Motivering
Allmänt
Huvudsyftet med lagen om stödjande av den äldre
befolkningens funktionsförmåga och om social-
och hälsovårdstjänster för äldre är
att säkerställa att kommunerna är beredda
på att behovet av social-, hälsovårds-
och sjukvårdstjänster ökar till följd
av att befolkningens åldersstruktur förändras.
Lagen ska också trygga att social- och hälsovårdstjänsterna
ger äldre personer vård och omsorg enligt individuella
behov på lika villkor i hela landet. Meningen är
också att förstärka de äldres
möjligheter att utöva inflytande i kommunalt beslutsfattande
och att påverka beslut som gäller dem själva.
Lagförslaget har anknytning till flera grundläggande
fri- och rättigheter och dess uttryckliga syfte är
att de äldres grundläggande rättigheter
ska bli bättre genomförda. Det genomför
också artikel 23 i Europarådets sociala stadga
enligt vilken äldre personer ska ha möjlighet
att förbli fullvärdiga medlemmar i samhället.
Bestämmelserna har således främst koppling
till 19 § 1 och 3 mom. i grundlagen. Enligt paragrafens
1 mom. har alla som inte förmår skaffa sig den
trygghet som behövs för ett människovärdigt
liv rätt till oundgänglig försörjning
och omsorg. Enligt förarbetena till bestämmelsen
förstås med oundgänglig omsorg bl.a.
tjänster som tryggar förutsättningarna
för ett människovärdigt liv, och i det
ingår stödåtgärder som hör
till äldreomsorgen (RP 309/1993 rd).
Det allmänna ska enligt 19 § 3 mom. i grundlagen
tillförsäkra var och en tillräckliga
social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster
samt främja befolkningens hälsa enligt vad som
närmare bestäms genom lag. Bestämmelsen
ska enligt förarbetena inte definiera hur tjänsterna
anordnas, utan den ålägger det allmänna
att trygga tillgången på tjänsterna (RP
309/1993 rd). Sättet att anordna tjänster
och tillgången på dem påverkar indirekt
också andra grundläggande fri- och rätttigheter,
såsom jämlikhet och förbud mot diskriminering
samt rättten till liv. En bedömning av om servicen är
tillräcklig eller inte kan enligt förarbetet för
förnyandet av de grundläggande fri- och rätttigheterna
utgå från en nivå som ger alla förutsättningar
att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället
(RP 309/1993 rd). Genom den föreslagna regleringen
genomförs i fråga om den äldre befolkningen
och äldre personer det uppdrag som grundlagen ålägger
det allmänna och lagstiftningen.
Utskottet noterar att vikarien för riksdagens justitieombudsman
2010 konstaterade att det inte finns någon grundlagsbaserad
lagstiftning som skulle ge rätt att ingripa i äldre
personers självbestämmanderätt. I praktiska
vårdsituationer måste personalen dock vidta åtgärder
som lagstiftningen inte ger dem behörighet till. De bestämmelser
som behövs finns inte heller i det aktuella lagförslaget.
Därför finner utskottet det angeläget
att lagberedningen inom stadsrådet snabbt leder till de
revideringar i lagstiftningen som behövs.
Kommunal självstyrelse
Lagen föreskriver om betydande nya och expanderande
uppgifter för kommunerna. Bestämmelser om dem
ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
genom lag. I självstyre för kommunens invånarna
ingår att kommunen själv ska kunna fatta beslut
om uppgifter som den med stöd av sitt självstyre åtar
sig och att kommunen i övrigt endast kan ges uppgifter
genom lag. Det väsentliga är att kommunerna inte
kan ges nya uppgifter genom bestämmelser på lägre
nivå än lag (RP 1/1998 rd).
När man lagstiftar om kommunernas uppgifter, måste
man samtidigt se till att kommunerna har faktiska möjligheter
att klara av dem, har grundlagsutskottet betonat i sin etablerade
praxis (t.ex. GrUU 12/2011 rd och de utlåtanden
som nämns där). Motiveringarna i propositionen
tar rätt detaljerat upp förslagets konsekvenser
för kommunerna. Det visar sig bland annat att kommunernas
kostnader 2013 till följd av förslaget ökar
med 50,2 miljoner av vilket statens andel är 27,3 miljoner
euro, och 2015 blir kostnadsökningen 151 miljoner euro
per år av vilket statens andel är 82 miljoner
euro. Motiveringarna klargör att förslagets kostnadsverkningar
har beaktats i regeringens proposition RP 96/2012
rd, som behandlas i riksdagen. Där föreslås
att lagen om statsandel för kommunal basservice ska ändras.
Kostnadseffekterna beaktas också genom utökning
av statsandelarna i 2013 års budgetproposition. Förnyelsens
kostnadsverkningar för kommunerna måste följas
upp (jfr GrUU 41/2010 rd och GrUU
37/2000 rd).
Bemyndiganden att utfärda förordning
Kommunen ska enligt 10 § 1 mom. i lagförslaget
förfoga över tillräcklig och mångsidig
expertis för stödjandet av den äldre
befolkningens välbefinnande, hälsa, funktionsförmåga
och förmåga att klara sig på egen hand
och för ordnandet av högkvalitativa social- och
hälsovårdstjänster som äldre
personer behöver. Paragrafens 2 mom. innehåller
ett bemyndigande om att närmare bestämmelser om
de kompetensområden som den expertis som kommunen ska ha
tillgång till ska företräda får
utfärdas genom förordning av statsrådet.
Paragrafens 1 mom. är av förhållandevis
allmän karaktär och begränsar inte väsentligen statsrådets
prövningsrätt vid utövande av befogenhet
att utfärda förordning. Med expertis avses enligt
paragrafens detaljmotiveringar bl.a. främjande av hälsa
och välbefinnande, gerontologiskt vård- och socialarbete,
geriatri, säker läkemedelsbehandling, näring,
multiprofessionell rehabilitering och mun- och tandvård
(s. 41/I). Vilket slag av expertis som krävs av
kommunerna har betydande ekonomiska återverkningar för dem.
Enligt motiveringarna beräknas kommunernas kostnader för
att anställa mer personal och skaffa expertis på annat
sätt uppgå till cirka 40 miljoner euro sammanlagt
på årsnivå (s. 26/I).
Utskottet har tidigare ansett att på grund av 121 § i
grundlagen måste den här typen av frågor
som är av stor betydelse för kommunernas ekonomiska
förpliktelser föreskrivas genom lag, åtminstone
beträffande kriterierna (GrUU 50/2001
rd s. 2/I, GrUU 41/2010 rd,
s. 5/II). Också lagförslagets starka
kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna
betonar kravet att lagen ska ha så specifika bestämmelser
som möjligt om de ålägganden som förorsakas
det allmänna (GrUU 20/2004 rd).
Därför anser utskottet att bemyndigandet att utfärda
förordning ska preciseras exempelvis genom att paragrafens
1 mom. mer detaljerat definierar de delområden av expertis
som avkrävs kommunerna antingen enligt motiveringarna eller
på något annat sätt som styr prövningsrätten
hos den som utfärdar förordning med större
precision är föreslaget. Det är villkoret
för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Enligt 20 § 1 och 2 i lagförslaget ska en
verksamhetsenhet ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur
motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls
service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga
medför, och som garanterar dem en högkvalitativ
service. Om funktionsförmågan hos en äldre
person som vårdas i verksamhetsenhetens lokaler har försämrats
så mycket att han eller hon behöver omsorg oavsett tid
på dygnet, ska det finnas tillräcklig vårdpersonal
på verksamhetsenheten alla tider på dygnet. Med
stöd av paragrafens 3 mom. får närmare
bestämmelser om hur stor personal en verksamhetsenhet ska
ha i förhållande till antalet äldre personer
och vilka behörighetsvillkor denna personal ska uppfylla
utfärdas genom förordning av statsrådet.Enligt
motiveringarna till bestämmelsen kommer regeringen att
behandla förordningens exakta innehåll 2014 på basis
av hur lagen har utfallit och utgående från den övriga
helhetsbedömningen. Om de behöriga myndigheterna
visar att ens en enda verksamhetsenhet underskrider minimigränsen
för dimensioneringen, kommer regeringen att utfärda
en förordning som ska träda i kraft i början
av 2015 och som innehåller bestämmelser om en
dimensionering av antalet vårdare som ska följa
minst denna rekommenderade nivå (s. 53).
Statsrådets förordning ska således
förbinda kommunerna till att ha en viss mängd
personal i verksamhetsenheterna per äldre person och att personalen
ska uppfylla vissa behörighetskrav. Regleringen kan potentiellt
få betydande ekonomiska konsekvenser för kommunerna.
Det kan anses problematiskt med avseende på 121 § i grundlagen
att dimensioneringen av personalen helt lämnas beroende
av statsrådets förordning. Att bemyndigandet är öppet
blir problematiskt också på grund av kopplingen
till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Det förutsätts enligt 19 § 3
mom. i grundlagen att det allmänna genom bestämmelser
på lagnivå ska tillförsäkra var
och en tillräckliga social-, hälsovårds-
och sjukvårdstjänster. För att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste
dimensioneringen av personalen på verksamhetsenheten fastställas
genom lag, eller också måste 3 mom. preciseras
genom bestämmelser som väsentligen begränsar
prövningsrätten hos den som utfärdar
förordningen.
Anmälan om servicebehov
I 25 § 1 mom. i lagförslaget föreskrivs
om personer som oavsett sekretessbestämmelserna är skyldiga
att anmäla för den kommunala myndighet som ansvarar
för socialvården om en äldre person som är
uppenbart oförmögen att sörja för sin
omsorg, hälsa eller säkerhet. Anmälan
kan med stöd av 3 mom. göras också av
andra personer oberoende av sekretessbestämmelserna. Dessutom
ska en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården
enligt 2 mom. göra en anmälan till den kommunala
myndighet som ansvarar för socialvården, när
en äldre person kommer att skrivas ut från vård
eller behandling på en institution inom hälso-
och sjukvården. Bestämmelserna ska säkerställa
att äldre personer får den omsorg de behöver
också när de inte själva kan eller förstår
att begära det.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på skyddet
för privatlivet i 10 § 1 mom. i grundlagen. Det
finns tungt vägande motiveringar för regleringen
med avseende på 19 § 1 och 3 mom. i grundlagen,
och regleringen uppfyller också de överiga allmänna
kriterierna för begränsning av de grundläggande
fri- och rättigheterna (jfr GrUU 7/2006 rd). Bestämmelserna
om skyldighet eller rätt att anmäla har ingen
betydelse för lagstiftningsordningen.