Motivering
Näringsfrihet
Förfaranden för godkännande.
Enligt 13 § 1 mom. i livsmedelslagen måste
en livsmedelslag vara godkänd av den behöriga
tillsynsmyndigheten innan verksamheten inleds eller betydande ändringar
görs i verksamheten. Också laboratorier som undersöker
livsmedelsprover måste vara godkända av livsmedelsverket.
Den föreslagna lagstiftningen inverkar på rätten
att utöva en näring. Det finns godtagbara skäl
för lagstiftningen med avseende på skyldigheten
att främja befolkningens hälsa och arbeta för
en sund miljö i enlighet med 19 § 3 mom. och 20 § 2
mom. i grundlagen. De föreslagna bestämmelserna är
förenliga med 18 § 1 mom. i grundlagen.
Administrativa tvångsmedel.
Med stöd av 56 § 1 mom. i livsmedelslagen
kan en tillsynsmyndighet förbjuda primärproduktion,
tillverkning, import, export, saluhållande, servering och
annan överlåtelse av ett livsmedel samt användning
av livsmedlet i livsmedelstillverkning, om livsmedlet, informationen
om livsmedlet, stadiet i produktions-, bearbetnings- eller distributionskedjan,
livsmedelslokalen, primärproduktionsstället eller
den verksamhet som bedrivs där orsakar allvarlig hälsofara
eller om de av grundad anledning kan befaras orsaka hälsofara.
Med stöd av 2 mom. kan förbudet föreläggas
temporärt. I 61 § ingår bestämmelser
om livsmedelslokaler och i 62 § om återkallelse
av godkännande av ett laboratorium.
Förbud mot produktion, tillverkning, import, export, överlåtelse
och användning av livsmedel är ett ingrepp i näringsfriheten
som är tryggad i 18 § 1 mom. i grundlagen. Förslaget
måste därmed bedömas med hänsyn
till de allmänna kriterierna för begränsningar
i de grundläggande fri- och rättigheterna, särskilt
med avseende på om bestämmelserna är
godtagbara och proportionella. Förbudet avser att främja
befolkningens hälsa och förhindra hälsorisker.
Det finns således godtagbara grunder för ett förbud
om man ser till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Men ett förbud är inte helt problemfritt med avseende
på proportionalitetskravet. Bestämmelserna bör därför
kompletteras med att ett förbud är tillåtet om
en hälsofara inte kan motverkas med metoder som i mindre
omfattning ingriper i näringsfriheten.
I propositionen är rätten att återkalla
ett godkännande av en livsmedelslokal villkorad med att
hälsofaran inte kan förhindras på något
annat sätt eller att verksamheten i väsentlig
grad strider mot livsmedelsbestämmelserna och livsmedelsföretagaren
inte har följt förelägganden eller förbud
från tillsynsmyndigheten. Ett villkor för att
ett godkännande av ett laboratorium får återkallas är
att brister som livsmedelsverket har påvisat inte avhjälps
eller att bristerna är allvarliga. Med avseende på proportionalitetskravet är det
av betydelse att en återkallelse av ett godkännande
i båda fallen är en sista utväg. Bestämmelserna
medför inga problem med avseende på 18 § 1
mom. i grundlagen.
Egendomsskyddet
Enligt 58 § i livsmedelslagen kan tillsynsmyndigheten
omhänderta ett livsmedel om det orsakar omedelbar hälsofara
eller om det finns orsak att misstänka att det medför
omedelbar hälsofara. I 59 § ingår bestämmelser
om tillsynsmyndighetens befogenheter att besluta för vilka ändamål
ett livsmedel som strider mot livsmedelsbestämmelserna
får användas eller överlåtas
och förstöras. Bestämmelserna är
av betydelse med avseende på egendomsskyddet i 15 § i
grundlagen.
Bestämmelserna grundar sig på orsaker som är
godtagbara och tungt vägande med avseende på skyddet
för befolkningens hälsa. Det spelar också in
att bestämmelserna gäller egendom som har förlorat
sitt förmögenhetsvärde på grund
av att den inte kan användas för sitt ursprungliga ändamål.
Med avseende på proportionalitetsprincipen är
det väsentligt att omhändertagande av ett livsmedel är
en sista utväg för att motverka en omedelbar hälsofara.
När egendom omhändertas är det dessutom
viktigt att det görs utan att kvaliteten påverkas.
I samband med ett beslut om att ett livsmedel inte får
användas och måste förstöras är
det viktigt att myndigheten försöker minimera
den ekonomiska förlusten för ägaren.
Om man väger in dessa omständigheter medför
de föreslagna bestämmelserna inga konstitutionella
problem.
Hemfrid
Bestämmelserna i 49 § 2 mom. i livsmedelslagen
gäller tillsynsmyndighetens rätt att göra
inspektioner i lokaler som omfattas av hemfriden. Enligt förslaget
får inspektioner göras i lokaler som omfattas
av hemfriden utan livsmedelsaktörens samtycke bara om det
finns grundad anledning att misstänka att någon
har brutit eller bryter mot livsmedelsbestämmelserna på ett
sätt som är straffbart enligt lag och inspektionen är nödvändig
för att ett brott ska kunna utredas och de grundläggande
fri- och rättigheterna tryggas.
Bestämmelserna är av betydelse för
hemfriden som är skyddad i 10 § 1 mom. i grundlagen. Med
stöd av 3 mom. i samma lag kan det genom lag också bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och är
nödvändiga för att de grundläggande
fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för
att ett brott ska kunna utredas.
Den föreslagna bestämmelsen förefaller
delvis bygga på antagandet att en tillsynsmyndighet har
befogenhet att göra inspektioner i lokaler som är
skyddade av hemfriden om den som inspekteras ger sitt samtycke och
att det därför inte behöver föreskrivas
i lag annat än indirekt om sådana befogenheter.
Grundlagsutskottet har ansett att den här typen av bestämmelser
inte stämmer överens med 2 § 3 mom. i
grundlagen, där rättsstatsprincipen att all utövning
av offentlig makt skall bygga på lag finns inskriven. Utskottet
har ansett att den här typen av kontroller i hemfridsskyddade
lokaler som grundar sig på samtycke från den som
inspekteras strider mot 10 § i grundlagen också när
ett lagförslag inte uppfyller de krav på noga
avgränsning och exakthet som gäller för
en lag som ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna
och när det inte anger i vilka situationer eller på vilka
grunder myndigheten har rätt att göra inspektioner.
I detta hänseende har det också spelat en roll
om det saknas bestämmelser om medgivande och återkallande
av samtycke och om regleringen är otydlig när
det gäller samtycke som är genuint och grundar
sig på personens fria vilja (GrUU 19/2000 rd,
s. 3—4, se också riksdagens justitieombudsmans
berättelse för 2004, B 9/2005
rd, s. 130).
I 49 § 2 mom. i livsmedelslagen ingår inga
bestämmelser som uppfyller kraven på noga avgränsning
och exakthet visavi begränsningar av de grundläggande
fri- och rättigheterna. I detta sammanhang är
utskottet inte helt övertygat om att det behövs
en reglering av en inspektionsrätt grundad på samtycke.
Passusen om samtycke måste därför strykas
i momentet för att lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning på denna punkt.
I övrigt tar förslaget hänsyn till
grundlagsutskottets krav i samband med att ingrepp görs
i hemfriden (se GrUU 69/2002 rd, s.
2, GrUU 7/2004 rd, s. 2). Men utskottet
påpekar att lagförslaget nästan ordagrant
citerar 10 § 3 mom. i grundlagen där det sägs
att det "genom lag kan bestämmas om åtgärder
som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga
för att de grundläggande fri- och rättigheterna
ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas".
Det finns i och för sig inga konstitutionella hinder för
att en grundlagsbestämmelse upprepas i en lagtext även
om detta inte bör eftersträvas (GrUU 31/2002
rd, s. 2).
I 10 § 3 mom. i grundlagen ingår en begränsningsklausul
som dels tillåter att en vanlig lag innehåller
befogenheter för att begränsa de grundläggande
fri- och rättigheterna, dels ställer extra krav
på lagstiftarens prövningsrätt (GrUB 25/1994
rd, s. 5). Enligt utskottets uppfattning är syftet
med en grundlagsbestämmelse att i en vanlig lag precisera
de nödvändiga åtgärder som behövs
för att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna
och som det hänvisas till i grundlagen. Det måste
framgå av lagen vad som i det aktuella fallet avses med
att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna.
Enligt propositionen ska inspektioner få göras
för att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna
när detta förebygger eller hindrar att en allvarlig
hälsofara uppstår eller sprids. Bestämmelsen
måste preciseras i enlighet med det syfte som framgår
av motiven till propositionen.
Yttrandefrihet
I 9 § i livsmedelslagen ingår bestämmelser
om den information som ska ingå i marknadsföring av
livsmedel. I 65 och 66 § föreslås bestämmelser
som ger livsmedelsverket befogenheter att förbjuda en livsmedelsföretagare
att fortsätta att marknadsföra livsmedel i strid
med bestämmelserna och förelägga företagaren
att rätta till marknadsföringen. Bestämmelserna
måste bedömas med hänsyn till yttrandefriheten
i 12 § 1 mom. i grundlagen.
Reklam och marknadsföring ingår i princip
i skyddet för yttrandefriheten, men de kan beläggas
med större begränsningar än vad som är
tilllåtet inom det materiella kärnområdet
för yttrandefriheten (GrUU 60/2001 rd,
s. 4). Dessutom måste bestämmelser om reklam och
marknadsföring uppfylla de allmänna kraven på lagar
som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna
(GrUU 19/2002 rd, s. 3, GrUU
9/2004 rd, s. 7).
De föreslagna begränsningarna grundar sig
på godtagbara skäl med hänsyn till de
grundläggande fri- och rättigheterna eftersom
de gäller konsumentskyddet och åtgärder
för att främja befolkningens hälsa. Bestämmelserna
innebär ingen direkt begränsning av reklam utan
understryker helt motiverat med avseende på näringsverksamhetens
särskilda karaktär att konsumenterna måste
få riktig och adekvat information. Med avseende på proportionalitetsprincipen är
det angeläget att bara marknadsföring som medför
allvarlig hälsofara eller på ett väsentligt
sätt strider mot sanningen eller är vilseledande
kan medföra administrativa tvångsmedel med stöd
av 65 § 2 mom. Allmänt taget är bestämmelserna
tillräckligt exakta. Kravet att det ska ges "tillräcklig
information" om ett livsmedel (9 § 1 mom. 1 punkten i det
första lagförslaget) är emellertid mycket öppet
formulerat. Enligt utskottets mening måste bestämmelsen
kompletteras till exempel med i vilket hänseende informationen
ska vara tillräcklig.
Rättssäkerhet
Med stöd av 73—76 § i den föreslagna
livsmedelslagen får ett beslut som en statlig
myndighet, ett kommunalt organ eller livsmedelsverket fattar med
stöd av livsmedelslagen överklagas genom besvär
hos förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolens
beslut får inte överklagas genom besvär
utan besvärstillstånd från högsta
förvaltningsdomstolen. Reglerna för besvärstillstånd
innefattar samtliga beslut som en förvaltningsdomstol fattar
med stöd av livsmedelslagen.
Grundlagsutskottet har inte ansett besvärstillståndsmekanismen
i sig strida mot 21 § i grundlagen. Däremot har
utskottet påpekat att besvärstillstånd är
ett exceptionellt förfarande i förvaltningsprocessen
och rekommenderat återhållsamhet vid en utsträckning
till nya ärendegrupper (GrUB 4/1998 rd,
s. 3, GrUU 23/1998 rd, s. 5, GrUU
19/2002 rd, s. 4, GrUU 4/2004
rd, s. 10, GrUU 4/2005 rd,
s. 3). Utskottet har utgått från att rätten
att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen,
en rätt som är en huvudregel inom vår
förvaltningsrättsliga rättssäkerhet,
inte får frångås på lättvindiga
grunder (GrUU 19/2002 rd,
s. 4, GrUU 4/2005 rd, s. 3).
I propositionen motiveras det inte varför ett förfarande
med besvärstillstånd införs förutom med
en generell hänvisning till överklagandereglerna
i förvaltningsprocesslagen. Enligt 13 § i förvaltningsprocesslagen
föreskrivs det särskilt i lag när överklagande
till högsta förvaltningsdomstolen kräver
besvärstillstånd. Genom bestämmelserna
om besvärstillstånd går det att minska
antalet besvär som leder till avgörande i sak
vid högsta förvaltningsdomstolen i de ärendekategorier
där de metoder för överklagande som föregår
högsta förvaltningsdomstolen i de flesta fall
kan anses vara tillräckliga med avseende på rättssäkerheten,
sägs det i förarbetena till lagen. Som exempel
anges ärenden som är av förhållandevis
liten ekonomisk betydelse och som ur juridiskt perspektiv är
relativt enkla eller där det redan finns en vedertagen
rättspraxis.
De föreslagna bestämmelserna omfattar ett stort
antal livsmedelslokaler och primärproduktionsställen.
Myndighetsbesluten och andra myndighetsåtgärder är
av stor betydelse för de berörda näringsutövarnas
rättigheter, men också till exempel med avseende
på möjligheterna att främja befolkningens
hälsa. I förslaget ingår till exempel
ett flertal administrativa tvångsmedel som myndigheterna
får ta till och som tillåter stora ingrepp i de
grundlagsskyddade grundläggande fri- och rättigheterna.
Som exempel kan nämnas förbudsbeslut från
tillsynsmyndigheten (56 §), återkallelse
av godkännande av en livsmedelslokal (61 §) och återkallelse
av godkännande av ett laboratorium (62 §). Befogenheterna
styrs också i flera hänseende av EU-lagstiftningen
och där kan tillämpningen vara förknippad
med särskilda frågor som kräver rättsliga beslut.
Det föreslagna förfarandet med besvärstillstånd är
därmed så omfattande att det är ett avsevärt
problem med avseende på 21 § i grundlagen. I dessa
fall krävs det följaktligen att bestämmelserna
om besvärstillstånd stryks i 9 kap. för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Ett annat alternativ är att bestämmelserna ses över
och förfarandet med besvärstillstånd
bara får tillämpas i de obetydliga ärenden
där en begränsning av besvärsrätten inte är
något problem med avseende på rättssäkerhetsbestämmelserna
i grundlagen.
Normgivningsbemyndiganden
Normgivningsbemyndigande.
Lagförslagen innehåller ett flertal normgivningsbemyndiganden
som i detta fall talar för detaljerade och tekniska bestämmelser.
Normgivningsbemyndigandena begränsas inte bara av lagbestämmelserna utan
också relativt ingående av livsmedelslagstiftningen
i EU. Med hänsyn till utskottets utlåtandepraxis
utgör detta den sammanhängande mekanism som statsrådet
kan meddela "närmare" bestämmelser om med stöd
av bemyndigandena (jfr. GrUU 25/2005 rd,
s. 4). Utskottet vill i alla fall påpeka att 80 § 1
mom. i grundlagen innebär en direkt begränsning
av tolkningen av bemyndigandebestämmelserna, liksom också av innebörden
i de bestämmelser som utfärdas med stöd
av bemyndigandena (GrUU 29/2004 rd,
s. 4, GrUU 25/2005 rd, s. 4).
Kommunala livsmedelsbestämmelser.
Enligt 86 § i livsmedelslagen kan den kommunala
tillsynsmyndigheten utfärda allmänna bestämmelser
i syfte att förebygga livsmedelsrelaterad hälsofara
och övervara de hälsomässiga förhållandena
i anknytning till livsmedel.
En kommunal myndighets rätt att utfärda bestämmelser
måste bedömas med avseende på 80 § 2
mom. i grundlagen. Där sägs att också andra
myndigheter genom lag kan bemyndigas att utfärda rättsregler
i bestämda frågor, om det med hänsyn
till föremålet för regleringen finns särskilda
skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver
att den sker genom lag eller förordning. Dessutom
krävs det att tillämpningsområdet för
bemyndigandet ska vara exakt avgränsat. Bestämmelsen
avser i första hand statliga myndigheter. Men principerna
måste också följas när behörighet
att utfärda föreskrifter och bestämmelser
förs över på kommuner (RP 1/1998 rd,
s. 134, GrUU 3/2000 rd, s. 3). På grund
av att 121 § i grundlagen garanterar invånarna
i en kommun självstyrelse har grundlagsutskottet å andra
sidan ansett att man genom lag kan ge kommunerna något
mer omfattande behörighet att utfärda föreskrifter än
det på grundval av 80 § 2 mom. i grundlagen går
att anförtro statliga myndigheter normgivningsbehörighet
(GrUU 64/2002 rd, s. 2). I dessa fall
har utskottet påpekat att besluten att godkänna
föreskrifterna måste kunna prövas av
en oberoende domstol. Kommunala föreskrifter kan dock bara
ha en kompletterande roll i relation till lagbestämmelser (se GrUU
11/1999 rd, s. 4, GrUU 45/2004
rd, s. 4, GrUU 12/2005 rd,
s. 2).
Bemyndigandebestämmelsen i 86 § i livsmedelslagen
har alltför öppna mål och en alltför obegränsad
innebörd. Bestämmelsen säger ingenting
om villkoren eller begränsningarna för behörighet
att utfärda föreskrifter i syfte att styra myndigheternas
prövning. Dessutom är bemyndigandet inte så formulerat
att det bara gäller närmare bestämmelser
om livsmedelslagstiftningen (jfr exempelvis 19 § i miljöskyddslagen).
Enligt motiven till propositionen har kommunala föreskrifter
med stöd av den gällande lagstiftningen i första
hand utfärdats om torgförsäljning och
annan utomhusförsäljning och om stora offentliga
tillställningar. Bestämmelserna har huvudsakligen
varit tänkta att vara informativa. Till exempel på grund
av de lokala särförhållandena kan det
gott och väl vara befogat att den kommunala livsmedelsmyndigheten
har den här typen av behörighet att utfärda
föreskrifter. Men den föreslagna bemyndigandebestämmelsen är
så generellt och öppen formulerad att den enligt
grundlagsutskottet inte uppfyller kraven på noggrannhet
och exakt avgränsning i 80 § 2 mom. i grundlagen.
För att lagförslaget i detta hänseende
skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste
bemyndigandet i överensstämmelse med propositionens
syfte avgränsas till att omfatta exaktare föreskrifter än
i livsmedelslagstiftningen när de är påkallade
på grund av de lokala förhållandena.
Detta gäller i första hand torgförsäljning
och annan utomhusförsäljning av livsmedel.
Rätt att få information
På grund av 51 § 1 mom. i livsmedelslagen
har tillsynsmyndigheten rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna
av statliga och kommunala myndigheter och av livsmedelsföretagare och
andra som omfattas av skyldigheterna i livsmedelslagen få den
information som behövs för tillsynen. Enligt 2
mom. gäller rätten också den information
som behövs för tillsynen och som annars skulle
vara sekretessbelagd på grund av att den gäller
enskild affärsverksamhet eller yrkesutövning eller
en enskild persons ekonomiska ställning eller hälsotillstånd.
Med avseende på skyddet för personuppgifter i
10 § i grundlagen har utskottet ansett det särskilt
viktigt att formuleringen av rätten att få information
i ett så här fritt och brett sammanhang inte tänjs
ut ytterligare och att den bara avgränsas till nödvändiga
uppgifter. I lagförslaget måste 51 § 1
och 2 mom. ses över om lagförslaget ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 14/2002
rd, s. 3—4, GrUU 15/2002 rd,
s. 2, GrUU 30/2005 rd, s. 4).
Livsmedelsverkets tillståndsbefogenhet
Enligt 8 § 2 mom. i livsmedelslagen får vissa ämnen
tillsättas i livsmedel bara med tillstånd från
livsmedelsverket om det inte finns särskilda föreskrifter
om detta i en förordning av handels- och industriministeriet.
Lagen har inga bestämmelser om förutsättningarna
för att tillstånd beviljas eller avslås.
Av 1 mom. framgår det ändå att vissa ämnen
får tillsättas i livsmedel bara om detta inte
orsakar fara för människors hälsa. Trots
detta anser grundlagsutskottet med hänvisning till 2 § 3
mom. i grundlagen, där det sägs att all utövning
av offentlig makt ska bygga på lag, det korrekt att 8 § 2
mom. får en bestämmelse om förutsättningarna
för att tillstånd ska beviljas.