Motivering
Lagförslagets huvudsakliga innehåll
Syftet med det lagförslag som behandlas är
enligt dess 1 § att främja produktionen av el
från förnybara energikällor, öka
konkurrenskraften för dessa energikällor, diversifiera
elproduktionen och förbättra självförsörjningsgraden
av el. Europeiska unionens mål för Finland att
höja andelen förnybara energikällor till
38 procent av slutförbrukningen av energi kräver
att energikällorna används i avsevärt
större omfattning än nu. Enligt motiven till regeringens
proposition (s. 35) kräver detta stödåtgärder.
Därför föreslås i lagen bestämmelser
om ett produktionsstöd som ska betalas av statliga medel
för el som produceras från vindkraft, biogas,
skogsflis, trädbränsle, vattenkraft och returbränsle.
Enligt motiven till lagförslaget (s. 35) är
det kvantitativa målet att öka produktionen av
el från vindkraft och biogas så mycket att den
2020 är drygt 6 terawattimmar. I överensstämmelse med
EU:s mål för Finland är syftet att öka
användningen av skogsflis så att den 2020 producerar
ca 25 terawattimmar el. För att dessa mål ska
uppnås föreslås i lagförslaget
att man tar i bruk ett stödsystem på marknadsvillkor
som kallas system med inmatningspris. Det tillämpas på elproduktion
med vindkraft, biogas och trädbränslen. Som inmatningspris
betalas skillnaden mellan det lagstadgade riktpriset och medelvärdet
för marknadspriset på el under tre månader på den
ort där kraftverket är beläget ut för
el som producerats i ett vindkraftverk, biogaskraftverk eller trädbränslekraftverk.
För el från ett skogsfliskraftverk betalas åter
stöd enligt priset på utsläppsrätten.
För el från trädbränslekraftverk och
biogaskraftverk kan inmatningspriset dessutom höjas med
en värmepremie till ett standardbelopp, om el produceras
för nyttiggjord värme och kraftverkets totala
effektivitet stämmer överens med kraven i lagen.
Om kraftverket inte hör eller inte har hört till
systemet med inmatningspris, betalas ett fast produktionsstöd
ut för el från vindkraft, biogas och skogsflis.
Stödet ska också betalas ut för el från
returbränsle och småskalig vattenkraft.
Totalt sett är det alltså lag fråga
om ett i lag mycket detaljerat reglerat näringsstöd
för produktion av el från förnybara energikällor.
Trots att regleringsobjektet är komplicerat är
lagförslaget ovanligt omsorgsfullt berett och innehåller även
mycket informativa motiveringar.
Jämlikhet
I motiven till lagstiftningsordning i propositionen behandlas
lagförslaget ingående utifrån den allmänna
jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen,
eftersom ekonomiskt betydande stöd enligt den lag som ska
stiftas anvisas endast för produktion av el från
vissa energikällor som tagits i bruk efter ett visst datum.
Utskottet påpekar ändå att jämlikhetsbestämmelsen
endast gäller människor. Även om en elproducent
enligt 5 § 14 punkten i lagförslaget
också kan vara en fysisk person, är det sannolikt
att största delen av den elproduktion som hör
till lagens tillämpningsområde sker i kraftverk
som ägs av juridiska personer. Jämlikhetsaspekten
har således relativt liten betydelse i sådan reglering.
Grundlagsutskottet har med hänvisning till förarbetena
till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
(RP 309/1993 rd, s. 42—43)
och till sin egen hävdvunna tolkningspraxis konstaterat
att den allmänna jämlikhetsprincipen inte ställer
några stränga villkor för lagstiftarens
prövning när man eftersträvar en lagstiftning
som beaktar samhällsutvecklingen vid en viss tid (se t.ex. GrUU
18/2010 rd, s. 3/II och GrUB
11/2009 rd, s. 2/I). Utskottet har i
olika sammanhang ur grundlagens jämlikhetsbestämmelse
härlett kravet att särbehandling inte får vara
godtycklig och att skillnaderna inte får bli oskäliga
(se t.ex. GrUB 11/2009 rd, s. 2 och GrUU 18/2010
rd, s. 2/II). Den nu aktuella stödreglering som
baserar sig på energipolitiska val och de materiella och
tidsmässiga gränser som ska ställas för
den hör enligt utskottet till lagstiftarens normala prövningsrätt.
Liksom framgår ovan baserar sig regleringen dessutom på internationella
förbindelser som Finland ingått. De energipolitiska
val som ingår i lagförslaget kan även
anses förverkliga ansvaret för miljön
enligt 20 § i grundlagen. Lagförslaget är
inte problematiskt med tanke på 6 § 1 mom. i grundlagen.
Egendomsskydd och näringsfrihet
På ovan konstaterat sätt är inmatningspriset
ett näringsstöd som ska betalas under en viss
tid och som har en betydande effekt på investeringar i förnybara
energikällor, så som framgår av motiven
till regeringens proposition (s. 4—6 och s. 69). Villkoren
för att bli godkänd för systemet är noga
reglerade i lagen. Dessutom är Energimarknadsverkets prövning
bunden när det fattar beslutet om godkännande.
Med andra ord godkänner Energimarknadsverket ett kraftverk
för systemet med inmatningspris, om det i ansökan påvisas
att villkoren i den föreslagna lagen uppfylls, att förhandsanmälan
har gjorts i enlighet med vad som föreskrivs i lagen och
att den föreslagna lagen inte innehåller något
hinder för godkännande. Enligt motiven till regeringens proposition
(s. 35) betonas i synnerhet att Energimarknadsverket inte har någon
prövning i anslutning till ändamålsenlighet
eller verkställigheten av budgeten när det gäller
godkännande för systemet med inmatningspris. Sådan
reglering stämmer väl överens med 18 § i
grundlagen som tryggar näringsfrihet (se t.ex. GrUU 19/2010
rd, s. 2/II, GrUU 15/2008 rd,
s. 2/II och GrUU 8/2006 rd,
s. 3/I). Om det kommer fler ansökningar om godkännande
för systemet än det enligt lagen går
att godkänna, behandlar Energimarknadsverket ansökningarna
enligt motiven till regeringens proposition (s. 39) i den ordning de
blir aktuella. Det finns skäl att ta in en uttrycklig bestämmelse
om detta i lagen.
Näringsstöd som regleras på detta
sätt utgör en förmögenhetsrättslig
förmån för en elproducent som godkänts
för systemet med inmatningspris under den tid producenten
hör till stödsystemet. Detta visar för
sin del redan det att stödet går att överföra.
Enligt 20 § i lagförslaget kan Energimarknadsverket överföra
beslutet om godkännande till en ny elproducent, om besittningen
av det kraftverk som nämns i beslutet förs över
till en annan elproducent och det fortfarande finns ekonomiska och
verksamhetsmässiga förutsättningar för
elproduktionen. Utskottet anser att regleringen i anslutning till
systemet med inmatningspris på grund av sina ovan beskrivna
drag berör det egendomsskydd som tryggas i 15 § 1
mom. i grundlagen.
Om elproducenten avförs från systemet med inmatningspris
kan det i praktiken leda till att producenten inte längre
har ekonomiska förutsättningar att utöva
verksamheten över huvud taget. Därför
har slopandet av stödet även en koppling till
näringsfriheten i 18 § i grundlagen. Med tanke
både på egendomsskyddet och näringsfriheten är
det särskilt viktigt hur avförandet från systemet
med inmatningspris regleras i lagförslaget. Detta berörs
i första hand av den föreslagna 17 §,
där det föreskrivs om hur Energimarknadsverkets
beslut om godkännande förfaller. Paragrafens 2
mom. innehåller en uttömmande förteckning
på tre punkter över kriterierna för att beslutet
om godkännande förfaller. Av dessa hänför
sig de två första till elproducentens egen passivitet
i fråga om verksamhetsstarten eller fortsatt verksamhet.
Den tredje punkten omfattar för sin del fall där
elproducenten hamnat i ett insolvensförfarande, vilket
gör att producentens ekonomiska förutsättningar
enligt 7 § att bedriva elproduktion väsentligt
försämras. Bestämmelsen är mycket
skarpt avgränsad och tidsangivelserna i bestämmelsen
(verksamheten har varit nedlagd i minst ett år av orsaker
som beror på elproducenten, eller verksamheten har inte
startats senast fem år efter det att beslutet om godkännande
har vunnit laga kraft) är ganska långa. I denna
form följer bestämmelsen även relativitetsprincipen.
Ett beslut om att beslutet om godkännande förfaller
får med stöd av 54 § 2 mom. i lagförslaget överklagas
genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Den föreslagna
bestämmelsen är inget problem i konstitutionellt
hänseende.
Beslutet om godkännande kan enligt 19 § återkallas
i två situationer. För det första kan
Energimarknadsverket återkalla beslutet om godkännande,
om ansökan eller någon bilaga till den innehåller
felaktiga eller bristfälliga uppgifter som i väsentlig
grad har påverkat beslutet eller i övrigt har
påverkat prövningen av ansökan. För det
andra kan beslutet om godkännande återkallas,
om kraftverkets läge eller nätanslutning inte längre
uppfyller de krav som föreskrivs särskilt i lagen,
någon lagstadgad särskild förutsättning för
godkännande av kraftverket inte längre uppfylls
eller om elproducenten på ett väsentligt sätt har överträtt
en skyldighet eller en begränsning enligt den föreslagna
lagen eller en bestämmelse i beslutet om godkännande
och anmärkningar och varningar till den aktuella elproducenten inte
har lett till att bristerna i verksamheten har rättats
till. Bestämmelsen följer mycket noggrant grundlagsutskottets
praxis, som gäller möjligheten att godkänna återkallande
av näringstillstånd (se t.ex. GrUU 8/2006
rd, s. 3/II och de utlåtanden som det
hänvisas till där).
Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
I 37—41 § i lagförslaget föreskrivs
om kontrollörer. Kontrollören ska ge en sådan
verifiering som avses i 14 § i lagförslaget och
visar att kraftverkets läge och nätanslutning
stämmer överens med kraven i den föreslagna
lagen och att kraftverket uppfyller de lagstadgade särskilda
förutsättningarna för den aktuella typen
av kraftverk. Kontrollören ger också verifiering
av en preciserad kalkyl över kraftverkets årliga
produktion. Då elproducenten i enlighet med 27 § i
lagförslaget lämnar in en ansökan till
Energimarknadsverket om utbetalning av inmatningspris, ska kontrollörens
verifiering av uppgifterna i rapporten fogas till ansökan.
Enligt 38 § i lagförslaget godkänner
Energimarknadsverket på ansökan en finländsk
sammanslutning eller stiftelse eller en del av en finländsk
sammanslutning eller stiftelse som kontrollör, om det har
visats att villkoren i 37 § i lagförslaget är
uppfyllda i enlighet med lagen om konstaterande av tillförlitligheten
hos tjänster för bedömning av överensstämmelse
med kraven (). Även
en kontrollör som är godkänd i en stat
som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
jämställs med en finländsk kontrollör
under de förutsättningar som anges särskilt
i lag.
Kontrollörens uppgifter är klart offentliga förvaltningsuppgifter.
Därför är den föreslagna regleringen
av betydelse med tanke på 124 § i grundlagen,
enligt vilken en offentlig förvaltningsuppgift kan anförtros
andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd
av lag, om det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och inte äventyrar rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt får
dock ges endast myndigheter.
Enligt utskottet är det klart att kontrollörens uppgifter
inte inbegriper betydande utövning av offentlig makt. Det
kan i detta fall anses ändamålsenligt att ge kontrollörens
uppgifter till en enskild, eftersom uppgifterna till sin natur är
sådana att de förutsätter djup insikt
i elproduktionsfrågor. Uppfyllandet av kraven på god
förvaltning garanteras i 40 § i lagförslaget,
där det föreskrivs att kontrollören ska
följa ett antal allmänna lagar för förvaltningen.
På grund av 124 § i grundlagen är det
i nuläget inte längre nödvändigt
att ta in en hänvisning till dessa allmänna förvaltningslagar
i lagen, eftersom de med stöd av bestämmelserna
om tillämpningsområde, definitionen på myndigheter
eller skyldigheten att ge språklig service även
tillämpas på enskilda när de sköter
offentliga förvaltningsuppgifter (se GrUU 13/2010
rd, s. 3/II och GrUU 42/2005
rd, s. 3/II). Grundlagen ställer inte
heller några hinder för att ta in en förteckning över
vilka lagar som ska tillämpas i en separat paragraf, om
förteckningen är heltäckande. Rättsskyddet
har ordnats i 55 § i lagförslaget, som innehåller
bestämmelser om att begära omprövning
av kontrollörens beslut och om överklagande av
beslutet om begäran om omprövning. Utskottet har
inget att anmärka med tanke på 124 § i
grundlagen.
Skydd för hemfriden
I 44 § i lagförslaget finns bestämmelser
om Energimarknadsverkets inspektionsrätt. Enligt 1 mom.
får en inspektion även göras i utrymmen som är
avsedda för stadigvarande bonde, om det finns anledning
att misstänka att ett brott enligt 16 kap. 8 § eller
29 kap. 5 eller 6 § i strafflagen har begåtts
och inspektionen är nödvändig för
att utreda de omständigheter som är föremål
för inspektion.
Bestämmelsen är betydelsefull med tanke på 10 § i
grundlagen, enligt vilken vars och ens hemfrid är tryggad.
Genom lag kan enligt 10 § 3 mom. i grundlagen
bestämmas om åtgärder som ingriper i
hemfriden och som är nödvändiga för
att de grundläggande fri- och rättigheterna ska
kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att en åtgärd
som ingriper i hemfriden kan godkännas "för att
brott ska kunna utredas" om åtgärden kopplas till
en konkret och specificerad anledning att misstänka att
brott mot lagen har begåtts eller kommer att begås
(se GrUU 18/2010 rd s. 7 och GrUU
44/2002 rd, s. 3/II). Sett ur proportionalitetssynvinkel
har utskottet utgått från att man inte bör
ingripa i skyddet för hemfriden för att utreda
föga klandervärda förseelser som allra
högst bestraffas med böter (GrUU 40/2002 rd,
s. 2). Utskottet har däremot ansett att det för kontroll
av att stöd och bidrag av offentliga medel används
på tillbörligt vis är acceptabelt att inspektioner
utförs i lokaler som omfattas av hemfriden, också om
det finns grundad anledning att misstänka straffbara förseelser
som allra högst ger ett bötesstraff (GrUU
69/2002 rd, s. 2—3). Inspektionsrätten
har genom en vanlig lag kunnat kopplas samman med ett förfarande
som är sanktionerat med en straffavgift (GrUU 7/2004
rd, s. 2/II).
Straffet för alla de brott som nämns i bestämmelsen
(ingivande av osant intyg till myndighet och subventionsbedrägeri
eller grovt subventionsbedrägeri) är fängelse
i straffskalan. Eftersom utredningen av brotten dessutom har koppling
till nödvändighetsvillkoret, uppfyller den kriterierna
för det kvalificerade lagförbehållet
i 10 § 3 mom. och inverkar således inte på behandlingsordningen
för lagförslaget.
Tillämpningen av systemet med inmatningspris och fast
produktionsstöd för el på Åland
Enligt 7 § i lagförslaget kan ett vindkraftverk, biogaskraftverk,
skogsfliskraftverk eller trädbränslekraftverk
godkännas för systemet med inmatningspris, om
det är beläget i Finland eller på finskt
territorialvatten och är kopplat till ett elnät
där och dessutom har verksamhetsmässiga och ekonomiska
förutsättningar för elproduktion. I 30 § 1
mom. 1 punkten hänvisas till nämnda 7 § vid
uppräkningen av kriterierna för erhållande
av fast produktionsstöd för el.
Enligt 18 § 22 punkten i självstyrelselagen
för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet
i fråga om näringsverksamhet. I motiven till regeringens
proposition (s. 39 och s. 70) har man utifrån detta dragit
slutsatsen att kraftverk som är belägna i landskapet
inte kan godkännas för systemet med inmatningspris
och att fast produktionsstöd för el inte heller
kan betalas till sådana kraftverk.
Utskottet omfattar denna syn såtillvida att det inte är
möjligt att i rikslag ensidigt reglera beviljandet av stöd
för elproducenter på Åland. Riket och
landskapet kan tillsammans komma överens om att skapa ett
system enligt vilket stöd även betalas till kraftverk
på Åland, om statsrådet för att
Europeiska unionens mål för Finland ska uppnås
anser det befogat att även ansluta Åland till
det system med inmatningspris som nu föreslås.
Om riket och landskapet beslutar att skapa ett gemensamt system
för inmatningspris, kan man genom en överenskommelseförordning
enligt 32 § i självstyrelselagen avtala om landskapets
finansieringsandel.
Sammanfattningsvis konstaterar utskottet som sin ståndpunkt
att självstyrelselagen inte ställer några
hinder för att betala ut stöd enligt den föreslagna
lagen till kraftverk på Åland, utan det är
fråga om en rent energipolitisk lösning.