Motivering
Bakgrunden till lagförslaget
Genom propositionen inrättas Enheten för utredning
av Grå ekonomi vid Skatteförvaltningen. Med grå ekonomi
avses i propositionen sådan verksamhet inom en organisation
där vissa lagstadgade skyldigheter försummas i
syfte att undvika skatter, lagstadgade pensionsförsäkrings-,
olycksfallsförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringsavgifter
eller avgifter som tullen tar ut eller i syfte att få ogrundade återbetalningar.
"Grå ekonomi" är alltså inte en straffrättslig term
utan ett begrepp som beskriver ett samhällsfenomen. Ända
sedan början av årtusendet har man genom förbättrat
samarbete och informationsutbyte myndigheter emellan försökt bekämpa
grå ekonomi. Samarbetet har emellertid baserat sig på tidsbestämda
projekt utan någon speciallagstiftning.
Av propositionsmotiven (s. 8) framgår att samhället årligen
orsakas förluster på uppskattningsvis 5—10
miljarder euro på grund av grå ekonomi och ekonomisk
brottslighet. Syftet med den speciallag som regeringen nu föreslår är
att effektivare producera och distribuera kunskap om fenomen inom
den grå ekonomin och bekämpningen av den. På ett
allmänt plan kan det konstateras att det finns vägande
samhällsrelaterade skäl för propositionen
och att dess syften är i allra högsta grad godtagbara.
Enligt propositionsmotiven (s. 7) är ett av problemen
med att utreda omfattande problem i anslutning till grå ekonomi
att polisens uppgifter om brottslig bakgrund hos ansvarspersoner
för företag inte automatiskt kan slås
samman med uppgifter om företagens ekonomiska verksamhet,
t.ex. Skatteförvaltningens skatteuppgifter. I motiven sägs
vidare (s. 10) att utredning av grå ekonomi kräver
omfattande rättigheter att få och sammanslå uppgifter
om ekonomisk verksamhet och ekonomisk ställning. Det föreslås därför
att utredningsenheten ges ett omfattande uppdrag som kommer att
kräva informationsbehandling och att den får tillgång
till behövliga uppgifter. Det är därför
viktigt att bedöma hur lagförslaget relaterar
till grundlagsutskottets praxis när det gäller
behandling av personuppgifter och hur exakt regleringen över
lag är.
Allmänna principer i fråga om skydd för
personuppgifter och begreppen i lagförslag 1
Allmänna krav
I grundlagens 10 § 1 mom. sägs att
närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter
utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har i sin praxis
ansett det viktigt med tanke på skyddet för personuppgifter
att det föreskrivs åtminstone om registreringens
syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna,
de tillåtna användningsändamålen,
inklusive om uppgifterna kan lämnas ut, förvaringstiden
och rättssäkerheten för de registrerade.
Utöver detta ska regleringen av dessa faktorer på lagnivå vara
omfattande och detaljerade (GrUU 25/2010 rd,
s. 2/II, GrUU 27/2006 rd, s.
2/I och GrUU 14/2002 rd, s.
2). Kravet på bestämmelser i lag gäller
också möjligheten att överlåta
uppgifter via en teknisk anslutning (GrUU 12/2002
rd, s. 5).
Enligt utskottet uppfyller lagförslag 1 dessa allmänna
krav i tillräcklig utsträckning. Däremot är
de begrepp som ingår i lagförslaget till viss
del problematiska.
Myndighet
Enligt 2 § 4 punkten i lagförslag
1 avses med "myndighet" en myndighet som avses i 4 § i
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet ().
I praktiken innebär det här att myndighetsbegreppet
blir mycket vittomfattande.
Laghänvisningen leder till att med myndighet avses
1) statliga förvaltningsmyndigheter samt övriga
statliga ämbetsverk och inrättningar,
2) domstolar och övriga lagskipningsorgan,
3) statens affärsverk,
4) kommunala myndigheter,
5) Finlands Bank jämte Finansinspektionen samt Folkpensionsanstalten
och andra självständiga offentligrättsliga
inrättningar,
6) riksdagens ämbetsverk och inrättningar samt
7) myndigheterna i landskapet Åland när de
i landskapet utför uppgifter som ankommer på riksmyndigheterna.
Myndigheter är likaså nämnder, delegationer, kommittéer,
kommissioner, arbetsgrupper, förrättningsmän
och revisorer i kommuner och samkommuner samt andra därmed
jämförbara organ som med stöd av en lag,
en förordning eller ett beslut fattat av en myndighet som
avses i 1, 2 eller 7 punkten har tillsatts för att självständigt
utföra en uppgift. Enligt lagen om offentlighet i myndigheternas
verksamhet omfattar myndighetsbegreppet dessutom sammanslutningar, inrättningar,
stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt
enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift
som meddelats med stöd av en lag eller en förordning
och utför ett offentligt uppdrag.
Termen "myndighet" är relevant i synnerhet när
det gäller omfattningen av utredningsenhetens rätt
att få uppgifter. Utredningsenhetens rätt att
få uppgifter gäller endast uppgifter som myndigheterna
själva har. Endast myndigheter har rätt att begära
fullgöranderapporter.
Enligt utskottet är det inte helt okomplicerat att
utan vidare överföra ett begrepp som skapats i ett
visst syfte till en annan lag, som tjänar ett helt annat
syfte. Myndighetsbegreppet har tillkommit genom grundlagsutskottets
medverkan (se GrUU 43/1998 rd) för
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och definierats
så att det är klart vidare än i allmänspråket
och i det juridiska språkbruket över lag. Orsaken
till detta var strävan att så väl som
möjligt säkerställa offentligheten i
fråga om myndighetshandlingar som avses i grundlagens 12 § 2
mom. i alla de fall där det rör sig om utövande
av offentlig makt (se RP 30/1998 rd och RP
309/1993 rd). Om begreppet nu som sådant överförs
till den föreslagna lagen leder det till att utredningsenheten åtminstone
formellt har rätt till information också ur register
som förs av aktörer som inte har något
att göra med näringsverksamhet eller dess finansiering.
Enligt utskottet är detta inte en godtagbar lösning
och står inte heller i korrekt proportion till lagförslagets
syften.
Grundlagsutskottet anser därför att finansutskottet
ska precisera myndighetsbegreppet så att det täcker
in endast myndigheter som sköter registrerings-, tillstånds-,
inspektions- eller övervakningsuppgifter i anslutning till
näringsverksamhet, uppgifter i anslutning till finansiering
av näringsverksamhet eller som annars också behandlar ärenden
som gäller näringsverksamhet (såsom tullen,
polisen och domstolarna) samt enheter i staten, kommuner och samkommuner som
bedriver näringsverksamhet.
Organisationsanknuten person
Ett annat för lagens tillämpningsområde
centralt begrepp i lagförslaget är "organisationsanknuten
person". Enligt förslaget till 2 § 2
mom. avses med detta för det första en enskild
näringsidkare som bedriver rörelse för
vilken bokföringsskyldighet bestäms i bokföringslagen ().
Med organisationsanknuten person avses vidare en bolagsman i ett öppet
bolag, en ansvarig bolagsman i ett kommanditbolag och en personmedlem
i en europeisk ekonomisk intressegruppering. En organisationsperson är också den
som är styrelsemedlem eller verkställande direktör
i ett samfund eller i annan därmed jämförbar
ställning samt den som faktiskt leder ett samfund eller
en stiftelse eller en utländsk filial eller sköter
dess förvaltning. Till denna del motsvarar definitionen
den grupp av personer som definieras i 2 § i lagen
om näringsförbud (1059/1985). En person
ska betraktas som en organisationsanknuten person även
om han eller hon har meddelats näringsförbud.
En organisationsanknuten person är också den som
ensam eller tillsammans med en familjemedlem äger minst
10 procent av kapitalet i en sammanslutning eller innehar motsvarande
andel av röstetalet i sammanslutningen. Med familjemedlem avses
i lagförslaget en person i rätt upp- eller nedstigande
led, make, den andra parten i ett registrerat partnerskap eller
en person som bor i samma hushåll.
Av de allmänna motiven till lagförslaget (s.
9) framgår klart att utredningsenhetens rätt att
göra föreslagna utredningar begränsas
till de organisationer och organisationsanknutna personer som avses
i lagförslaget. Med hänsyn till detta är det
inte helt oproblematiskt att utredningsenheten t.ex. med stöd
av 4 § har rätt att trots sekretess för
en fenomenutredning av myndigheterna på begäran
få nödvändiga uppgifter om en person (här
kursiverat) och en organisation. En persons status som organisationsanknuten
person utreds med andra ord i något slag av förundersökning
utan att det finns någon tröskel för
rätten att begära uppgifter om denna person. På s. 16
i den allmänna motiveringen konstateras att uppgifter om
personer som inte har någon ställning som organisationsanknutna
i ett företag som är verksamt vid utredningstidpunkten ska
bli förstörda som onödiga. Grundlagsutskottet
anser att det av skäl som sammanhänger med skyddet
av personuppgifter är nödvändigt att
ta in en bestämmelse i lagen om omedelbart förstörande
av uppgifter av denna typ.
På motsvarande sätt är det tänkt
att de fullgöranderapporter som avses i 5 § endast
ska gälla organisationer och organisationsanknutna personer
(s. 20). Ändå sägs det att i en begäran
om en fullgöranderapport ska den organisation eller person som
rapporten ska gälla specifiseras och ändamålet
med rapporten preciseras på ett sådant sätt
att rapporten omfattar relevanta uppgifter. Också här
görs med andra ord ett slags förundersökning
som gäller en enskild, namngiven persons ställning
i näringsverksamhet. I propositionsmotiven (s. 20) påpekas
att om det konstateras att en person inte har några kopplingar till
en organisation ska utarbetandet av fullgöranderapporten
inte fortgå. Av de skäl som nämns ovan
anser utskottet att det är nödvändigt att
ta in en uttrycklig bestämmelse om detta i lagen. Det är
också skäl att föreskriva om omedelbart
förstörande av en sådan överloppsuppgift.
Eftersom de föreslagna bestämmelserna möjliggör
insamling av uppgifter som inte behövs för utredningsenhetens
syften anser grundlagsutskottet att finansutskottet bör överväga
alternativet att som villkor för en fenomenutredning eller
fullgöranderapport om en enskild person ställa
att utgångspunkten ska vara att personen ska ha status
av organisationsanknuten person på det sätt som
avses i lagförslaget.
Fenomenutredning
Enligt 3 § 2 mom. i lagförslag 1
beskrivs i en fenomenutredning fenomen inom den grå ekonomin,
bekämpningen av den grå ekonomin samt effekterna
av dessa, utan att någon organisation eller organisationsanknuten
person specificeras. I 4 § finns en uttömmande
förteckning över vilka uppgifter som ska inhämtas
för en fenomenutredning. Med tanke på skyddet
för personuppgifter är det relevant att det i
slutet av 3 § konstateras att varken organisationer
eller organisationsanknutna personer specificeras. Enligt propositionsmotiven
(s. 15) får uppgifter som inhämtats för
en fenomenutredning inte användas i andra syften än
de som nämns i 3 §, bortsett från undantaget
enligt 5 § 3 mom. där det föreskrivs om
möjligheten att begära en fullgöranderapport
utifrån en grupp som beskrivs i en fenomenutredning. Med
tanke på skyddet för personuppgifter är
det nödvändigt att ta in en uttrycklig bestämmelse
om detta i lagen.
Fullgöranderapporter
De viktigaste bestämmelserna om fullgöranderapporter
ingår i 5—7 § i lagförslag
1. Enligt 5 § 4 mom. ska utredningsenheten i en
fullgöranderapport beskriva hurdan verksamhet och ekonomi
en organisation eller en organisationsanknuten person samt en organisation
eller organisationsanknuten person med direkt eller indirekt koppling
till de förstnämnda har och hur de fullgör
sina skyldigheter i anknytning till skatter, lagstadgade pensionsförsäkrings-,
olycksfallsförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringsavgifter
och avgifter som tullen tar ut. I 6 § finns en uttömmande
förteckning över syftet med fullgöranderapporter.
Uppdraget att utarbeta fullgöranderapporter utvidgar
inte myndighetens rätt till information eftersom utredningsenheten
enligt 7 § i lagförslag 1 har rätt
att trots sekretess av myndigheterna få de uppgifter som är
nödvändiga för utarbetandet av den fullgöranderapport
och som den myndighet som begär rapporten har rätt
att få för det ändamål som uppges
i begäran.
I syftesförteckningen i 6 § ingår
dock uppgifter som det på annat ställe i lag kan
finnas specialbestämmelser om när det gäller
informationsbehandlingen. Som exempel kan nämnas Pensionsskyddscentralen
i punkt 3) och dess övervakning av arbetspensionsförsäkringsskyldigheten.
Genom grundlagsutskottets medverkan (jfr. GrUU 30/2005
rd, s. 4) har det intagits begränsande bestämmelser
i 199 § i arbetspensionslagen ().
För att undvika att specialregleringen av skyddet för
personuppgifter vid informationsbehandling inte ska kringgås
finns det enligt grundlagsutskottet skäl att komplettera
lagförslag 1 exempelvis med en bestämmelse enligt
vilken utredningsenheten, om inte något annat sägs
i den föreslagna lagen, när den utarbetar fullgöranderapporter
ska följa de bestämmelser som den uppgiftslämnande
myndigheten själv är skyldig att tillämpa
när den behandlar sådana uppgifter som den lämnar
till utredningsenheten för dess uppdrag.
Övrigt
Handlingars och uppgifters offentlighet
Enligt hänvisningen i 13 § 1 mom.
i lagförslag 1 tillämpas på handlingars
och uppgifters offentlighet vad som föreskrivs i lagen
om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Konstaterandet kompletteras
av paragrafens 2 mom. enligt vilken uppgifter som har erhållits
för fenomenutredningar samt fullgöranderapporter
och de uppgifter som har erhållits för dem är
sekretessbelagda.
Enligt 14 § 1 mom. i lagen om offentlighet
i myndigheternas verksamhet är det i regel den myndighet
som innehar handlingen som fattar beslut om att den ska lämnas
ut. Enligt momentets sista mening fattas beslut om utlämnande
av uppgifter ur en handling som har upprättats i samband
med ett uppdrag som givits av en myndighet eller som har inkommit
med anledning av ett uppdrag som utförs för en
annan myndighets räkning hos den myndighet som givit uppdraget, om
inte något annat följer av uppdraget.
Av det som sagts ovan framgår att en fullgöranderapport
kan upprättas av utredningsenheten endast på begäran
av en myndighet. Av propositionsmotiven (s. 14) framgår
dessutom att utredningsenheten kan upprätta en fenomenutredning
på eget initiativ eller på initiativ av en annan
myndighet. För att handlingsoffentligheten inte ska inskränkas
i förhållande till lagen om offentlighet i myndigheternas
verksamhet måste lagförslagets 13 § 2
mom. av skäl som hänger samman med grundlagens
12 § 2 mom. kompletteras med en passus om att
de nämnda uppgifterna är sekretessbelagda i utredningsenheten.
Detta har även varit det ursprungliga syftet, vilket framgår
av propositionsmotiven (s. 26).
Lagförslag 2
Utskottet har inga anmärkningar när det gäller lagförslag
2.