Motivering
Utvidgning av användningsområdet för
förfarandet för begäran om omprövning
och besvärstillstånd
Regeringen föreslår en omfattande utvidgning av
förfarandet för begäran om omprövning
i steget före besvär hos förvaltningsdomstolen.
Samtidigt föreslås en utvidgning av nyttjandeområdet
för fortsatt ändringssökande hos högsta
förvaltningsdomstolen.
Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 21 § i
grundlagen. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU
32/2012 rd i ett bredare perspektiv gjort en
bedömning av systemet med besvärstillstånd
i förvaltningsärenden och förfarandet
för sökande av ändring. Utskottet ansåg det
då vara motiverat att justera sin tidigare ståndpunkt
om att systemet med besvärstillstånd är
exceptionellt. Det förvaltningsrättsliga systemet
för att söka ändring bör i dag
ses som en helhet där möjligheten att överklaga
till högsta förvaltningsdomstolen utgör
en del. I sitt utlåtande uppmärksammade utskottet
den utveckling som skett i behandlingen av förvaltningsärenden
och systemet för att söka ändring och
särskilt vid att förfarandet med omprövningsbegäran
på sätt och vis kan ses som det första
steget i processen för att söka ändring.
I det nämnda utlåtandet ansåg utskottet
att det inte längre finns skäl att principiellt
förhålla sig restriktiv till systemet med besvärstillstånd
eller en utvidgning av det. Däremot är det annars
befogat att i varje enskilt fall bedöma systemets acceptabilitet
och proportionalitet utifrån utskottets tidigare praxis.
Med tanke på 21 § i grundlagen är det
väsentligt att se till att systemet för att söka ändring överlag
garanterar både att det finns tillgänglig och
tillräcklig rättssäkerhet och att ärendena
behandlas så snabbt det går med hänsyn
till kravet på rättssäkerhet. Tillämpningen
av systemet bör därför i alla ärendekategorier bygga
på en samordnad och konsekvent bedömning av behovet
av rättssäkerhet. Det gäller framför
allt att kontrollera om överklagandet före högsta
förvaltningsdomstolen är ordnat så att
de rättstrygghetsgarantier blir fullföljda som på grund
av ärendets art och betydelse krävs i den aktuella ärendekategorin.
Det har också betydelse om högsta förvaltningsdomstolens
skyldighet eller möjlighet att bevilja besvärstillstånd
enligt de lagfästa kriterierna räcker till för att
garantera tillgången på rättssäkerhet
i den aktuella ärendekategorin. I de fall där
beslutet är positivt är det med hänsyn
till 21 § i grundlagen i regel motiverat att tillämpa
systemet med besvärstillstånd.
Utskottet ansåg också att en utvidgning av systemet
för besvärstillstånd innebär
en viss förändring i högsta förvaltningsdomstolens
roll som den domstol som utövar den högsta domsrätten
i förvaltningsprocessmål. Utskottet ansåg att
regeringen fördomsfritt måste undersöka möjligheten
att få högsta förvaltningsdomstolens
roll att vidareutvecklas mot en domstol som styr förvaltningsprocessen
genom avgöranden i högsta instans. Det förutsatte
enligt utskottet att systemet för överklagande
före högsta förvaltningsdomstolen också utvecklas
konsekvent.
Grundlagsutskottet konstaterar för det första att
statsrådet har startat ett allmänt projekt för
utvidgning av systemet för omprövning och besvärstillstånd.
Det centrala syftet med projektet är att förenhetliga
regleringen så att de olika vägarna att söka ändring
motsvarar det motiverade behovet av rättsskydd inom de
olika ärendekategorierna. I motiveringen till den nu aktuella propositionen
(RP 121/2013 rd, s. 31/II)
sägs att lämpligheten för begäran
om omprövning och besvärstillståndet
bedöms enligt samma grunder som i statsrådets
allmänna projekt. Vid bedömningen av hur förfarandet
för begäran om omprövning lämpar
sig för de olika ärendekategorierna har regeringen
enligt motiven beaktat hur systemet lämpar sig för
den aktuella avgörandeverksamhetens karaktär.
Dessa omständigheter behandlas också närmare
i motiven till propositionen. Vid bedömningen av om man
i en ärendekategori kan föreskriva om fortsatta
besvär hos högsta förvaltningsdomstolen
har regeringen i enlighet med det nämnda utlåtande
fäst särskild vikt vid om de föregående
rättsmedlen varit tillräckliga och vid ärendets
rättsliga natur (se RP 121/2013 rd,
s. 34/I).
Utskottet menar att de kriterier som nämns i propositionen
i princip är motiverade. I propositionsmotiven (RP
121/2013 rd, s. 34—38) behandlar regeringen
utifrån dessa kriterier i detalj de många förfaranden
för ändringssökande som ingår
i lagförslagen. Förfarandena verkar åtminstone
i huvudsak vara lämpliga. Utskottet gör en närmare
bedömning av hela det förvaltningsrättsliga
systemet för att söka ändring och av
detaljerna i fråga om omprövningsförfarandet
och besvärstillståndssystemet i samband med den
tidigare nämnda totalreformen.
Förbud att söka ändring
Enligt föreslagna 14 a § 1 mom. i lagen om
ersättande av skador som drabbat renhushållningen
(lagförslag 12) får omprövning inte begäras och ändring
inte sökas genom besvär i ett sådant beslut
av statsrådet eller jord- och skogsbruksministeriet som
avses i 5 § i samma lag. De beslut som avses i den paragrafen
gäller konstaterande av en katastrof som är en
förutsättning för utbetalning av ersättning.
Förbudet gäller jord- och skogsbruksministeriets
samt statsrådets beslut om anlitande av forskningsinstitut,
men dessa beslut riktar sig inte till privatpersoner och ett förbud
att söka ändring innebär därför
inget konstitutionellt problem. Däremot kan ett statsrådsbeslut
enligt 5 § 4 mom., genom vilket det konstateras att förhållanden
förändrats så att det anses föreligga
en katastrof som berättigar till ersättning, rikta
sig till privatpersoner. Det beror i synnerhet på att ansökan
om ersättning kan göras först efter det
att katastrofen har konstaterats genom beslut av statsrådet,
enligt 11 § i lagen.
Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen där det står att var och en
har rätt att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Myndighetsbeslut kan på det sätt som avses
i 21 § 1 mom. i grundlagen anses gälla individens rättigheter
eller skyldigheter om lagstiftningen innefattar ett tillräckligt
exakt kriterium för att det ska uppkomma en relation mellan
den enskilde och det allmänna som kan betraktas som en rättighet.
Så kallade subjektiva rättigheter är
det tydligaste kriteriet av det här slaget. Då måste myndigheten
bevilja eller fullfölja rättigheten när
de lagfästa villkoren är uppfyllda. Även
bestämmelserna om villkoren för rättigheter
eller förmåner som i högre grad är
beroende av prövning kan i sig utgöra ett tillräckligt
exakt underlag för att det ska uppstå ett förhållande
mellan individen och det allmänna som kan betraktas som
en rättighet (se t.ex. GrUU 32/2012 rd, GrUU
51/2010 rd, GrUU 16/2000 rd).
Ett sådant underlag uppkommer däremot inte om
en förmån eller service helt och hållet är
beroende av myndighetens prövning, disponibla anslag eller till
exempel planer (GrUU 63/2010 rd, GrUU 16/2000
rd). Även då kan det vara relevant att öppna
för en möjlighet att överklaga bland
annat för att kontrollera att myndigheterna över
huvud taget handlar korrekt och opartiskt (GrUU 10/2009
rd och GrUU 46/2002 rd).
En förutsättning för utbetalning
av ersättning till den som bedriver renhushållning är
att det för detta ändamål har anvisats
anslag i den årliga dispositionsplanen för gårdsbrukets
utvecklingsfond eller anslag eller bevillningsfullmakter i statsbudgeten.
Beviljandet av ersättning är alltså kopplat
till anslagen och därmed en åtgärd som
förutsätter prövning. Det föreslagna
besvärsförbudet är därför
inte direkt problematiskt med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen (se GrUU 63/2010 rd).
Ett besvärsförbud kan i detta fall ytterligare
motiveras med att statsrådets beslut i ett sådant ärende åtminstone
delvis grundar sig på en vetenskaplig forskningsinrättnings utredning
om katastrofens omfattning (jfr GrUU 15/2009 rd). Å andra
sidan måste det konstateras att möjligheten att
få en ansökan om ersättning behandlad
av myndigheten och att överklaga myndighetens beslut förhindras
redan på förhand genom statsrådets avslagsbeslut,
också i situationer där det ännu finns
tillgängliga anslag. I motsats till vad som sägs
i motiven till lagstiftningsordning (RP 121/2013
rd, s. 56/I) ges i dessa fall överhuvudtaget
inte tillfälle till prövning av om det har gjorts
en ändamålsenlig utredning av katastrofen. I sak är
det alltså frågan om att det behövs en
möjlighet att anföra besvär för
att säkerställa att myndigheterna handlar korrekt.
Det finns därför starka skäl att överväga
att besvärsförbudet stryks till denna del.