Motivering
Kommunernas beskattningsrätt
Reformen av kapital- och företagsinkomstbeskattningen,
dvs. samfundsskattereformen, genomfördes med lagar som
stiftades 1992 och som tillämpades första gången
i beskattningen för 1993. Före det hade kommunerna
rätt att ta ut kommunalskatt på kapitalinkomster
och samfundens inkomster. I denna inkomstbeskattning var det kommunerna
som bestämde uttaxeringen per skatteöre, men i övrigt
bestämdes grunderna för den kommunala inkomstbeskattningen
genom lag. Efter samfundsskattereformen har den del av kommunalbeskattningen
som kommunerna bestämt inte längre varit direkt
inriktad på vare sig samfundens inkomster eller kapitalinkomsterna,
utan för dessa inkomster betalas skatt till staten enligt
en enhetlig, lagstadgad samfundsskattesats. Men enligt lag är
kommunerna samfundsskattetagare vid sidan av staten och församlingarna.
I propositionen föreslås att dessa skattetagares
utdelning ändras räknat från början
av 2003.
Enligt 121 § 3 mom. i grundlagen har kommunerna beskattningsrätt.
Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten
och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas
rättsskydd utfärdas genom lag.
Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts
höra till de viktigaste specifika dragen i den kommunala
självstyrelsen. I samband med att den nya grundlagen stiftades
påpekade utskottet visserligen att kommunerna inte kan
ha någon beskattningsrätt oberoende av lag och
ansåg att lagstiftaren har befogenhet att föreskriva mera
ingående om kommunernas beskattningsrätt (GrUB
10/1998 rd, s. 33/I).
Utskottet har den uppfattningen att det i princip klart hör
till området för lagstiftningen att lagstifta
om skatter. Detta gäller regleringen av de olika elementen
i skattebördan, som skatteunderlaget, medräknat
skattesatsens eventuella progression och skattelättnader
samt regleringen av beskattningsförfarandet. Lagstiftaren
skall svara för den allmänna utvecklingen av skattesystemet,
som beslut om att införa nya beskattningsobjekt och avstå från
gamla, kombinera skatter, ändra positioner och skärpa
beskattningen. I vissa fall måste lagstiftaren också anpassa beskattningen
till de krav som den internationella utvecklingen och ett allt mera
internationellt näringsliv reser. Å andra sidan
begränsas lagstiftarens befogenhet i vissa fall till exempel
av de grundläggande- och rättigheterna och den
kommunala självstyrelsen.
I ett sådant upplägg kan den kommunala beskattningen
inte vara helt självständig och totalt separerad
från andra faktorer. Av detta följer också att
det system som vid en viss tidpunkt tilllämpats i den kommunala
beskattningen eller skatteavkastningen av detta system inte i sig
kan åtnjuta grundlagsskydd genom att kommunens beskattningsrätt
räknas till den kommunala självstyrelsen. Som
ett konkret exempel kan nämnas att beskattningen av rörelseinkomst
enligt prövning slopades i kommunalbeskattningen i början
av 1990-talet
[Regeringens proposition om detta behandlades
i grundlagsutskottet, men utskottet tog inte alls upp frågan
om kommunernas beskattningsrätt (GrUU 14/1990
rd).]
. Och att det faktum att fastighetsskattelagen stiftades
samma år som samfundsskattereformen genomfördes
innebar en enhetlig kommunal fastighetsskatt i stället
för den tidigare omfångsbeskattningen av fastigheter,
beskattningen av bostadsinkomst och gatuavgiften.
Den i grundlagen tryggade kommunala beskattningsrätten
innebär således i centrala delar att beskattningsrätten
bör spela en reell roll för kommunernas möjligheter
att självständigt fatta beslut om sin ekonomi.
Sett ur denna synvinkel uppfyller åtminstone det nuvarande
systemet kravet på kommunalbeskattningsrätt i
grundlagen. Att kommunernas beskattningsrätt är
skyddad som en del av den grundlagsskyddade kommunala självstyrelsen
inverkar således inte i sig på behandlingsordningen
för lagförslagen. Men propositionen kräver
också en mera generell bedömning med tanke på den
kommunala självstyrelsen.
Den kommunala självstyrelsen i ett generellt perspektiv
I propositionen föreslås att utdelningen av
samfundsskatten skall ändras på ett sätt
som är ofördelaktigt för komunerna. Utifrån
propositionen minskar kommunernas utdelning till 19,75 %, vilket
betyder en förändring på 3,47 procentenheter
i statens och kommunernas utdelning jämfört med
i år. När samfundsskattereformen genomfördes
var kommunernas andel 44,80 %. På grund av propositionen
kommer kommunernas samfundsskatteinkomster att minska med 187 miljoner
euro på årsnivå och kassamedlen under 2003
med 160 miljoner euro jämfört med i år. Saken är
betydelsefull med tanke på de principer med den kommunala
självstyrelsen att kommunerna själv bör
kunna besluta om uppgifter som de åtagit sig med stöd
av självstyrelsen och att de bör ha möjlighet
att självständigt fatta beslut om sin ekonomi
(RP 1/1998 rd, s. 176).
Den föreslagna ändringen motiveras för
det första med att återindrivningen av kommunernas
momsåterbäringar slopas. För det andra
eftersträvas kostnadsneutralitet med ändringarna
i enskilda kommuners utdelning till den del som kommunernas skatteinkomster
påverkar skatteinkomstutjämningarna i statsandelarna.
Den tredje faktorn ar sänkningen av den kommunala arbetsgivarens
folkpensionsavgifter. De föreslagna ändringarna
i utdelningen består av det samlade beloppet av de kalkylerade ändringarna på grund
av alla dessa faktorer tillsammans.
Samfundsskatten är bara en faktor i de ekonomiska relationerna
mellan staten och kommunerna. Kommunernas skatteinkomster 2001 utgjordes
av 79 % kommunalskatt, 17 % samfundsskatt och
4 % fastighetsskatt. Jämfört med 1993 var
kommunernas intäkter av samfundsskatten många
gånger högre än 2000. Därefter
har intäkterna minskat påtagligt. Å andra
sidan har fastighetsskatteintäkterna gått upp
i jämn takt. Nästa år beräknas
de utgöra omkring 2/3 av samfundsskatteintäkterna.
Dessa skatteinkomster inverkar på kommunernas statsandel
i form av antingen utjämningstillägg eller utjämningsavdrag. — Med
tanke på de ekonomiska relationerna är det desutom
värt att notera att kommunerna i slutet av 1990-talet befriades
från finansieringen av folkpensionernas tilläggsdelar
och boendestödet för äldre. Dessa åtgärder
har ökat kommunernas ekonomiska självständighet
under det finansiella året med ett ungefärt lika
stort belopp som de nuvarande fastighetsskatteintäkterna. Statsandelarnas
minskade roll i kommunernas omkostnadshushållning har verkat
i motsatt riktning.
I samband med reformen av de grundläggande fri- och
rättigheterna behandlade grundlagsutskottet frågan
om kommunernas möjligheter att klara av sina uppgifter
(GrUB 25/1994 rd, s. 3/II).
Utskottet konstaterade att det skall föreskrivas i lag
om eventuella nya uppgifter och förpliktelser som reformen
medför för kommunerna. I det sammanhanget bör
det också ses till att kommunerna har faktiska möjligheter
att klara av sina uppgifter. Staten kan inte frånsäga
sig ansvaret för någon rättighet bara
genom att i en lag flytta över uppgifter som anknyter till
rättigheten på kommunerna. Vidare framhöll
utskottet att bestämmelserna om de grundläggande
fri- och rättigheterna således inte i sig kan
bestämma hur kostnaderna skall fördelas mellan
staten och kommunerna. — Dessa synpunkter är särskilt
viktiga med tanke på de sociala och kulturella rättigheterna.
Till den del som kommunerna har sådana uppgifter skall
de ge dem ett visst företräde på grund
av deras samband med grundlagen.
Propositionen lyfter fram kostnadsneutraliteten i statens och
kommunernas utdelning av samfundsskatten, vilket är problematiskt
med tanke på den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen,
eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad
i varje kommun. I ett grundlagsperspektiv räcker det inte
med att frågan analyseras med hänsyn till hela
den statliga och kommunala sektorn.
Enligt utredningar till utskottet kommer försämringen
i kommunernas föreslagna nya utdelning i kombination med
vissa andra tidigare åtgärder att bli mycket påtaglig
för en del kommuner. Den största konstitutionella
konsekvensen av detta gäller kommunernas möjligheter
att klara av deras lagfästa uppgifter visavi de sociala och
kulturella rättigheterna. I princip kan kommunerna reagera
på ändringar i lagstiftningen genom att höja
kommunalskattesatsen, men detta står inte i samklang med
vare sig ovan nämnda syfte med reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna eller i längden med den
kommunala självstyrelsen.
Utskottet har den uppfattningen att riksdagen bör avkräva
regeringen en utredning om enskilda kommuners ekonomiska möjligheter
att klara av sina lagfästa åtaganden när
det gäller invånarnas sociala och kulturella rättigheter.
Vidare bör utredningen innehålla en bedömning
av den sociala självstyrelsen och tillgången till
rättsliga medel i kommunen i det fall att kommunen anser
att den saknar de faktiska möjligheter att klara av uppgifterna
som avses i reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna.