Motivering
Utgångspunkter för bedömningen
I propositionen föreslås att systemet med
registrerat APL-tilläggspensionsskydd läggs ned
så att tilläggspensionsförsäkringar
avslutas direkt med stöd av lag vid utgången av
2016. Av den tilläggspension som tjänats in fram
till tidpunkten för avslutandet bildas ett fribrev motsvarande
en pensionsålder på 65 år (30 b § 1
mom. i lagförslag 1). Nedläggningen innebär
att tilläggspensionen slutar att växa och att
det inte tas ut någon försäkringsavgift
hos arbetsgivarna och arbetstagarna.
Med hjälp av APL-tilläggspensionsförsäkring
har arbetsgivaren kunnat ge sina anställda ett pensionsskydd
som är bättre än det obligatoriska pensionsskyddet.
Det är fråga om ett anställningsvillkor
och arbetsgivaren ensam eller tillsammans med arbetstagare har svarat
för kostnaderna för det. Systemen med registrerad tilläggspension
för den privata sektorn stängdes i slutet av år
2000 och inga nya tilläggspensionsförsäkringar
har därefter kunnat antecknas.
Nedläggningen av APL-tilläggspensionssystemet
motiveras med att pensionssystemet ska göras tydligare
och enklare och förvaltningskostnaderna minskas. Ett registrerat
tilläggspensionsskydd har inte längre den ekonomiska
betydelse för arbetstagarens pensionsskydd som det hade
när systemet infördes. Antalet tilläggspensionsförsäkringar är
litet och tilläggspensionens andel av arbetstagarnas totala
pensionsbelopp har minskat avsevärt. Omkostnaderna för
systemet har blivit oskäligt stora i förhållande
till det tilläggspensionsskydd som fås. Dessutom
har försäkringsavgifterna för tilläggspensionsskyddet
varit för låga varför kostnaderna har
till en betydande del täckts med försäkringsavgifter och
medel inom grundpensionsskyddet via det gemensamma utjämningssystemet.
Den konstitutionella bedömningen av ändringarna
i pensionslagstiftningen har i grundlagsutskottets vedertagna praxis
framför allt skett mot grundlagens 15 § om egendomsskydd och
grundlagens 19 § 2 mom. om rätten till en tryggad
grundläggande försörjning.
Egendomsskydd
Egendomsskyddet i fråga om pensioner bottnar enligt
grundlagsutskottets praxis i tanken att en viss inkomstrelaterad
förmån, framför allt arbetspension, intjänas
medan ett anställningsförhållande pågår.
En på detta sätt intjänad förmån, som
betalas ut först senare, betraktas som en del av vederlaget
för en arbetsprestation (GrUU 30/2005
rd, GrUU 60/2002 rd, GrUU
9/1999 rd).
Grundlagsutskottet har konstaterat att grundlagsskyddet i fråga
om pensionsrätter gäller uttryckligen skydd för
en konkret intjänad ekonomisk förmån,
inte däremot för t.ex. en viss gällande
pensionsordning. Den konstitutionella utgångspunkten har
således varit att bestämmelser om substansen i
en pensionsordning med konsekvenser också för
personer i anställningsförhållande kan
införas genom en vanlig lag. Bland annat bestämmelser
om pensionsåldern, pensionstillväxten och den
målsatta pensionsnivån, om inte något
annat följer av någon särskild orsak, kan
införas genom en vanlig lag. En sådan särskild
orsak kan framför allt tänkas vara att eventuella ändringar
i en pensionsordning till vissa delar kan leda till en oskälig
försämring av pensionsförmåner
som är att betrakta som intjänade (GrUU
60/2002 rd, GrUU 13/1995 rd).
De föreslagna ändringarna påverkar
inte de löpande tilläggspensionerna och inte heller
beloppet av den tilläggspension som tjänats in
fram till tidpunkten för nedläggningen. Enligt
förslaget ska arbetstagaren fortfarande ha rätt
till pensioner enligt tilläggspensionsskyddet vid den pensionsålder
som gäller enligt tilläggspensionsförsäkringen
om anställningsförhållandet hos den arbetsgivare
som har ordnat tilläggspensionsskyddet fortsätter
fram till den pensionsålder som gäller enligt
tilläggspensionsförsäkringen eller upphör
tidigast fyra månader innan den pensionsåldern
uppnås. Detta motsvarar de gällande bestämmelserna.
Den föreslagna regleringen är inte problematisk
med tanke på den intjänade rätten till
tilläggspension i ljuset av utskottets vedertagna praxis.
När arbetstagarens rätt till tilläggspensionsskydd
baserar sig på ett arbetsavtal mellan arbetsgivare och
arbetstagare innebär nedläggningen av systemet
med registrerad APL-tilläggspension att anställningsvillkoren
försämras i fråga om det tilläggspensionsskydd
som inte längre växer. Ett sådant tilläggspensionsskydd
baserat på ett privaträttsligt avtal åtnjuter inte
egendomsskydd på samma sätt som lagfästa pensioner
(GrUU 60/2002 rd, GrUU 22/1995 rd).
Grundlagsutskottet har flera gånger gjort en bedömning
av retroaktiva ingrepp i avtalsförhållanden genom
lagstiftning (se översikt i GrUU 36/2010
rd). Grundlagsskyddet för egendom gäller
också kontinuiteten i avtalsförhållanden, trots
att förbudet mot att retroaktivt göra ingrepp
i avtalsförhållanden inte är en absolut
regel enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis. Skyddet för
kontinuiteten i förmögenhetsrättsliga
rättshandlingar bottnar i tanken att skydda rättssubjektens
berättigade förväntningar i ekonomiska
frågor. Grundlagsutskottet har brukat anse att det i skyddet
för berättigade förväntningar
ingår en rätt att lita på att lagstiftningen om
viktiga rättigheter och skyldigheter i avtalsförhållandet är
bestående och att dessa frågor därför
inte kan regleras på ett sätt som urholkar parternas
rättsliga ställning i oskälig grad. Det har
ansetts att skyddet för berättigade förväntningar
och tillitsskyddet accentueras ännu mer när det är
fråga om en specialordning som ursprungligen tillkommit
genom lag (GrUU 4/2008 rd, GrUU
25/2005 rd och GrUU 45/2002 rd).
Utskottet har bedömt också detta slag av reglering
som ingriper i egendomsskyddet med tanke på de allmänna
villkoren för inskränkningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna, t.ex. med tanke på lagstiftningens
acceptabilitet och proportionalitet (GrUU 1/2003
rd, GrUU 63/2002 rd, GrUU
45/2002 rd).
Utskottet anser att det finns godtagbara grunder för
bestämmelserna med tanke på de grundläggande
rättigheterna. APL-tilläggspensionsskyddet omfattar
vid tidpunkten för nedläggningen en relativt avgränsad
persongrupp. För merparten av arbetstagarna är
beloppet av det tilläggspensionsskydd som inte längre
tjänas in mycket litet men för en liten del spelar
det en betydande roll. En relativ lång övergångstid
på tre år är av betydelse när
det gäller proportionalitetskravet. Det möjliggör
för parterna att justera anställningsvillkoren
så att de motsvarar de ändrade förhållandena.
Dessutom ingår i det första lagförslaget övergångsbestämmelser
som balanserar upp effekterna av de föreslagna ändringarna
på arbetstagare. Sådana är pensionsanstaltens skyldighet
att informera de arbetsgivare som ordnat tilläggspensionsförsäkring
och de arbetstagare som omfattas av försäkringen
och arbetsgivarens rätt att med engångsavgift
köpa en höjning av tilläggspensionens
belopp. Genomfört på detta sätt blir
förslaget inte problematiskt med tanke på bestämmelsen
om egendomsskydd i grundlagen.
Skydd för grundläggande försörjning
Enligt 19 § 2 mom. i grundlagen ska var och en genom
lag garanteras rätt att få sin grundläggande
försörjning tryggad bl.a. vid arbetsoförmåga och
under ålderdomen samt vid förlust av en försörjare.
Grundlagen förpliktar lagstiftaren att garantera var och
en som behöver grundläggande utkomstskydd en subjektiv
rätt till denna lagfästa trygghet som det allmänna
ska ordna (GrUB 25/1994 rd). Grundlagens
19 § 2 mom. garanterar emellertid inte arbetspension som system,
utan tryggar överlag individens rätt till grundläggande
försörjning (GrUU 30/2005 rd, GrUU
60/2002 rd). Nedläggningen av systemet med
registrerad APL-tilläggspension påverkar inte
i konstitutionellt hänseende skyddet för grundläggande
försörjning.