Motivering
Allmänt
Regeringen föreslår en ny utsökningsbalk
som ska ersätta den nuvarande utsökningslagen.
Det handlar om den fjärde och sista etappen av ett omfattande
projekt för en totalrevidering av utsökningslagstiftningen.
Innehållet bygger i stora delar på tidigare delreformer
av utsökningslagen, som genomförts delvis med
grundlagsutskottets medverkan (GrUU 12/2002 rd).
I den meningen kan den föreslagna nya utsökningsbalken
sägas vara en kodifiering.
Vid utsökning handlar det generellt sett om verkställighet,
i sista hand genom tvång, av en privaträttslig
skyldighet som fastställts i en dom eller någon
annan utsökningsgrund. För att borgenären
eller någon annan som ansöker om utsökning
ska få sina rättigheter och rättsskydd tillgodosedda är
det nödvändigt att t.ex. en dom inte saknar faktisk
effekt, utan att den är effektivt verkställbar
av det allmänna (GrUU 12/2002 rd). I utsökningsbalken
ingår precis som i den nuvarande utsökningslagen
många bestämmelser om utsökningsmyndighetens
befogenhet att ingripa t.ex. i gäldenärens och
till och med utomståendes grundläggande
fri- och rättigheter. Därför är
det viktigt att understryka att myndigheterna i sin praktiska verksamhet
ska ta behörig hänsyn till kravet på laglighet
i utövningen av offentlig makt i grundlagens 2 § 3
mom. och kravet på opartiskhet och ändamålsenlighet
i 1 kap. 19 § i förslaget till utsökningsbalk.
Dessutom ska hänsyn tas till proportionalitetskravet när
det gäller åtgärder som inskränker
eller inverkar på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Utsökningsmyndigheten får inte ingripa i någons
grundläggande fri- och rättigheter utöver vad
som är nödvändigt för att genomföra
de verkställighetsåtgärder som bygger
på lagen.
Utsökningsverksamhetens förvaltning
Utsökningsväsendet består enligt
1 kap. 11 § av en centralförvaltning och lokala
exekutionsverk som lyder under den. Centralförvaltningen
handhas av det riksomfattande förvaltningsämbetet för
utsökningen. Ett lokalt exekutionsverks verksamhetsområde,
dvs. ett utsökningsdistrikt, består av ett eller
flera härad. Bestämmelser om verksamhetsområdena
utfärdas genom förordning av justitieministeriet.
Justitieministeriet beslutar om exekutionsverkens verksamhetsställen.
Förvaltningsämbetet för utsökningen,
som ska inrättas som det centrala ämbetsverket,
ska ta över de uppgifter som nuförtiden sköts
dels av utsökningsenheten vid justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning,
dels av länsstyrelsernas justitieförvaltningsavdelningar.
Enligt 1 kap. 12 § 1 mom. har förvaltningsämbetet
hand om den administrativa ledningen, styrningen och tillsynen av
utsökningsverksamheten. Meningen är att det längre
fram ska föreskrivas särskilt genom lag om inrättande
av förvaltningsämbetet och om när ikraftträdandebestämmelserna
i utsökningsbalken träder i kraft för
förvaltningsämbetets vidkommande. I 13 kap. 2 § 3
mom. finns bestämmelser om detta liksom om att förvaltningsämbetets
uppgifter till dess sköts av justitieministeriet. Förslagen
föranleder inga konstitutionella anmärkningar.
Staten kan utöver centralförvaltningsenheter ha
regionala och lokala myndigheter, som framgår av grundlagens
119 §. Tanken bakom den här mycket allmänna
bestämmelsen i grundlagen har varit att möjliggöra
en flexibel utveckling av statsförvaltningen. I grundlagen
finns t.ex. inte längre som i den tidigare regeringsformen
någon bestämmelse om att statsförvaltningen
grundar sig på härads- och länsindelningen
(RP 1/1998 rd, s. 173/II). Enligt grundlagens
119 § 2 mom. ska grunderna för statens regional-
och lokalförvaltning bestämmas genom lag. I övrigt kan
bestämmelser om de regionala och lokala förvaltningsmyndigheterna
utfärdas genom förordning (RP 1/1998
rd, s. 173/II).
Grundlagen innebär inte i sig något hinder
för att man genom lag anförtror uppgiften att
föreskriva om det lokala exekutionsverkets verksamhetsområde åt
förordningsutfärdaren (GrUU 29/2006
rd). Utskottet påpekar emellertid att det föreslås
bli föreskrivet om utsökningsdistrikten genom
förordning av ministeriet, inte statsrådet. Med
hänsyn till sakens betydelse rimmar detta inte särskilt
väl med den utgångspunkten i grundlagens 80 § 1
mom. att ett ministerium kan bemyndigas att utfärda förordningar
om frågor av mer teknisk natur och frågor som
har ringa samhällelig eller politisk betydelse (RP 1/1998 rd,
s. 133/I, GrUU 27/2004 rd, GrUU
33/2004 rd, GrUU 7/2005 rd).
Regleringen av en myndighets verksamhetsområde har också ett
visst samband med de grundläggande fri- och rättigheterna.
När förvaltningen organiseras ska man nämligen
enligt 122 § i grundlagen eftersträva en indelning
i sinsemellan förenliga områden så att den
finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter
att få tjänster på sitt eget språk
tillgodoses. Med beaktande inte bara av den önskade indelningen
i förenliga områden utan också av att
det enligt föreslagna 11 kap. 2 § 2 mom. ska föreskrivas
om de tingsrätters domkretsar som handlägger utsökningsbesvär
genom förordning av statsrådet, är det
viktigt att statsrådet snarare än ministeriet
bemyndigas att utfärda förordning om utsökningsdistrikten.
Grundlagsutskottet har tidigare ansett att det går
att bestämma om placeringen av statens centralförvaltningsenheter
genom administrativt beslut av ministeriet (GrUU 6/2002
rd, GrUU 29/2006 rd). Därmed
finns det ingenting i konstitutionellt hänseende att anmärka
på om förslaget att justitieministeriet ska besluta
om det lokala exekutionsverkets verksamhetsställen.
Utskottet vill rent generellt understryka att när de
lokala exekutionsverkens verksamhetsområden och verksamhetsställen
organiseras ska det ses till att tillgången till utsökningstjänster fungerar
regionalt och att de språkliga rättigheterna enligt
grundlagens 17 § tillgodoses.
Skuldansvarets maximilängd
I 2 kap. 27 § 1 mom. i den föreslagna utsökningsbalken
föreskrivs att gäldenärens betalningsskyldighet
upphör och fordran preskriberas slutgiltigt när
utsökningsgrundens tidsfrist löper ut. Enligt
2 kap. 24 § 1 mom. är tidsfristen för
utsökningsgrunden 15 år, om det är fråga
om en betalningsskyldighet för en fysisk person. Men tidsfristen är
20 år, om borgenären i utsökningsgrunden är
en fysisk person eller om en ersättningsfordran grundar
sig på ett brott som gäldenären har dömts
till fängelse eller samhällstjänst för.
Domstolen kan med stöd av 2 kap. 26 § bestämma
att tidsfristen förlängs med 10 år från
utgången av den ursprungliga fristen. Ett villkor är
att gäldenären i väsentlig grad har försvårat
för borgenären att få betalning genom åtgärder
som i paragrafen anges som klart olämpliga och om förlängningen
kan anses oskälig för gäldenären.
Enligt 13 kap. 2 § 7 mom. tillämpas bestämmelserna
om slutgiltig preskription också på utsökningsgrunder
som givits före lagens ikraftträdande och på de
fordringar som avses i dem samt på utsökningsärenden
som är anhängiga vid ikraftträdandet.
Tidsfristen för verkställbarhet för en
utsökningsgrund som givits före den 1 mars 1993
och den slutgiltiga preskriptionen för den fordran som
avses i grunden räknas dock från och med det datumet.
Sådana fordringar preskriberas därmed slutgiltigt
tidigast den 1 mars 2008.
Bestämmelserna om tidsfristerna för verkställbarhet
i den föreslagna utsökningsbalkens 2 kap.
24—26 § svarar i sak mot bestämmelserna
i gällande utsökningslag. Exekutionsrättsliga bestämmelser
av det här slaget har enligt hävdvunnen uppfattning
i regel kunnat sättas i kraft genom en vanlig lag, också om
de har hänfört sig till egendomsskyddet (se t.ex.
GrUU 9/1998 rd). Utskottet har tidigare ansett att de bestämmelser i
utsökningslagen som nu föreslås bli överförda till
utsökningsbalken har medgett tillräckligt långa
tidsfrister med tanke på bestämmelsernas proportionalitet.
Bestämmelserna har därmed inte varit oskäliga
ur borgenärens synvinkel (GrUU 12/2002
rd).
De föreslagna bestämmelserna om slutgiltig preskribering
av en fordran är nya jämfört med rådande
förhållanden. Det inverkar också på parternas
rättigheter och skyldigheter i skuldförhållanden
som uppstått innan lagen trädde i kraft. Borgenärens
rätt att få betalning för skulden av gäldenären är
ett väsentligt element i en skuldförbindelse.
Därför måste förslaget bedömas med
tanke på grundlagens 15 § om egendomsskydd.
Det grundlagsfästa egendomsskyddet omfattar också avtalsförhållandens
fortbestånd, även om förbudet mot retroaktiva
ingrepp i avtalsförhållandens okränkbarhet
inte är absolut i grundlagsutskottets praxis (GrUU
28/1994 rd, GrUU 37/1998 rd, GrUU
63/2002 rd). Tanken bakom skyddet för
förmögenhetsrättsliga rättshandlingars
fortbestånd är att rättssubjekten har
berättigade förväntningar på skydd
i ekonomiska frågor (GrUU 48/1998 rd, GrUU 33/2002
rd, GrUU 21/2004 rd). Skyddet för berättigade
förväntningar har i utskottets praxis ansetts
omfatta rättten att lita på att lagstiftningen
om de rättigheter och skyldigheter som är viktiga
för avtalsförhållandet består
och att denna typ av frågor inte kan regleras på ett
sätt som i oskäligt hög grad försämrar
parternas rättsliga ställning (GrUU 21/2004
rd). Utskottet har också bedömt denna typ av bestämmelser
som ingriper i egendomsskyddet med avseende på de generella
villkoren för begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna, som kravet på acceptans
och proportionalitet (se t.ex. GrUU 13/2003 rd, GrUU 56/2005
rd).
Bestämmelserna har rent generellt som mål att
eliminera gäldenärernas problem på grund
av långvarig skuldsättning och att hjälpa
dem att åter bli aktiva medlemmar i samhället.
Dessutom eliminerar bestämmelserna om slutgiltig preskription
av fordran den rättsliga osäkerheten i ett skuldförhållande
på grund av tidsfristen för utsökning
och bidrar därmed till likabehandling av överskuldsatta
och andra fysiska personer. Grundlagsutskottet har i sin praxis
ansett att försök att hindra djup skuldsättning
och att eliminera de negativa effekterna av den är acceptabla
grunder för att begränsa egendomsskyddet med tanke
på de grundläggande fri- och rättigheterna
(GrUU 5/2002 rd, GrUU 12/2002 rd). Utskottet har
redan tidigare framhållit att livslång eller oskäligt
utdragen utsökning i väsentlig grad kan försämra
den drabbades möjligheter att leva ett människovärdigt
liv. Därmed kan de föreslagna bestämmelserna
om slutgiltig preskription av fordran anses ha acceptabla och socialt tungt
vägande skäl med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Vad gäller proportionaliteten är det betydelsefullt
att en fordran i regel preskriberas 15 eller 20 år från
det att utsökningsgrunden gavs. Utskottet menar att tidsfristerna
för preskription är tillräckligt långa
för borgenären. I praktiken kan borgenären
anses ha ganska små möjligheter att få betalningar
på skulden när tidsfristerna har löpt
ut, speciellt som betalningar på grund av verkställighetsfristerna
inte annars heller drivs in i utsökningsväg efter
det att tidsfristerna har löpt ut. De föreslagna
bestämmelserna kommer alltså inte att urholka
borgenärens rättsliga ställning i nämnvärd
grad.
På yrkande av borgenären kan domstolen bestämma
att förlänga tidsfristen i de situationer som
avses i 2 kap. 26 § med 10 år från det
att den ursprungliga fristen går ut. Bestämmelsen
skyddar borgenären i sådana situationer att gäldenären
genom klart olämpliga åtgärder väsentligt försvårat
för borgenären att få betalning. I så fall preskriberas
en fordran slutgiltigt inom 25—30 år, vilket är
en rätt lång tid för att tillgodose borgenärens
rättigheter. Dessutom kan gäldenären åtminstone
i samband med brottmål dömas att ersätta
borgenären för skadan, och det ger borgenären
en ny utsökningsgrund för sin fordran som i sak
grundat sig på en tidigare skuldförbindelse. Borgenären
har alltså tillgång till metoder för
att bevaka sina intressen och rättigheter.
På en preskriberad fordran tillämpas enligt 2 kap.
27 § 1 mom. i den föreslagna utsökningsbalken
lagen om preskription av skulder. Det kan därför
vara bra att notera om borgenärens rättsliga ställning
att denne t.ex. på de villkor som anges i 15 § har
rätt att använda en preskriberad fordran till
kvittning och enligt 16 § kan få betalning ur
sådan egendom som gäldenären ställt
som säkerhet och som borgenären har pant- eller
retentionsrätt i.
Enligt övergångsbestämmelserna i
den föreslagna utsökningsbalken kan en fordran
preskriberas tidigast den 1 mars 2008. Borgenären har till
dess haft 15 år på sig att få betalningsskyldigheten
verkställd, vilket utskottet ansett vara en skälig
tid. Dessutom har borgenären enligt utskottets bedömning
en skälig tid på sig att förbereda sig
på att fordringen preskriberas, inte minst med beaktande
av att en fysisk persons fordran preskriberas tidigast den 1 mars
2013. Det bör ytterligare noteras att eventuell talan om förlängning
av utsökningsgrundens tidsfrist enligt 2 kap. 26 § 3
mom. i den föreslagna utsökningsbalken får
väckas ännu inom två år efter
utgången av den ursprungliga tidsfristen.
Tidsfristerna för utsökningsgrundens verkställbarhet
och slutlig preskription av fordran gäller bara fysiska
personers betalningsförpliktelser. Borgenärerna är
i de flesta fall juridiska personer som bedriver affärsrörelse
och som i vilket fall som helst normalt räknar in kreditförlustriskerna
i sin rörelse.
För en samlad bedömning spelar det dessutom
en viktig roll att man samband med utveckling av utsökningslagstiftningen
på senare år har vidtagit en rad åtgärder
för att göra utsökningsförfarandet
effektivare (GrUU 12/2002 rd) och därmed
också för att bättre kunna tillgodose
borgenärens rättigheter.
Utifrån en samlad bedömning av faktorerna ovan är
de föreslagna bestämmelserna om slutgiltig preskription
av fordran eller deras retroaktivitet inte oskälig för
borgenären och inverkar därmed inte på lagstiftningsordningen,
anser utskottet.
Andra synpunkter
Slutgiltig redovisning och besvärsrätt.
Efter den slutgiltiga redovisningen får besvär
enligt 11 kap. 1 § 2 mom. bara anföras över
fel i redovisningen. Det betyder att utsökningsbesvär
normalt inte kan tas upp till prövning i en domstol när
de medel som influtit genom utsökning slutgiltigt har redovisats
till borgenärerna.
Den slutgiltiga redovisningen måste enligt utskottets
mening karaktäriseras som en faktisk åtgärd
i utsökningsförfarandets beslutsfas. Med tanke
på parternas rättsskydd måste det ses
till att redovisningen föregås av fördelning
enligt utsökningsbalkens 6 kap., dvs. att influtna medel
fördelas på fordringarna och att 6 kap. 15 § om
avbrytande av redovisningen garanterar parternas rättsskydd ännu
vid redovisningen. Dessutom kan en part överklaga utsökningsmyndighetens ämbetsåtgärder,
precis som väcka skadeståndstalan mot myndigheten.
På grund av detta är de föreslagna begränsningarna
i besvärsrätten inget problem med tanke på rättsskyddsbestämmelserna
i grundlagens 21 §.
Meddelande gällande minderåriga.
Om utsökningsgrunden är en dom i tvistemål
och gäldenären inte har fyllt 18 år ska
utmätningsmannen enligt 3 kap. 113 § i den föreslagna
utsökningsbalken skicka ett meddelande om att ärendet
blivit anhängigt till förmyndarmyndigheten i gäldenärens
hemkommun för eventuella åtgärder enligt 91 § i
lagen om förmyndarverksamhet. När det gäller
skadeståndsfordringar skickas inget meddelande. I den paragraf
i lagen om förmyndarverksamhet som det hänvisas
till föreskrivs att förmyndarmyndigheten ska vidta åtgärder
för att utreda behovet av intressebevakning och vid behov
för att förordna en intressebevakare. I 7 § i det
andra lagförslaget finns också en bestämmelse
om utmätningsmannens skyldighet att göra anmälan
om en minderårig gäldenär till förmyndarmyndigheten.
Lagstiftningen är viktig med tanke på 10 § i grundlagen,
som tryggar privatlivet och skyddet för familjelivet. Grundlagens
19 § 3 mom. föreskriver dessutom att det allmänna
ska stödja familjerna och andra som svarar för
omsorgen om barn så att de har möjligheter att
trygga barnens välfärd och individuella uppväxt.
Det är familjen, framför allt barnens föräldrar
och andra som svarar för omsorgen om dem som enligt förarbetena
till bestämmelserna om de grundläggande fri- och
rättigheterna har huvudansvaret för barnens utveckling
och uppfostran. Att det allmänna ingriper i familjernas
interna angelägenheter bör alltid vara en exceptionell
sistahandsåtgärd, om barnens rättigheter
inte kan tillgodoses på annat sätt (RP
309/1993 rd, se också GrUU 7/2006
rd).
Meningen är att man med de föreslagna bestämmelserna
ska kunna ingripa i minderårigas skuldproblem och i sista
hand hindra sådana rättsliga åtgärder
i barnens namn som kan leda till insolvens för en minderårig.
En sådan grund är acceptabel och väger
tungt med hänsyn till de grundläggande fri- och
rättigheterna.
Ur proportionalitetssynvinkel vill utskottet påpeka
att utmätningsmannen enligt förslaget ska göra
anmälan om minderårigas alla — till och
med obetydliga — skulder som kommer till utmätning.
Lagutskottet har anledning att ytterligare överväga
om inte små skulder bör undantas från
anmälningsskyldigheten.
Direkt utsökbarhet.
Lagen om verkställighet av skatter och avgifter tillämpas
utom på fordringar som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten
i det andra lagförslaget också på andra
offentligrättsliga eller motsvarande fordringar som utifrån
3 § får drivas in utan en sådan utsökningsgrund
som avses i utsökningsbalken. Hit hör enligt 3 § 2
mom. för det första sådana andra fordringar
vars belopp eller bestämningsgrunder anges i lag eller förordning
av statsrådet, om det föreskrivs genom lag eller
förordning av statsrådet att fordran är
direkt utsökbar.
Utskottet påpekar att det som sägs i 3 § 2 mom.
om att det ska föreskrivas genom lag eller förordning
av statsrådet om beloppet på fordran eller bestämningsgrunderna
inte utgör ett bemyndigande att utfärda förordning.
Det kan föreskrivas om sagda omständigheter genom
förordning av statsrådet bara om det i någon
annan lag finns ett behörigt bemyndigande att reglera dem
genom förordning. I lagar som reglerar penningbelopp eller
grunderna för hur de bestäms är det åter
bättre att föreskriva explicit att lagen om verkställighet
av skatter och avgifter tillämpas på indrivning
av de avgifter som avses i respektive lag. Dessutom bör
lagreservationen i grundlagens 81 § 2 mom. observeras;
den förbehåller rätten att föreskriva
om statliga myndigheters tjänsteåtgärder,
tjänster och de allmänna grunderna för
avgifter för övrig verksamhet genom lag. Därför
anser utskottet att huvudregeln i lagstiftningspraxis måste
vara att det föreskrivs i lag om en fordran är
direkt utsökbar. Därmed har regeringen anledning
att vidta åtgärder för att lyfta eventuella
bestämmelser på lägre nivå än lag
till lagnivå.
I förslaget handlar det om ett bemyndigande att föreskriva
om lagens tillämpningsområde genom förordning
och det är inte helt problemfritt med tanke på det
normhierarkiska förhållandet mellan grundlagens
80 § och andra författningar. Grundlagsutskottet
har brukat utgå från att det är lämpligast
att föreskriva om en lags tilllämpningsområde
genom lag och att begränsa förordningsutfärdarens
befogenhet att utfärda bemyndigandebestämmelser
genom tillräckligt exakta bestämmelser i lag (GrUU
4/2000 rd, GrUU 26/2001 rd, GrUU 8/2002
rd, GrUU 40/2002 rd, GrUU 14/2005 rd). Regleringen
av lagens tillämpningsområde i det aktuella fallet inverkar
direkt på de rättsmedel som står till
gäldenärens förfogande. Det understryker
bara hur viktigt det är att bestämmelserna är
exakta.
Skrivningen om en fordran ska vara offentligrättslig
eller av motsvarande karaktär och om att beloppet av fordran
eller bestämningsgrunderna ska regleras i lag eller förordning
av statsrådet begränsar i någon mån
förordningsutfärdarens befogenhet. Men i sitt
saksammanhang är skrivningen relativt lös i konturerna.
Utskottet anser att möjligheten att föreskriva
om en fordrans direkta utsökbarhet genom förordning
bör begränsas i första hand till situationer
där beloppet av en fordran inte på grund av annan
lagstiftning involverar prövning i betydande grad. Det är
viktigt att den föreslagna bestämmelsen preciseras på detta
sätt, om bemyndigandet utifrån det som anförs
ovan över huvud taget anses behövligt.
Genom förordning av statsrådet kan det utifrån
3 § 2 mom. dessutom föreskrivas allmänt att
vissa inrättningars offentligrättsliga fordringar är
direkt utsökbara och genom ministerieförordning
närmare om vilka inrättningar inom ministeriets
förvaltningsområde det handlar om. Enligt motiveringen är
syftet att ministeriet ska granska fordringars bestämningsgrunder,
beloppen och inrättningens tillförlitlighet över
lag.
Skrivningen "vissa inrättningar" i bemyndigandebestämmelsen är
så vag att den i praktiken inte begränsar förordningsutfärdarens
befogenhet på minsta vis. Till denna del måste
bemyndigandet absolut preciseras med närmare beskrivningar
av de inrättningar som kommer i fråga för att
lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Vad gäller ministeriernas befogenhet att utfärda
förordning är det — inte minst med beaktande
av rättsskyddsaspekterna på bestämmelserna
om en fordrans direkta utsökbarhet — inte fråga
om sådana saker av mer teknisk natur eller som har ringa
samhällelig och politisk betydelse som det utifrån
ett generellt bemyndigande är lämpligt att överlåta åt
ministerierna att föreskriva om (se s. 3/I ovan).
Därför bör bemyndigandet att utfärda
förordning om vilka inrättningar som avses anvisas
statsrådet i stället för ministerierna.
Närmare bestämmelser, anvisningar och föreskrifter.
Närmare bestämmelser om hur utsökningsverksamhetens
förvaltning ska ordnas och om annan verkställighet
av den föreslagna lagen utfärdas enligt 12 kap.
1 § i den föreslagna utsökningslagen
genom förordning av statsrådet. Grundlagsutskottet
har i sin praxis ansett att kravet i grundlagens 80 § att
ett bemyndigande ska vara exakt avgränsat betyder att bemyndigandet att
utfärda verkställighetsbestämmelser måste tolkas
inskränkande. Utifrån ett sådant bemyndigande
kan t.ex. nödvändiga bestämmelser utfärdas
för att styra myndigheternas åtgärder
när lagen träder i kraft (se t.ex. GrUU
40/2002 rd, GrUU 29/2004 rd, GrUU
7/2005 rd).
Justitieministeriet och förvaltningsämbetet kan
utifrån 12 kap. 2 § i den föreslagna
utsökningsbalken meddela administrativa anvisningar och
föreskrifter för verkställigheten av
lagen.
Bemyndigandet går för det första
ut på att dels ministeriet, dels förvaltningsämbetet
har befogenhet att meddela s.k. förvaltningsinterna föreskrifter.
Föreskrifter av detta slag som i princip bara förpliktar
myndigheter ingår inte i lagstiftningsmakten utan i den
verkställande makten. Med stöd av sin allmänna
befogenhet enligt 65 och 68 § 1 mom. och inom ramen för
laglighetsprincipen i 3 § 2 mom. i grundlagen kan ett ministerium
meddela sådana föreskrifter till myndigheterna
inom sitt förvaltningsområde, också om
det föreskrivs särskilt i lag om befogenheten att
meddela föreskrifter. Däremot behöver
det föreskrivas genom lag om ett centralt ämbetsverks
befogenhet. Om de föreslagna bemyndigandena att meddela
föreskrifter tolkas inskränkande på samma
sätt som bemyndigandet att utfärda förordning
om verkställigheten innebär de inga konstitutionella
problem.
Bemyndigandet för justitieministeriet att meddela förvaltningsinterna
föreskrifter ska enligt förslaget jämställas
med motsvarande bemyndigande för förvaltningsämbetet.
Men i bestämmelserna anges inte alls hur befogenheten fördelar
sig mellan ministeriet och förvaltningsämbetet.
Det är inte lämpligt ens när det gäller befogenhet
att meddela administrativa föreskrifter (jfr GrUU
43/2000 rd). Det är viktigt att bestämmelserna
preciseras på denna punkt t.ex. genom att justitieministeriet
stryks helt, eftersom det utifrån 13 kap. 2 § 3
mom. i den föreslagna utsökningsbalken också annars
har hand om förvaltningsämbetets uppgifter till
dess att ämbetet inrättas.
I samband med ett omfattande projekt som utsökningsbalken
kan det av begripliga skäl vara nödvändigt
att styra myndigheternas åtgärder för att
verkställa lagstiftningen inte bara genom förordningar
av statsrådet utan också genom förvaltningsinterna
föreskrifter. Men enligt utskottets mening bör
ministeriets bemyndigande att utfärda normer också i
ett sådant fall formuleras i lag i linje med huvudregeln
i 80 § i grundlagen så att det avser en förordning
från ministeriet eller en myndighetsföreskrift,
inte minst om regleringen kan få verkningar också för
dem som är föremål för utsökningsåtgärder
och därmed utanför förvaltningen
(GrUB 4/2006 rd). I så fall bör
bemyndigandena gälla enskilda bestämmelser eller
saker och i vilket fall som helst vara väsentligt mycket
utförligare än det föreslagna allmänna
bemyndigandet. Därför har regeringen anledning
att vidta åtgärder för att harmonisera bemyndigandena
att utfärda normer om verkställigheten i utsökningsbalken
med huvudregeln i 80 § i grundlagen inte minst som verkställighetsbestämmelserna
på lägre nivå än lag är
avsedda att gälla längre än bara under
lagstiftningens omedelbara ikraftträdande.
I 12 kap. 2 § i den föreslagna utsökningsbalken
finns också bestämmelser om meddelande av anvisningar.
Grundlagsutskottet har brukat anse att sådana bestämmelser
inte behövs i lag, eftersom en myndighet inom sitt lagfästa
område får meddela anvisningar också utan
särskilt bemyndigande. Dessutom är bestämmelserna om
meddelande av anvisningar ägnade att fördunkla
skillnaden mellan förpliktande rättsliga normer
som utfärdas med stöd av lag och anvisningar som
bör ses som rekommendationer (t.ex. GrUU 14/2006
rd, GrUB 4/2006 rd). Bestämmelserna
om meddelande av anvisningar bör strykas i lagförslaget.