Motivering
Suveränitet
Rätt att företräda.
Det huvudsakliga syftet med den föreslagna konventionen är
att förbättra möjligheterna för
medlemsstaternas tullmyndigheter att bekämpa den olagliga
handeln med narkotika och psykotropa ämnen utanför
Europeiska unionens tullområde, i synnerhet på öppet hav.
Enligt artikel 6 i förslaget till konvention ger varje
medlemsstat i unionen de andra medlemsstaterna rätt att
företräda den. Med stöd av artikeln kan
fartyg och luftfartyg tillhörande respektive medlemsstats
tullmyndighet utan förhandstillstånd ingripa mot
fartyg från en annan medlemsstat, om det finns grundad
misstanke att någon av de gärningar som anges
i artikel 3 kan ha begåtts. Myndigheter som utövar
rätten att företräda har rätt
att hejda och äntra fartyget, förhöra
de personer som finns ombord samt undersöka dokument och
inspektera fartyget. Om misstankarna bekräftas har myndigheterna
rätt att beslagta narkotikan, anhålla de personer
som förmodas vara ansvariga och föra fartyget
i hamn. Med stöd av artikel 7 i förslaget till
konvention kan man sluta sig till att rätten att företräda
också inbegriper befogenheter att använda maktmedel.
Konventionsarrangemanget är av betydelse med avseende på grundlagens
bestämmelser om individens grundläggande fri-
och rättigheter och statens suveränitet.Vid tolkningen
av bestämmelsen om Finlands suveränitet i 1 § 1
mom. grundlagen bör enligt förarbetena till grundlagen
beaktas Finlands medlemskap i flera internationella organisationer
(RP 1/1998 rd, s. 71/II). Bestämmelsen
om Finlands suveränitet skall granskas i skenet av Finlands
internationella förpliktelser och särskild med
beaktande av Finlands medlemskap i Europeiska unionen (RP 1/1998
rd, s. 72/II).
Enligt 1 § 3 mom. grundlagen deltar Finland i internationellt
samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga
rättigheter samt i syfte att utveckla samhället.
I förarbetena till grundlagen konstateras att denna bestämmelse
har betydelse för bedömningen av när
en internationell förpliktelse kan anses stå i
konflikt med bestämmelserna i grundlagen om suveränitet
(RP 1/1998 rd, s. 73/II). Utifrån förarbetena
till grundlagen har grundlagsutskottet ansett det befogat att utgå från
att internationella förpliktelser som är sedvanliga
i modernt internationellt samarbete och som bara i ringa utsträckning
påverkar statens suveränitet inte direkt kan anses strida
mot grundlagens bestämmelser om suveränitet (GrUU
6/2001 rd, s. 3—4, GrUU 38/2001 rd,
s. 4—5).
Olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen är
gränsöverskridande verksamhet. För att
bekämpa den krävs därför internationellt samarbete
mellan staterna. Finland har förbundit sig att iaktta FN:s
konvention om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, där
konventionsparterna bl.a. uppmanas till nära samarbete
för att förhindra de brott som anges i konventionen.
Inom Europeiska unionen har man för att effektivera medlemsstaternas
samarbete ingått en konvention om ömsesidigt bistånd och
samarbete mellan tullförvaltningarna. Regeringen har
förelagt riksdagen en proposition om godkännande
av nämnda konvention och protokoll om rättelse
samt om ikraftträdande av bestämmelser om förpliktelserna
som hör till lagstiftningens område (RP 203/2002
rd). Avsikten är att Spaniens initiativ om medlemsstaternas
tullförvaltningars åtgärder på öppet
hav skall komplettera dessa arrangemang. I detta avseende är
det fråga om internationellt samarbete som numera kan betraktas
som sedvanligt.
Den olagliga handeln med narkotika och psykotropa ämnen
utgör ett hot mot människors hälsa. När
denna handel växer i omfattning kan den också hota
samhällets grundstrukturer. Det finns således
godtagbara och vägande motiv för att effektivera
tullförvaltningarnas samarbete. De befogenheter som avses
i förslaget till konvention är nödvändiga
för att bekämpa den olagliga narkotikahandeln.
När det dessutom är fråga om samarbete
mellan Europeiska unionens medlemsstater, där befogenheterna
kan utövas endast på öppet hav, anser
utskottet att förslaget till konvention endast i ringa
mån inverkar på statens suveränitet.
Till denna del står förslaget till konvention
inte i strid med grundlagens bestämmelser om statens suveränitet.
Konventionsarrangemanget måste dock även uppfylla övriga krav
som följer av grundlagen, i synnerhet av bestämmelserna
om grundläggande fri- och rättigheter.
Utskottet instämmer i statsrådets ståndpunkt angående
behovet av att förtydliga artikel 6 i förslaget
till konvention, som mera liknar ett utkast. På grundval
av förslaget står det t.ex. inte klart om utövandet
av befogenheterna kräver ett allmänt eller specifikt
beslut av flaggstaten att ge en annan medlemsstat rätt
att företräda den. Man måste bemöda
sig ytterligare om att formulera konventionens bestämmelser,
om avsikten är att bestämma om rätt för
en medlemsstats myndigheter att ingripa mot en annan medlemsstats
fartyg utan förhandstillstånd. Av bestämmelserna
i förslaget till konvention framgår inte heller
att befogenheterna uttryckligen är avsedda att användas
på öppet hav. Adekvata bestämmelser om
dylika centrala omständigheter måste ingå i
konventionen.
Hemfrid
Myndigheter som utövar rätten att företräda
kan med stöd av artikel 6.2 i förslaget till konvention
bl.a. inspektera fartyg. Inspektionen kan också rikta sig
till utrymmen i fartyget som används för permanent
boende. Sådana utrymmen är hemfridsskyddade på det
sätt som tryggas i 10 § grundlagen och
som också behandlas i artikel 7 i Europeiska unionens stadga
om de grundläggande rättigheterna. Bostadsutrymmen
i fordon har dock i utskottets praxis ansett ligga inom ett gränsområde
vad den grundlagsskyddade hemfriden beträffar (GrUU
40/2002 rd, s. 2/II).
Med stöd av 10 § 3 mom. grundlagen kan genom
lag bestämmas om åtgärder som ingriper
i hemfriden och som är nödvändiga för
att de grundläggande fri- och rättigheterna skall
kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas. Grundlagsutskottet
har i sin praxis ansett att en åtgärd som ingriper
i hemfriden kan godkännas ”för att brott
skall kunna utredas” om åtgärden kopplas
till en konkret och specificerad anledning att misstänka
att brott mot lagen har begåtts eller kommer att begås
(GrUU 40/2002 rd, s. 2/I).
Utskottet har å andra sidan ansett det obestridligt att
begreppet ”brott” i detta lagrum i grundlagen
avser endast sådan gärning som kan betraktas som
brott enligt lagstiftningen i Finland. (GrUU 39/2000 rd,
s. 3/I).
Förslaget till konvention är problematiskt med
avseende på 10 § 3 mom. grundlagen eftersom det
inte framgår av bestämmelsen i konventionen vilken
stats lagstiftningen misstanken om brott enligt artikel 6.1 baserar
sig på. Enligt grundlagen skall förutsättningen
för att på öppet hav ingripa mot ett
fartyg som seglar under finsk flagg och för att inspektera
bostadsutrymmena ombord på fartyget vara att misstankarna
baserar sig på brott mot finsk lagstiftning. Dessutom kan
användningen av befogenheterna inte basera sig på en
allmän misstanke om brott, utan förutsättningen
skall vara att det finns en konkret och specificerad anledning att
misstänka ett brott med anknytning till fartyget. Det är
också nödvändigt att till konventionen
foga ett omnämnande av att bostadsutrymmena ombord på fartyget
kan inspekteras bara om det är nödvändigt
för att utreda omständigheter som gäller
föremålet för inspektionen (GrUU
40/2002 rd, s. 2/I).
Maktmedel
När befogenheter i anslutning till rätten
att företräda används skall enligt artikel
7.1 i förslaget till konvention säkerheten för
människoliv till sjöss vederbörligen
beaktas, liksom även säkerheten för fartyget
och lasten. Bestämmelsen hänvisar till att myndigheter
som i enlighet med bestämmelserna i konventionen ingriper
mot ett fartyg har rätt att använda maktmedel.
Detta är nödvändigt för att
målen för konventionen skall uppnås men
också av betydelse för den personliga integriteten,
som tryggas var och en i grundlagen. Enligt 7 § 3 mom.
grundlagen får den personliga integriteten inte kränkas
godtyckligt eller utan laglig grund. Maktmedel som riktas mot ett
fartyg kan också ingripa i egendomsskyddet, som tryggas
i 15 § grundlagen. Dessa rättigheter behandlas
också i artiklarna 3 och 17 i Europeiska unionens stadga
om de grundläggande rättigheterna.
Av den reglering som omfattar de grundläggande fri-
och rättigheterna krävs också att den skall
vara exakt och noga avgränsad. Förslaget till
konvention är bristfälligt i detta avseende. Det
innehåller inga bestämmelser om i vilka situationer
och under vilka förutsättningar myndigheterna
har rätt att använda sig av maktmedel. Förslaget
till konvention innehåller inte heller adekvata bestämmelser
om iakttagande av proportionalitetskravet när maktmedel
används (GrUU 6/2001 rd, s.
4/I). Konventionen bör preciseras till denna del
under den fortsatta beredningen.
Överlämnande av medborgare
Enligt artikel 8.1 i förslaget till konvention har varje
medlemsstat rätt att med förtur utöva
sin jurisdiktion över sina fartyg men kan avstå från denna
rätt till förmån för den ingripande
staten. Om flaggstaten beslutar att utöva sin jurisdiktion,
skall den andra stat som ingripit mot fartyget enligt artikel 8.4
i förslaget till konvention översända
de anhållna personerna till flaggstaten. Enligt bestämmelsen
skulle Finland vara skyldigt att överlämna även
sina egna medborgare när Finland är den andra
stat som avses i denna punkt i konventionen.
Enligt 9 § 3 mom. grundlagen får finska medborgare
inte mot sin välja utlämnas eller föras till
ett annat land. Undantag från detta förbud har dock
gjorts i lagen om utlämning för brott, som stiftats
i inskränkt grundlagsordning. Enligt 2 § 2 mom.
kan en finsk medborgare utlämnas för lagföring
till en medlemsstat i Europeiska unionen. På grundval av
förslaget till konvention är överlämnandet
av medborgare inte beroende av prövning och överlämnandet är
inte begränsat enbart till lagföring. Förslaget
innebär en sådan utvidgning av undantaget från
grundlagen som står i konflikt med 9 § 3 mom.
grundlagen (GrUU 42/2001 rd, s. 3).
Utskottet instämmer i statsrådets ståndpunkt angående
behovet att ytterligare bedöma om bestämmelser
om överlämnande av anhållna personer över
huvud behövs i en konvention om tullsamarbete. Enligt utskottet
bör man inte i ett dylikt sammanhang försöka ändra
grunderna för lagstiftningen om skyldighet att utlämna
medborgare.