Motivering
Näringsfrihet och egendomsskydd.
Villkor för att bedriva verksamhet.
Enligt föreslagna 4 § får skogsodlingsmaterial
produceras, marknadsföras och importeras enbart av en sådan
leverantör av material som har införts i ett register över
leverantörer av skogsodlingsmaterial. Registreringsskyldigheten
måste betraktas med tanke på näringsfriheten,
som är tryggad i 18 § 1 mom. grundlagen.
Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis, som bygger på förarbetena till
reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
(RP 309/1993 rd, s. 67/II),
ansett att näringsfriheten enligt grundlagen är
huvudregeln men att det i undantagsfall får krävas
tillstånd, om ett viktigt och starkt samhälleligt
intresse talar för det. Utskottet har ansett att en registreringsskyldighet
som den som föreslås i propositionen med tanke
på grundlagen i sak är en reglering som kan jämställas
med tillståndsplikt (GrUU 24/2000 rd,
s. 2/I).
Enligt regeringen är avsikten med registreringsskyldigheten
att det marknadsförda skogsodlingsmaterialet skall vara
identifierbart under alla produktionsfaser alltifrån insamlingen
av materialet till slutanvändaren. Registreringsskyldigheten
bidrar till att säkerställa att skogsodlingsmaterialet är
lämpligt för förhållandena på växtplatsen
och även i övrigt av god kvalitet, vilket är
en grundläggande förutsättning för
att skogsföryngringen skall lyckas. Saken är i
sista hand betydelsefull med tanke på målen i
20 § grundlagen. Utskottet anser det vara klart att det bakom
registreringsskyldigheten finns sådana viktiga samhälleliga
intressen för att främja en för landet
viktig näring som talar för den föreslagna
regleringen som påminner om tillståndsplikt. I
detta fall är tillståndsskyldigheten en acceptabel åtgärd
i relation till 18 § 1 mom. grundlagen.
Föreslagna 4 § är behäftad
med den konstitutionellt sett betydelsefulla bristen att där över huvud
taget inte föreskrivs om villkoren för registrering
(se t.ex. GrUU 24/2000 rd, s. 2/I). Men
av motiveringen (s. 14) framgår att "ett registreringsbeslut
av Kontrollcentralen för växtproduktion inte kan
baseras på ändamålsenlighetsprövning,
utan i registret införs var och en som utövar
sådan verksamhet som regleras i lagen". Denna omständighet
måste anges i lagtexten.
I 7 och 8 § föreskrivs särskilt om
det material som får användas för produktion
av skogsodlingsmaterial. De gäller kraven på frökällor
och genetiskt modifierade frökällor. I båda
paragraferna anges de villkor som skall vara uppfyllda för
att en leverantör av skogsodlingsmaterial skall få använda
frökällor av detta slag för att producera
skogsodlingsmaterial. Frökällor som uppfyller
de lagfästa kraven skall med stöd av 9 § godkännas
och föras in i det behöriga registret. Bestämmelserna
föranleder inga konstitutionella anmärkningar.
Myndighetens ingripande i verksamheten.
Enligt föreslagna 25 § kan tillsynsmyndigheten återkalla
godkännandet av en frökälla, om källan
inte längre uppfyller de krav som ställs i lagen. Återkallande
kommer i fråga först som en extrem åtgärd,
om lindrigare ingrepp från tillsynsmyndighetens sida inte
leder till önskat resultat.
Föreslagna 26 § gäller marknadsföringsförbud
för skogsodlingsmaterial. I sak kan förbudet jämställas
med att registreringen av en leverantör av skogsodlingsmaterial
temporärt återkallas till den del som förbudet
utsträcks "till att mera omfattande gälla marknadsföring
av sådant skogsodlingsmaterial som strider mot bestämmelserna"
(s. 19/I). Motiven för förbudet specificeras
i 1 mom., där det också föreskrivs om
att förbud kan meddelas för tiden för
utförandet av behövliga undersökningar.
Bestämmelserna i 2 mom. om när ett förbud
skall meddelas för viss tid och när det skall
upphävas utan dröjsmål är viktiga
med tanke på verksamhetsidkarens rättsliga ställning.
Vidare kan jord- och skogsbruksministeriet med stöd av
26 § 3 mom. förbjuda marknadsföring av
materialet till slutanvändaren och besluta om villkoren
för användningen av det. Grunderna också för
dessa åtgärder specificeras i förslaget.
Utskottet anser att det föreslagna systemet ger verksamhetsidkaren
tillräckliga garantier för en förutsebar
myndighetsverksamhet. Därmed är 25 och 26 § inte
problematiska med tanke på grundlagen.
En reglering av detta slag har också samband med egendomsskyddet
i 15 § grundlagen, eftersom verksamhetsidkaren på grund
av bestämmelserna inte får använda material
i sin besittning på ett bestämt sätt
eller marknadsföra det till vissa parter. Dessa inskränkningar
i den fria rätten att nyttja sin egendom riktar sig mot
egendom av ett mycket speciellt slag och kan anses lindriga jämfört
med det samhälleliga intresse som ligger till grund för
dem. Inskränkningarna medför enligt utskottets
mening inte heller med tanke på 15 § grundlagen
några problem.
Utskottet uppmärksammar att 25 § på ett
godtagbart sätt ger uttryck för proportionalitetsprincipen,
som är helt väsentlig med tanke både
på näringsfriheten och egendomsskyddet. Detsamma
kan inte sägas om 26 §, där förbudsbefogenheten
inte på något sätt knyter an till betydelsen av
det fel eller den försummelse som gett upphov till förbudet.
Trots att den allmänna rättsliga principen är
att bland annat proportionalitetsprincipen skall iakttas i myndighetsverksamhet bör
detta enligt utskottets mening lämpligen också framgå av
bestämmelsen i ett sammanhang som detta. Det arrangemang
som föreslås åtminstone i 25 § 2
mom. förefaller att erbjuda en god möjlighet till
reglering.
Skogscentralernas tillsynsuppgifter
Vid tillsynen av att den föreslagna lagen och bestämmelser
som utfärdats med stöd av den iakttas kan enligt
16 § 2 mom. skogscentralerna anlitas så som närmare
bestäms genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet.
Lydelsen lämnar det öppet om skogscentralerna
har något slag av osjälvständig sakkunniguppgift
inom myndighetstillsynen eller om tillsynsuppgifter också kan
anförtros skogscentralerna. Det senare alternativet är
konstitutionellt betydelsefullt på grund av 124 § grundlagen,
eftersom skogscentralerna inte ingår i det statliga myndighetsmaskineriet.
Ändamålsenlighetskravet i det behöriga
lagrummet i grundlagen uppfylls enligt utskottets mening i detta
fall, om man tar hänsyn till de av tillsynen berörda
sakernas särskilda natur. Med tanke på grundlagens
krav på rättssäkerhet är bestämmelserna
i 8 § lagen om skogscentraler och skogsbrukets utvecklingscentral
tillräckliga.
Utskottet noterar att det i 16 § i det förordningsutkast
som ingår som bilaga till propositionen sägs att
det årligen skall avtalas separat om anlitande av skogscentraler
som hjälp vid tillsynen. Men det är nödvändigt
att skogscentralernas ställning i detta hänseende
entydigt framgår av förordningen. Det är
en sak för sig att det kan ligga avtalsarrangemang också bakom
deras ställning enligt förordningstexten. — För
klarhetens skull bör det dock anges mera specifikt i lagen
i vilka tillsynsuppgifter skogscentralerna kan anlitas som hjälp.
Rätt att utföra kontroller.
Föreslagna 18 §.
Rätten att utföra inspektioner utesluter lokaler
som omfattas av hemfriden. Förslaget är därför
inte problematiskt med tanke på 10 § 1 mom. grundlagen.
Föreslagna 20 §.
Enligt förslaget har Europeiska gemenskapens inspektörer
samma rätt att utföra kontroller och få upplysningar
som finländska inspektörer. Utskottet ansåg
1996 att kommissionens kontrollbefogenheter utifrån det
förfarande som tillämpades för att sätta
i kraft Finlands EU-medlemskap nationellt i sak inte längre
blir någon viktig angelägenhet i konstitutionellt
hänseende (GrUU 3/1996 rd,
s. 2/II). Efter det att den nya grundlagen stiftades bygger
den konstitutionella bedömningen av frågor av
detta slag emellertid i första hand på bestämmelserna
i grundlagen och först i andra hand på lagen om införande
av anslutningsfördraget, som stiftats som en undantagslag
(GrUU 38/2001 rd, s. 4).
Suveränitetsbestämmelserna i 1 § grundlagen bör
enligt utskottets uppfattning tolkas bland annat som så att
mindre justeringar av unionens uppgifter, till exempel utifrån
den kompetens som unionen redan nu innehar, i vissa fall kan vara
i samklang med grundlagsbestämmelserna om Finlands suveränitet
(GrUU 38/2001 rd, s. 5/I).
Kommissionens inspektörers kontrollbesök bygger
redan på den gällande gemenskapslagstiftningen.
På grund av dessa omständigheter anser utskottet
att detta lagrum i förslaget ligger i linje med 1 § grundlagen
och att det framför allt svarar mot 3 mom.
Den straffrättsliga legalitetsprincipen
I straffbestämmelserna i 31 § är
det fråga om s.k. blancokriminalisering, där straffbestämmelsen åtminstone
delvis får sitt innehåll först genom
en reglering på lägre nivå än
lag. Frågan är konstitutionellt viktig med tanke
på den straffrättsliga legalitetsprincipen i 8 § grundlagen.
Grundlagsutskottet behandlade denna typ av kriminalisering i
samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
(GrUB 25/1994 rd, s. 8/II):
"Vad gäller stadgandena om blancokriminaliseringar bör
målet vara att de kedjor av bemyndiganden som blancostadgandena
kräver är exakt angivna och att de materiella stadganden
som utgör ett villkor för straffbarhet avfattas
med den exakthet som krävs av straffstadganden och att
det av detta normkomplex som stadganden ingår i framgår
att brott mot dem är straffbart. Också i det stadgande
som ingriper i själva kriminaliseringen bör det
finnas en saklig beskrivning av den gärning som avses bli
kriminaliserad."
Den föreslagna paragrafen uppfyller dessa villkor,
speciellt som det vid hänvisning till författningsnivån
på varje straffbestämmelse har specificerats utifrån
vilket lagrum en med straffhot belagd bestämmelse i en
förordning skall utfärdas. På grund av
den straffrättsliga legalitetsprincipen är det
dock skäl att ta in en bestämmelse i förordningen
som visar vilka bestämmelser i förordningen som
står under straffhot enligt 31§.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på den straffrättsliga
legalitetsprincipen också därför att
straffbestämmelsen delvis får sitt innehåll
genom en gemenskapsreglering. Men utskottet har ansett att grundlagen
inte hindrar att rekvisitet för ett kriminaliserat förfarande
delvis ingår i en EG-förordning (GrUU
5/1998 rd, s. 2). Enligt utskottets mening förändras
saken inte vid en konstitutionell bedömning också om
rekvisitet för straffbestämmelserna till en del
utformas utifrån sådana bilagor till ett EG-direktiv
som uttryckligen nämnts i de paragrafer som anges i bestämmelsen.
Utskottet påpekar att lydelsen i olika punkter av 31 § 1
mom. innebär att brott mot både lagen och förordningen
var för sig förklaras straffbart. På grund
av att förordningen enbart avses precisera lagen måste
den åtskiljande konjunktionen i dessa punkter bytas ut
mot en förenande konjunktion.
Paragrafens 3 mom. klarlägger inte hur åklagarens
befogenhet avses bli ordnad. Utifrån lydelsen kan det nämligen
inte avgöras om åklagaren över huvud
taget får väcka åtal för ett
brott som Kontrollcentralen för växtproduktion
inte har anmält för åtal eller om meningen är
att föreskriva att kontrollcentralen i regel har skyldighet
att anmälan iakttagna förseelser för åtal. Regleringen
måste absolut preciseras.
Bemyndigande att utfärda förordning
Enligt 80 § 1 mom. grundlagen kan statsrådet och
ministerierna utfärda förordningar med stöd av
ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag.
Genom lag skall dock utfärdas bestämmelser om
grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag. Enligt grundlagen är
utgångspunkten att statsrådet utfärdar
förordningar. Ett ministerium kan bemyndigas att utfärda
förordningar främst i frågor av teknisk
natur och mindre viktiga samhälleliga och politiska frågor.
Grundlagsutskottet har följt en sådan praxis att
om det föreskrivs i en lag om ett bemyndigande skall regleringen uppfylla
vissa krav på exakthet och noggrann avgränsning.
I lagförslaget ingår flera bestämmelser
om jord- och skogsbruksministeriets befogenheter att utfärda
förordningar. Enligt propositionens motivering inskränker
sig befogenheterna normalt till frågor som lämpligen
regleras genom förordning av ministeriet.
Enligt 16 § 1 mom. bestäms det närmare
genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet om
fördelningen av behörigheten mellan Kontrollcentralen
för växtproduktion och tullverket när
det gäller tillsynen över importen av skogsodlingsmaterial.
Med beaktande av den reglering i saken som finns i den föreslagna
lagen är behörighetsfördelningen mellan
dessa två myndigheter i sak helt beroende av ministeriets förordning.
På grund av sambandet mellan bestämmelsen och
de grundläggande fri- och rättigheterna är
det nödvändigt att det redan av lagen åtminstone
framgår vilka myndigheter som är behöriga
(jfr t.ex. GrUU 21/2001 rd, s. 4/I).
Enligt motiveringen till lagstiftningsordningen innehåller
jord- och skogsbruksministeriets förordningar närmast
sådan detaljerad reglering av teknisk natur som verkställigheten
av gemenskapens lagstiftning förutsätter. Ministeriets
behörighet att utfärda förordningar är
dock bara i 14 § 3 mom. uttryckligen bunden vid en gemenskapsreglering.
I motiveringen till flera bemyndigandebestämmelser hänvisas
visserligen till det gemenskapssamband som de bestämmelser har
som skall utfärdas genom förordning (7 §,
8 § 2 mom., 11 § 3 mom. och 13 §). Att
en sådan bindning uttrycks i själva bemyndigandebestämmelsen är
oberoende av den allmänna bestämmelsen i 1 § 2
mom. ägnad att göra bemyndigandet mera exakt och
noggrant avgränsat.
Andra omständigheter
Skyddet för personuppgifter.
I föreslagna 21 § 3 mom. anges uttömmande
de uppgifter typ personuppgifter som kan antecknas i tillsynsregistren
om leverantörer av skogsodlingsmaterial. Den administrativa
informationen i 2 mom. får inte i sig innehålla
personuppgifter. Om bestämmelsen förstås
på detta sätt bereder den inga problem och uppfyller
kraven i 10 § 1 mom. grundlagen.
Enligt 4 mom. i samma paragraf kan närmare bestämmelser
utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet
om registreringen och den information som skall föras in
i registret. Bemyndigandet bör förstås
så att det genom förordning av ministeriet kan
utfärdas närmare bestämmelser närmast
av teknisk natur, till exempel om hur uppgifter skall antecknas
i registret eller bestämmelser om uppgifter som inte är
personuppgifter då bestämmelserna avser att komplettera
lagen.
Budgetbundenhet.
Enligt den allmänna motiveringen har propositionen
samband med budgetpropositionen för 2002, trots att lagen
avses träda i kraft först den 1 januari 2003.
Lagens karaktär av budgetlag motiveras (s. 10) med behovet av
att anställa behövlig personal för planering
av registret och för utbildnings- och informationsuppgifter
redan innan lagen träder i kraft.
Lagens karaktär av budgetlag förefaller mycket
konstlad med hänsyn till att den omständighet
som avses i propositionen ingår i det s.k. omkostnadsmomentet
(30.73.21) under Kontrollcentralen för växtproduktion.
Detta har beaktats i det totala anslaget genom ett tillägg
på 41 000 euro. I budgetpropositionen föreslås
ett anslag på 11 688 000 euro under hela
omkostnadsmomentet.