Motivering
Allmänt
Av motiven till lagstiftningsordning i propositionen (s. 51—57)
framgår att propositionen har kopplingar till flera av
bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna
enligt grundlagen. Lagen om bemötande av utlänningar
som tagits i förvar och om förvarsenheter (nedan
också förvarslagen) stiftades i början
av 2000-talet med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 54/2001
rd) liksom också en stor del av de bestämmelser
i utlänningslagen som nu föreslås bli ändrade
(GrUU 4/2004 rd).
Propositionen handlar dels om att genomföra ändringsbehov
baserade på nationella överväganden,
dels om att genomföra det s.k. mottagningsdirektivet (2013/337/EU).
Mottagningsdirektivet fastställer en miniminivå.
De ändringar som föreslås i utlänningslagen gäller
framför allt tagande av barn i förvar. I det avseendet är
syftet med propositionen att förbjuda tagande av asylsökande
barn under 15 som är i landet utan vårdnadshavare
i förvar, tidsmässigt begränsa tagandet
av andra barn utan vårdnadshavare i förvar och
också i övrigt precisera bestämmelserna
om tagande av barn i förvar. De föreslagna ändringarna
ska förbättra barnets ställning (se RP
s. 19 och 22).
De ändringar som föreslås i förvarslagen
baseras för sin del på reformbehov som gäller
förbättring av förvarsenhetens verksamhet
samt särskilt arbets- och boendesäkerheten. Den
föreslagna regleringen utvidgar regleringen om begränsningar
och kontroller. Som ny metod introduceras teknisk övervakning
(20 a §), och dessutom utvidgas specialgranskning (22 a §)
och vissa andra granskningsrätter. Till lagen fogas ett
nytt 5 a kap. om register. Dessutom ska lagen innehålla
bestämmelser om rättigheter vid användningen
av maktmedelsredskap. I och med dessa ändringar betonas
bestämmelser som gäller ordningsfrågor
och som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna
mer än förr i fråga om bemötande
av utlänningar som tagits i förvar.
På grund av karaktären hos de föreslagna ändringarna
i förvarslagen vill grundlagsutskottet framhäva
betydelsen av de allmänna principerna för bemötande
av personer som tagits i förvar enligt 4 § i förvarslagen
och betonar bestämmelsens betydelse tillsammans med bestämmelserna
om de grundläggande fri- och rättigheterna också vid
lagtolkningen och tillämpningen. Utskottet finner det angeläget
att förebygga olägenheter som kan förorsakas
av tagande i förvar, att förhållandena
i förvarsenheten så långt som möjligt
ska motsvara förhållandena i samhället och
att barnets bästa ska tillgodoses primärt i alla ärenden
och situationer som gäller barn.
Förutsättningar för tagande i förvar
Det föreslås att 121 § 1 mom. i utlänningslagen ska
kompletteras med en ny 6 punkt om tagande i förvar när
den nationella säkerheten kräver det. Enligt propositionsmotiven
(s. 29) ska bestämmelsen ge myndigheterna verktyg för
oförutsedda fenomen t.ex. i samband med bekämpning
av terrorism. Att bestämmelsen behövs motiveras med
att villkoret i 3 punkten i samma paragraf inskränks på ett
sätt som förhindrar tagande i förvar
i syfte att förebygga projekt eller brott som är
riktade mot statens säkerhet.
Enligt propositionsmotiven ska en utlänning som orsakar
ett oförutsett hot mot säkerheten kunna tas i
förvar utan att det är fråga om ett så konkret
hot att förfaranden enligt polislagen eller tvångsmedelslagen
(806/2011) kan komma på fråga.
Den föreslagna bestämmelsen är relevant framför
allt med avseende på skyddet för den personliga
friheten och integriteten i 7 § samt regleringen om jämlikhet
och förbud mot diskriminering i 6 § i grundlagen.
Tagande i förvar enligt utlänningslagen ska betraktas
som frihetsberövande avsett i 7 § 3 mom. i grundlagen
(RP 309/1993 rd, s. 51 och GrUU
20/1998 rd). Kravet på att rättigheterna
för den som berövats sin frihet ska tryggas genom
lag täcker även rättigheterna för
utlänningar som tagits i förvar (GrUU 54/2001
rd, s. 2).
Enligt utskottet är ett hot mot den nationella säkerheten
i sig en godtagbar orsak till frihetsberövande som även
tillgodoser ett tungt vägande samhälleligt behov.
Men med avseende på kravet på precision är
den föreslagna 6 punkten inte oproblematisk. För
det första kan uttrycket nationell säkerhet anses
till den grad oprecist till innehållet att det framstår
som ett minimikrav att tillämpningsområdet för
den föreslagna bestämmelsen åtminstone
beskrivs i förvaltningsutskottets betänkande.
För det andra är bestämmelsen formulerad
på ett sätt som liknar ett cirkelresonemang: enligt
bestämmelsen kan en person "tas i förvar" om
personen utgör ett sådant hot mot den nationella
säkerheten "som kräver att han eller
hon tas i förvar".
I helhetsbedömningen anser utskottet att det i fråga
om frihetsberövande av denna typ i princip vore motiverat
att stödja sig på mekanismer enligt polis-, förundersöknings-
och tvångsmedelslagen. Om förvaltningsutskottet
beslutar att punkten ska kvarstå i lagen, bör
det göra de ovan nämnda preciseringarna.
Tagande av barn i förvar
Utlänningslagens 122 § om tagande av barn
i förvar föreslås bli ändrad.
I 1 mom. föreskrivs det om villkoren för att barn
ska få tas i förvar. För det första
krävs det att den förutsättning för tagande
i förvar som avses i 121 § 1 mom. föreligger.
Detta innebär samtidigt även att ett barn kan
tas i förvar först efter det att möjligheten
att tillgripa de säkringsåtgärder som
avses i lagens 118—120 § först har bedömts
och det har konstaterats att dessa medel inte är tillräckliga.
I det föreslagna 2 mom. föreskrivs att när
det gäller ett barn som ska tas i förvar tillsammans
med sin vårdnadshavare krävs det dessutom att
tagandet i förvar är nödvändigt
för att upprätthålla familjebanden mellan
barnet och dess vårdnadshavare. Enligt det föreslagna
3 mom. får ett barn under 15 år som saknar vårdnadshavare
inte tas i förvar. Ett barn som fyllt 15 år och
saknar vårdnadshavare och som söker internationellt
skydd får inte tas i förvar förrän
ett beslut om avlägsnande ur landet av barnet har blivit
verkställbart. Enligt det föreslagna 4 mom. ska
ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar
friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar.
Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas
med högst 72 timmar.
Enligt 7 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt
till personlig frihet. Enligt 3 mom. i samma paragraf får
ingen berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig
grund. Lagligheten av frihetsberövande ska kunna underkastas
domstolsprövning. Rättigheterna för den
som har berövats sin frihet tryggas genom lag. Tagande
i förvar enligt utlänningslagen ska betraktas
som frihetsberövande avsett i 7 § 3 mom. i grundlagen
(RP 309/1993 rd, s. 51, GrUU
20/1998 rd). Kravet på att rättigheterna
för den som berövats sin frihet ska tryggas genom
lag täcker även rättigheterna för
utlänningar som tagits i förvar (GrUU 54/2001
rd, s. 2). Enligt artikel 5.1.f i Europeiska människorättskonventionen
kommer lagbaserat frihetsberövande på fråga
i situationer där någon är lagligen arresterad
eller på annat sätt berövad friheten
för att förhindra att han obehörigen
reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som
rör hans utvisning och utlämning.
Enligt artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter
ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder
som rör barn. Skyldigheten är inskriven i 6 § i
utlänningslagen enligt vilken beslutsfattande som gäller
ett barn ska fästa särskild uppmärksamhet
vid barnets bästa samt vid omständigheter som
hänför sig till barnets utveckling och hälsa.
Enligt artikel 37 i konventionen får inget barn olagligt
eller godtyckligt berövas sin frihet, och frihetsberövande av
ett barn får endast användas som en sista utväg
och för kortast möjliga tid.
Utskottet anser att regleringen enligt det föreslagna
3 mom. är motiverad till den del det innebär kategoriskt
förbud mot att ta i förvar barn under 15 som är
i landet utan vårdnadshavare. Regleringen måste
bedömas separat i termer av acceptans, samhällsbehov
och proportionalitet vad gäller frågan om att
behålla möjligheten att ta 15 år fyllda
personer i förvar i lagstiftningen. Dessutom måste
det bedömas om regleringen på ett riktigt sätt
avgränsar tagande i förvar av personer i åldern
15—17 år som en sista utväg.
Utskottet konstaterar att möjligheten att ta i förvar
ett barn som fyllt 15 avgörs som slutresultat av samtidig
tillämpning av många olika paragrafer i utlänningslagen.
Frågan gäller inte enbart tillämpningen
av de särskilda villkoren enligt 121 § eller villkoren
för att ta barn i förvar enligt 122 §,
utan ett villkor för att ta i förvar är också uppfyllandet
av de allmänna förutsättningarna enligt
lagens 117 a §.
Enligt den föreslagna 117 a § i utlänningslagen är
villkoren för säkringsåtgärder,
till vilka tagande i förvar således hör,
att de är nödvändiga för att
klarlägga förutsättningarna för
en utlännings inresa eller vistelse, för att bereda
ett beslut om att utlänningen ska avlägsnas ur
landet, för att säkerställa verkställigheten
eller för att övervaka att han eller hon avlägsnar
sig. Villkoren för tagande i förvar är
enligt den inledande meningen till 1 mom. i den föreslagna
121 § att övriga säkringsåtgärder,
vilka är anmälningsskyldighet (118 §), överlämnande
av resedokument och resebiljett till polisen (119 §) och
ställande av säkerhet (120 §), inte räcker
till. Beslutet baseras alltid på individuell bedömning
och föremål för bedömningen är
uppfyllandet av de villkor som föreskrivs i punkterna 1—6
i 121 §. Dessa villkor gäller mycket
olikartade situationer. Först efter det ovan konstaterade
tillämpas den föreslagna 122 § som också den
innehåller olika begränsningar.
Enligt utskottets uppfattning är regleringen om att
ta i förvar svår att greppa. Men propositionen
begränsar tagande i förvar genom att förutsätta
att både de allmänna och de särskilda
förutsättningarna ska vara uppfyllda samtidigt,
betonar att tagande i förvar är sekundärt
i jämförelse med andra säkringsåtgärder
och förutsätter en individuell bedömning — också i
fråga om barn i åldern 15—17. Utskottet
noterar att det ovan nämnda mottagningsdirektivet inte
innehåller någon bestämmelse om totalförbud
mot att ta barn i förvar, och ett sådant kan inte
heller härledas från de internationella människorättsförpliktelser
som Finland har förbundit sig till, eller av ställningstaganden
av de relevanta kontrollorganen.
Barnets bästa beaktas på ett adekvat sätt
genom den föreslagna lagstiftningen, de förfarandegarantier
som ingår, begränsningar av tillvaratagandets
varaktighet och de genomförda lokallösningarna.
Enligt utredning till grundlagsutskottet tillämpas barnskyddets åtgärder
parallellt med förvarsprocessen. Med hänsyn till
det är regleringen enligt utskottet godtagbar, i linje med
samhällsbehoven och proportionellt riktig. Lagstiftningen är
således i sin helhet inte konstitutionellt problematisk.
Finlands internationella fördragsförpliktelser,
särskilt konventionen om barnets rättigheter,
talar dock för att ändra formuleringen i 122 § så att
där uttryckligen framgår att barn kan tas i förvar
endast som en sistahandsåtgärd. Utskottet ser
det som nödvändigt att den förhöjda
betydelsen av förvar av barn som en sistahandsåtgärd
fogas till den föreslagna 122 §. Ändringen är
ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Placering av utlänningar som tagits i förvar
Enligt det föreslagna 1 mom. i 123 a § ska
en utlänning som tagits i förvar placeras i en
förvarsenhet som avses i förvarslagen.
Enligt det föreslagna 2 mom. kan den som tagits i förvar
under vissa förutsättningar placeras i polisens
häkteslokaler. Enligt bestämmelsens
3 mom. ska ett barn alltid placeras i en förvarsenhet.
Enligt utskottet ska det föreslagna 4 mom. i enlighet med konventionen
om barnets rättigheter och ställningstaganden
från dess kontrollorgan skrivas om i form av ett förbud,
till exempel så här: "Om den utlänning
som tagits i förvar är ett barn får han
eller hon inte placeras i polisens häkteslokaler".
Enligt erhållen utredning placeras barnen i den nya
förvarsenheten i Joutseno, vars lokaler är planerade
för att motsvara behoven hos familjer och barn. Med avseende
på bemötandet av barn har Finland antagit en internationellt
unik verksamhetsmodell enligt vilken personalen vid förvarsenheterna
har fått utbildning inom det sociala området.
Förvarsenheternas ordningsregler
I 3 a § i lagförslag 2 (nedan förslaget
till förvarslag) ingår bestämmelser om
förvarsenhetens ordningsregler. Ordningsreglerna kan utfärda
närmare bestämmelser än sådana
som utfärdats genom lag eller kan meddelas med stöd
av lag när det gäller vistelse inom förvarsenhetens område,
besök, innehav och användning av telefoner och
annan kommunikations- och upptagningsutrustning, stödjande
av verksamhetsförmågan, inkvartering och omsorg
samt innehav av egendom.
Enligt propositionsmotiven (s. 38) ska ordningsreglerna ge konkret,
praktisk information om hur man går till väga
på förvarsenheten och vad man kan förvänta
sig av de utlänningar som tagits i förvar och
av personalen. Det föreslås inte några
direkta disciplinära påföljder för
brott mot ordningsreglerna. På en förvarsenhet är eventuella
disciplinära påföljder separat förvar och
placering i polisens häkteslokaler. Bestämmelser
om detta finns i lagens 8 och 9 §.
Grundlagsutskottet har egentligen inte ansett det problematiskt
att till exempel skolor och läroanstalter ges möjlighet
att meddela föreskrifter om det praktiska skolarbetet eller
användningen av skollokalerna. Sådana ordningsstadgor
handlar enligt utskottet inte om att delegera lagstiftningsmakt
enligt 80 § i grundlagen, utan om att fatta regionalt begränsade
förvaltningsbeslut av generell karaktär (GrUU
31/2013 rd, GrUU 28/2004 rd, GrUU
70/2002 rd).
Men utskottet har också påmint om rättsstatsprincipen
i 2 § i grundlagen som föreskriver att lag ska
iakttas noggrant i all utövning av offentlig makt och i
all offentlig verksamhet. Vidare har utskottet påpekat
att man i en ordningsstadga inte kan föreskriva om till
exempel begränsningar i någon grundläggande
fri- eller rättighet utan att det i lagen finns
en tillräckligt exakt bestämmelse som
i övrigt uppfyller de allmänna kraven på rätt
att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna.
Utan stöd i tillräckligt exakta lagbestämmelser
går det inte att i en ordningsstadga föreskriva
om den enskildes rättigheter eller skyldigheter
(GrUU 31/2013 rd, GrUU 28/2004
rd, GrUU 70/2002 rd).
Utskottet vill understryka att ordningsregler som de nu föreslagna
inte kan reglera individens rättigheter eller skyldigheter
på ett sätt som avviker från lagen. Brott
mot ordningsreglerna får inte heller medföra disciplinära
påföljder. Utskottet anser att ordningsreglernas
juridiska status allmänt taget är oklar. Av detta
följer i praktiken att ordningsreglerna främst
har en styrande och informativ betydelse. Utskottet anser att motiven
till den föreslagna 3 a § är bristfälliga eftersom
de inte visar vilka faktorer ordningsreglernas i paragrafens nämnda
delområden i praktiken kan gälla. Förvaltningsutskottet
bör se över relationen mellan paragrafen och dess
motiv bättre.
Användning av telefon och annan elektronisk kommunikations-
och upptagningsutrustning
Enligt 7 § 1 mom. i den föreslagna förvarslagen har
en utlänning som tagits i förvar rätt
att använda telefon och sådan elektronisk kommunikations-
och upptagningsutrustning som han eller hon innehar. Förutsättningen
för att använda dem är enligt 2 mom.
att de inte föranleder fara eller störningar för
förvarsenhetens verksamhet eller äventyrar säkerheten
för dem som tagits i förvar eller för
andra.
Begränsningen av telefoner och elektronisk kommunikations-
och upptagningsutrustning bör vägas mot grundlagens
12 § 1 mom. om yttrandefrihet samt skyddet för
privatlivet enligt 10 § 1 mom. i grundlagen (som
bl.a. omfattar rätt för den enskilda att fritt
upprätthålla kontakter med andra människor).
När det gäller begränsning av grundläggande
fri- och rättigheter är förorsakande
av störning för förvarsenhetens verksamhet
med tanke på begränsningens proportionalitet en
alltför vag grund för begränsning. Tröskeln
för begränsning måste följaktligen
höjas.
Enligt sista meningen i 3 mom. i den föreslagna 17 § kan
innehav av utrustning som lämpar sig för fotografering
eller upptagning av rörliga bilder eller ljud förbjudas
eller begränsas. I detta avseende bör möjligheten
till förbud eller begränsning i lagen bindas till
ett visst syfte och specifika kriterier särskilt då det
numera är normalt att mobiltelefoner ger möjligheter
till fotografering eller upptagning av rörliga bilder eller ljud,
och förbud mot apparaten skulle förhindra möjligheten
att hålla kontakt.
Skydd för personuppgifter och register
I kapitel 5 a i förslaget till förvarslag
föreskrivs om register. I den föreslagna 32 d § föreskrivs om
uppgifter som förs in i klientregistret över utlänningar
som tagits i förvar. Men de faktorer som bestäms
i bestämmelsens olika moment är inte kommensurabla
eftersom vissa av dem är känsliga personuppgifter
som avses i 11 § i personuppgiftslagen.
Regleringen är betydelsefull med avseende på skyddet
för personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen.
Att tillåta behandling av känsliga uppgifter berör
själva kärnan i skyddet för personuppgifter
(t.ex. GrUU 37/2013 rd). Enligt utskottet
finns det orsak att öka precisionen i den föreslagna
regleringen för att kravet på skydd för personuppgifter
jämte relevanta riktlinjer i grundlagsutskottets utlåtandepraxis
ska bli uppfyllda. Till den del det i 2 mom. handlar om uppgifter
om utlänningars hälsotillstånd måste
sparandet av dem begränsas enbart till nödvändiga uppgifter.
Lagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning förutsatt
att denna ändring genomförs.
Utskottet noterar dessutom att 32 d § 3 mom. definierar
de uppgifter som ska sparas i klientregistret alltför övergripande
vad gäller "uppgifter och handlingar som ... fåtts
på annat håll."
Enligt 32 h § 1 mom. i förslaget ska uppgifterna
om en registrerad i register som avses i detta kapitel gallras ur
registren när uppgifterna inte längre behövs
och senast fem år efter det att den sista uppgiften om
den registrerade har införts. Bestämmelsen måste
skrivas om i förpliktande form samt kompletteras med frasen "utan
dröjsmål" ("uppgifterna ska
gallras ur registren utan dröjsmål när..."). Ändringen är
nödvändig i fråga om känsliga
uppgifter såsom uppgifter om hälsotillstånd. Ändringen är
ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Användning av maktmedel och maktmedelsredskap
I 35 § i förslaget till förvarslag
föreskrivs om användning av maktmedel och maktmedelsredskap.
Enligt det föreslagna 1 mom. har direktören för
förvarsenheten och personer i tjänsteförhållande
till förvarsenheten vid skötseln av sina uppgifter
vid förvarsenheten eller vid skötseln av den övervakningsuppgift
som avses i 13 § 4 mom. rätt att använda
maktmedel för att utföra säkerhetskontroll
eller förrätta kroppsvisitation, kvarhålla
vederbörande, frånta personer förbjudna
föremål och ämnen, förhindra
utomståendes inträde i förvarsenheten
och avlägsna utomstående därifrån,
förhindra en gärning eller situation som äventyrar
säkerheten för personer samt trygga separat förvar.
Det föreslagna 2 mom. innehåller bestämmelser
om situationer där maktmedelsredskap kan användas
och krav på utbildningen för dem som har rätt
att använda maktmedelsredskapen. Maktmedelsredskap är enligt
momentet gasspray, handbojor, batonger med en längd på högst
70 centimeter och teleskopbatonger. I det föreslagna
3 mom. föreskrivs om allmänna förutsättningar
för att använda maktmedel.
I 35 § i den gällande förvarslagen,
som stiftades med utskottets medverkan, förbjuds uttryckligen
användning av vapen eller andra maktmedelsredskap.
Att använda maktmedel innebär alltid en allvarlig
kränkning av den vederbörande personens personliga
integritet, som är tryggad för alla genom 7 § 1
mom. i grundlagen. Makt och medel som behövs får
inte användas utan stöd av lagen. Det måste
således finnas tillräckligt exakta bestämmelser
i lag om rätten att använda maktmedel och maktmedelsredskap
(se t.ex. GrUU 10/2006 rd, s. 4, GrUU
70/2002 rd, s. 5, GrUU 54/2001
rd, s. 5, GrUU 28/2001 rd,
s. 4—5). I dessa avseenden följer den nu föreslagna lagstiftningen
till stora delar de riktlinjer som utskottet har uppställt
för användning av maktmedel, och utskottet har
i dessa avseenden inga konstitutionella anmärkningar att
anföra mot regleringen.
Nytt i regleringen är uttryckligen att det blir möjligt
att använda maktmedelsredskap. I grundlagsutskottets
tidigare utlåtande om förvarslagen (GrUU
54/2001 rd) konstaterades så här: "Enligt
propositionens motivering avses med användning av maktmedel
användning av fysisk styrka. Användning av vapen
och andra redskap är däremot inte tillåtet.
I 36 § bör tas in en uttrycklig bestämmelse
om denna begränsning."
I propositionen ingår ingen motivering för varför
användning av maktmedelsredskap nu bör tillåtas.
Utskottet har fått tilläggsutredning av inrikesministeriet.
Enligt den bereddes förvarslagen i början av 2000-talet
på grundval av bedömningar om hur personer som
tagits i förvar uppträder, hur allvarliga våldssituationer
kan vara och förekomsten av rymning. Dessa bedömningar
har senare visat sig vara felaktiga. Rymningarna fick man under
kontroll när den nya förvarsenheten togs i bruk,
men bristen på befogenheter vid skötseln av våldsamma
situationer medför fortsättningsvis säkerhetsrisker.
Enligt erhållen utredning uppstår behovet av att
använda maktmedelsredskap till exempel i situationer där
en våldsam klient måste förses med handbojor
för att garantera de övriga klienternas säkerhet.
Behovet av andra maktmedelsredskap kan aktualiseras exempelvis i
situationer där flera klienter attackerar en klient eller
varandra med olika till hands varande föremål
som vapen. För att trygga klienternas — liksom
också personalens — säkerhet och integritet
kan det krävas snabba ingripanden med hjälp av
maktmedelsredskap.
Utifrån erhållen utredning anser utskottet
att det finns godtagbara grunder och ett tungt vägande
samhällsbehov för bestämmelser om användning
av maktmedelsredskap. Av regleringen ska enligt utskottet framgå den
uppenbara utgångspunkten att maktmedelsredskap får
tillgripas endast som sista utväg. Det är ett
villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.