Motivering

Allmänt

Av motiven till lagstiftningsordning i propositionen (s. 51—57) framgår att propositionen har kopplingar till flera av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna enligt grundlagen. Lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter (nedan också förvarslagen) stiftades i början av 2000-talet med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 54/2001 rd) liksom också en stor del av de bestämmelser i utlänningslagen som nu föreslås bli ändrade (GrUU 4/2004 rd).

Propositionen handlar dels om att genomföra ändringsbehov baserade på nationella överväganden, dels om att genomföra det s.k. mottagningsdirektivet (2013/337/EU). Mottagningsdirektivet fastställer en miniminivå.

De ändringar som föreslås i utlänningslagen gäller framför allt tagande av barn i förvar. I det avseendet är syftet med propositionen att förbjuda tagande av asylsökande barn under 15 som är i landet utan vårdnadshavare i förvar, tidsmässigt begränsa tagandet av andra barn utan vårdnadshavare i förvar och också i övrigt precisera bestämmelserna om tagande av barn i förvar. De föreslagna ändringarna ska förbättra barnets ställning (se RP s. 19 och 22).

De ändringar som föreslås i förvarslagen baseras för sin del på reformbehov som gäller förbättring av förvarsenhetens verksamhet samt särskilt arbets- och boendesäkerheten. Den föreslagna regleringen utvidgar regleringen om begränsningar och kontroller. Som ny metod introduceras teknisk övervakning (20 a §), och dessutom utvidgas specialgranskning (22 a §) och vissa andra granskningsrätter. Till lagen fogas ett nytt 5 a kap. om register. Dessutom ska lagen innehålla bestämmelser om rättigheter vid användningen av maktmedelsredskap. I och med dessa ändringar betonas bestämmelser som gäller ordningsfrågor och som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna mer än förr i fråga om bemötande av utlänningar som tagits i förvar.

På grund av karaktären hos de föreslagna ändringarna i förvarslagen vill grundlagsutskottet framhäva betydelsen av de allmänna principerna för bemötande av personer som tagits i förvar enligt 4 § i förvarslagen och betonar bestämmelsens betydelse tillsammans med bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna också vid lagtolkningen och tillämpningen. Utskottet finner det angeläget att förebygga olägenheter som kan förorsakas av tagande i förvar, att förhållandena i förvarsenheten så långt som möjligt ska motsvara förhållandena i samhället och att barnets bästa ska tillgodoses primärt i alla ärenden och situationer som gäller barn.

Förutsättningar för tagande i förvar

Det föreslås att 121 § 1 mom. i utlänningslagen ska kompletteras med en ny 6 punkt om tagande i förvar när den nationella säkerheten kräver det. Enligt propositionsmotiven (s. 29) ska bestämmelsen ge myndigheterna verktyg för oförutsedda fenomen t.ex. i samband med bekämpning av terrorism. Att bestämmelsen behövs motiveras med att villkoret i 3 punkten i samma paragraf inskränks på ett sätt som förhindrar tagande i förvar i syfte att förebygga projekt eller brott som är riktade mot statens säkerhet.

Enligt propositionsmotiven ska en utlänning som orsakar ett oförutsett hot mot säkerheten kunna tas i förvar utan att det är fråga om ett så konkret hot att förfaranden enligt polislagen eller tvångsmedelslagen (806/2011) kan komma på fråga.

Den föreslagna bestämmelsen är relevant framför allt med avseende på skyddet för den personliga friheten och integriteten i 7 § samt regleringen om jämlikhet och förbud mot diskriminering i 6 § i grundlagen. Tagande i förvar enligt utlänningslagen ska betraktas som frihetsberövande avsett i 7 § 3 mom. i grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 51 och GrUU 20/1998 rd). Kravet på att rättigheterna för den som berövats sin frihet ska tryggas genom lag täcker även rättigheterna för utlänningar som tagits i förvar (GrUU 54/2001 rd, s. 2).

Enligt utskottet är ett hot mot den nationella säkerheten i sig en godtagbar orsak till frihetsberövande som även tillgodoser ett tungt vägande samhälleligt behov. Men med avseende på kravet på precision är den föreslagna 6 punkten inte oproblematisk. För det första kan uttrycket nationell säkerhet anses till den grad oprecist till innehållet att det framstår som ett minimikrav att tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen åtminstone beskrivs i förvaltningsutskottets betänkande. För det andra är bestämmelsen formulerad på ett sätt som liknar ett cirkelresonemang: enligt bestämmelsen kan en person "tas i förvar" om personen utgör ett sådant hot mot den nationella säkerheten "som kräver att han eller hon tas i förvar".

I helhetsbedömningen anser utskottet att det i fråga om frihetsberövande av denna typ i princip vore motiverat att stödja sig på mekanismer enligt polis-, förundersöknings- och tvångsmedelslagen. Om förvaltningsutskottet beslutar att punkten ska kvarstå i lagen, bör det göra de ovan nämnda preciseringarna.

Tagande av barn i förvar

Utlänningslagens 122 § om tagande av barn i förvar föreslås bli ändrad. I 1 mom. föreskrivs det om villkoren för att barn ska få tas i förvar. För det första krävs det att den förutsättning för tagande i förvar som avses i 121 § 1 mom. föreligger. Detta innebär samtidigt även att ett barn kan tas i förvar först efter det att möjligheten att tillgripa de säkringsåtgärder som avses i lagens 118—120 § först har bedömts och det har konstaterats att dessa medel inte är tillräckliga. I det föreslagna 2 mom. föreskrivs att när det gäller ett barn som ska tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare krävs det dessutom att tagandet i förvar är nödvändigt för att upprätthålla familjebanden mellan barnet och dess vårdnadshavare. Enligt det föreslagna 3 mom. får ett barn under 15 år som saknar vårdnadshavare inte tas i förvar. Ett barn som fyllt 15 år och saknar vårdnadshavare och som söker internationellt skydd får inte tas i förvar förrän ett beslut om avlägsnande ur landet av barnet har blivit verkställbart. Enligt det föreslagna 4 mom. ska ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar. Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas med högst 72 timmar.

Enligt 7 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt till personlig frihet. Enligt 3 mom. i samma paragraf får ingen berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Lagligheten av frihetsberövande ska kunna underkastas domstolsprövning. Rättigheterna för den som har berövats sin frihet tryggas genom lag. Tagande i förvar enligt utlänningslagen ska betraktas som frihetsberövande avsett i 7 § 3 mom. i grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 51, GrUU 20/1998 rd). Kravet på att rättigheterna för den som berövats sin frihet ska tryggas genom lag täcker även rättigheterna för utlänningar som tagits i förvar (GrUU 54/2001 rd, s. 2). Enligt artikel 5.1.f i Europeiska människorättskonventionen kommer lagbaserat frihetsberövande på fråga i situationer där någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning och utlämning.

Enligt artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Skyldigheten är inskriven i 6 § i utlänningslagen enligt vilken beslutsfattande som gäller ett barn ska fästa särskild uppmärksamhet vid barnets bästa samt vid omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa. Enligt artikel 37 i konventionen får inget barn olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet, och frihetsberövande av ett barn får endast användas som en sista utväg och för kortast möjliga tid.

Utskottet anser att regleringen enligt det föreslagna 3 mom. är motiverad till den del det innebär kategoriskt förbud mot att ta i förvar barn under 15 som är i landet utan vårdnadshavare. Regleringen måste bedömas separat i termer av acceptans, samhällsbehov och proportionalitet vad gäller frågan om att behålla möjligheten att ta 15 år fyllda personer i förvar i lagstiftningen. Dessutom måste det bedömas om regleringen på ett riktigt sätt avgränsar tagande i förvar av personer i åldern 15—17 år som en sista utväg.

Utskottet konstaterar att möjligheten att ta i förvar ett barn som fyllt 15 avgörs som slutresultat av samtidig tillämpning av många olika paragrafer i utlänningslagen. Frågan gäller inte enbart tillämpningen av de särskilda villkoren enligt 121 § eller villkoren för att ta barn i förvar enligt 122 §, utan ett villkor för att ta i förvar är också uppfyllandet av de allmänna förutsättningarna enligt lagens 117 a §.

Enligt den föreslagna 117 a § i utlänningslagen är villkoren för säkringsåtgärder, till vilka tagande i förvar således hör, att de är nödvändiga för att klarlägga förutsättningarna för en utlännings inresa eller vistelse, för att bereda ett beslut om att utlänningen ska avlägsnas ur landet, för att säkerställa verkställigheten eller för att övervaka att han eller hon avlägsnar sig. Villkoren för tagande i förvar är enligt den inledande meningen till 1 mom. i den föreslagna 121 § att övriga säkringsåtgärder, vilka är anmälningsskyldighet (118 §), överlämnande av resedokument och resebiljett till polisen (119 §) och ställande av säkerhet (120 §), inte räcker till. Beslutet baseras alltid på individuell bedömning och föremål för bedömningen är uppfyllandet av de villkor som föreskrivs i punkterna 1—6 i 121 §. Dessa villkor gäller mycket olikartade situationer. Först efter det ovan konstaterade tillämpas den föreslagna 122 § som också den innehåller olika begränsningar.

Enligt utskottets uppfattning är regleringen om att ta i förvar svår att greppa. Men propositionen begränsar tagande i förvar genom att förutsätta att både de allmänna och de särskilda förutsättningarna ska vara uppfyllda samtidigt, betonar att tagande i förvar är sekundärt i jämförelse med andra säkringsåtgärder och förutsätter en individuell bedömning — också i fråga om barn i åldern 15—17. Utskottet noterar att det ovan nämnda mottagningsdirektivet inte innehåller någon bestämmelse om totalförbud mot att ta barn i förvar, och ett sådant kan inte heller härledas från de internationella människorättsförpliktelser som Finland har förbundit sig till, eller av ställningstaganden av de relevanta kontrollorganen.

Barnets bästa beaktas på ett adekvat sätt genom den föreslagna lagstiftningen, de förfarandegarantier som ingår, begränsningar av tillvaratagandets varaktighet och de genomförda lokallösningarna. Enligt utredning till grundlagsutskottet tillämpas barnskyddets åtgärder parallellt med förvarsprocessen. Med hänsyn till det är regleringen enligt utskottet godtagbar, i linje med samhällsbehoven och proportionellt riktig. Lagstiftningen är således i sin helhet inte konstitutionellt problematisk.

Finlands internationella fördragsförpliktelser, särskilt konventionen om barnets rättigheter, talar dock för att ändra formuleringen i 122 § så att där uttryckligen framgår att barn kan tas i förvar endast som en sistahandsåtgärd. Utskottet ser det som nödvändigt att den förhöjda betydelsen av förvar av barn som en sistahandsåtgärd fogas till den föreslagna 122 §. Ändringen är ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Placering av utlänningar som tagits i förvar

Enligt det föreslagna 1 mom. i 123 a § ska en utlänning som tagits i förvar placeras i en förvarsenhet som avses i förvarslagen. Enligt det föreslagna 2 mom. kan den som tagits i förvar under vissa förutsättningar placeras i polisens häkteslokaler. Enligt bestämmelsens 3 mom. ska ett barn alltid placeras i en förvarsenhet. Enligt utskottet ska det föreslagna 4 mom. i enlighet med konventionen om barnets rättigheter och ställningstaganden från dess kontrollorgan skrivas om i form av ett förbud, till exempel så här: "Om den utlänning som tagits i förvar är ett barn får han eller hon inte placeras i polisens häkteslokaler".

Enligt erhållen utredning placeras barnen i den nya förvarsenheten i Joutseno, vars lokaler är planerade för att motsvara behoven hos familjer och barn. Med avseende på bemötandet av barn har Finland antagit en internationellt unik verksamhetsmodell enligt vilken personalen vid förvarsenheterna har fått utbildning inom det sociala området.

Förvarsenheternas ordningsregler

I 3 a § i lagförslag 2 (nedan förslaget till förvarslag) ingår bestämmelser om förvarsenhetens ordningsregler. Ordningsreglerna kan utfärda närmare bestämmelser än sådana som utfärdats genom lag eller kan meddelas med stöd av lag när det gäller vistelse inom förvarsenhetens område, besök, innehav och användning av telefoner och annan kommunikations- och upptagningsutrustning, stödjande av verksamhetsförmågan, inkvartering och omsorg samt innehav av egendom.

Enligt propositionsmotiven (s. 38) ska ordningsreglerna ge konkret, praktisk information om hur man går till väga på förvarsenheten och vad man kan förvänta sig av de utlänningar som tagits i förvar och av personalen. Det föreslås inte några direkta disciplinära påföljder för brott mot ordningsreglerna. På en förvarsenhet är eventuella disciplinära påföljder separat förvar och placering i polisens häkteslokaler. Bestämmelser om detta finns i lagens 8 och 9 §.

Grundlagsutskottet har egentligen inte ansett det problematiskt att till exempel skolor och läroanstalter ges möjlighet att meddela föreskrifter om det praktiska skolarbetet eller användningen av skollokalerna. Sådana ordningsstadgor handlar enligt utskottet inte om att delegera lagstiftningsmakt enligt 80 § i grundlagen, utan om att fatta regionalt begränsade förvaltningsbeslut av generell karaktär (GrUU 31/2013 rd, GrUU 28/2004 rd, GrUU 70/2002 rd).

Men utskottet har också påmint om rättsstatsprincipen i 2 § i grundlagen som föreskriver att lag ska iakttas noggrant i all utövning av offentlig makt och i all offentlig verksamhet. Vidare har utskottet påpekat att man i en ordningsstadga inte kan föreskriva om till exempel begränsningar i någon grundläggande fri- eller rättighet utan att det i lagen finns en tillräckligt exakt bestämmelse som i övrigt uppfyller de allmänna kraven på rätt att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna. Utan stöd i tillräckligt exakta lagbestämmelser går det inte att i en ordningsstadga föreskriva om den enskildes rättigheter eller skyldigheter (GrUU 31/2013 rd, GrUU 28/2004 rd, GrUU 70/2002 rd).

Utskottet vill understryka att ordningsregler som de nu föreslagna inte kan reglera individens rättigheter eller skyldigheter på ett sätt som avviker från lagen. Brott mot ordningsreglerna får inte heller medföra disciplinära påföljder. Utskottet anser att ordningsreglernas juridiska status allmänt taget är oklar. Av detta följer i praktiken att ordningsreglerna främst har en styrande och informativ betydelse. Utskottet anser att motiven till den föreslagna 3 a § är bristfälliga eftersom de inte visar vilka faktorer ordningsreglernas i paragrafens nämnda delområden i praktiken kan gälla. Förvaltningsutskottet bör se över relationen mellan paragrafen och dess motiv bättre.

Användning av telefon och annan elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning

Enligt 7 § 1 mom. i den föreslagna förvarslagen har en utlänning som tagits i förvar rätt att använda telefon och sådan elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning som han eller hon innehar. Förutsättningen för att använda dem är enligt 2 mom. att de inte föranleder fara eller störningar för förvarsenhetens verksamhet eller äventyrar säkerheten för dem som tagits i förvar eller för andra.

Begränsningen av telefoner och elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning bör vägas mot grundlagens 12 § 1 mom. om yttrandefrihet samt skyddet för privatlivet enligt 10 § 1 mom. i grundlagen (som bl.a. omfattar rätt för den enskilda att fritt upprätthålla kontakter med andra människor). När det gäller begränsning av grundläggande fri- och rättigheter är förorsakande av störning för förvarsenhetens verksamhet med tanke på begränsningens proportionalitet en alltför vag grund för begränsning. Tröskeln för begränsning måste följaktligen höjas.

Enligt sista meningen i 3 mom. i den föreslagna 17 § kan innehav av utrustning som lämpar sig för fotografering eller upptagning av rörliga bilder eller ljud förbjudas eller begränsas. I detta avseende bör möjligheten till förbud eller begränsning i lagen bindas till ett visst syfte och specifika kriterier särskilt då det numera är normalt att mobiltelefoner ger möjligheter till fotografering eller upptagning av rörliga bilder eller ljud, och förbud mot apparaten skulle förhindra möjligheten att hålla kontakt.

Skydd för personuppgifter och register

I kapitel 5 a i förslaget till förvarslag föreskrivs om register. I den föreslagna 32 d § föreskrivs om uppgifter som förs in i klientregistret över utlänningar som tagits i förvar. Men de faktorer som bestäms i bestämmelsens olika moment är inte kommensurabla eftersom vissa av dem är känsliga personuppgifter som avses i 11 § i personuppgiftslagen.

Regleringen är betydelsefull med avseende på skyddet för personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Att tillåta behandling av känsliga uppgifter berör själva kärnan i skyddet för personuppgifter (t.ex. GrUU 37/2013 rd). Enligt utskottet finns det orsak att öka precisionen i den föreslagna regleringen för att kravet på skydd för personuppgifter jämte relevanta riktlinjer i grundlagsutskottets utlåtandepraxis ska bli uppfyllda. Till den del det i 2 mom. handlar om uppgifter om utlänningars hälsotillstånd måste sparandet av dem begränsas enbart till nödvändiga uppgifter. Lagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning förutsatt att denna ändring genomförs.

Utskottet noterar dessutom att 32 d § 3 mom. definierar de uppgifter som ska sparas i klientregistret alltför övergripande vad gäller "uppgifter och handlingar som ... fåtts på annat håll."

Enligt 32 h § 1 mom. i förslaget ska uppgifterna om en registrerad i register som avses i detta kapitel gallras ur registren när uppgifterna inte längre behövs och senast fem år efter det att den sista uppgiften om den registrerade har införts. Bestämmelsen måste skrivas om i förpliktande form samt kompletteras med frasen "utan dröjsmål" ("uppgifterna ska gallras ur registren utan dröjsmål när..."). Ändringen är nödvändig i fråga om känsliga uppgifter såsom uppgifter om hälsotillstånd. Ändringen är ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Användning av maktmedel och maktmedelsredskap

I 35 § i förslaget till förvarslag föreskrivs om användning av maktmedel och maktmedelsredskap. Enligt det föreslagna 1 mom. har direktören för förvarsenheten och personer i tjänsteförhållande till förvarsenheten vid skötseln av sina uppgifter vid förvarsenheten eller vid skötseln av den övervakningsuppgift som avses i 13 § 4 mom. rätt att använda maktmedel för att utföra säkerhetskontroll eller förrätta kroppsvisitation, kvarhålla vederbörande, frånta personer förbjudna föremål och ämnen, förhindra utomståendes inträde i förvarsenheten och avlägsna utomstående därifrån, förhindra en gärning eller situation som äventyrar säkerheten för personer samt trygga separat förvar. Det föreslagna 2 mom. innehåller bestämmelser om situationer där maktmedelsredskap kan användas och krav på utbildningen för dem som har rätt att använda maktmedelsredskapen. Maktmedelsredskap är enligt momentet gasspray, handbojor, batonger med en längd på högst 70 centimeter och teleskopbatonger. I det föreslagna 3 mom. föreskrivs om allmänna förutsättningar för att använda maktmedel.

I 35 § i den gällande förvarslagen, som stiftades med utskottets medverkan, förbjuds uttryckligen användning av vapen eller andra maktmedelsredskap.

Att använda maktmedel innebär alltid en allvarlig kränkning av den vederbörande personens personliga integritet, som är tryggad för alla genom 7 § 1 mom. i grundlagen. Makt och medel som behövs får inte användas utan stöd av lagen. Det måste således finnas tillräckligt exakta bestämmelser i lag om rätten att använda maktmedel och maktmedelsredskap (se t.ex. GrUU 10/2006 rd, s. 4, GrUU 70/2002 rd, s. 5, GrUU 54/2001 rd, s. 5, GrUU 28/2001 rd, s. 4—5). I dessa avseenden följer den nu föreslagna lagstiftningen till stora delar de riktlinjer som utskottet har uppställt för användning av maktmedel, och utskottet har i dessa avseenden inga konstitutionella anmärkningar att anföra mot regleringen.

Nytt i regleringen är uttryckligen att det blir möjligt att använda maktmedelsredskap. I grundlagsutskottets tidigare utlåtande om förvarslagen (GrUU 54/2001 rd) konstaterades så här: "Enligt propositionens motivering avses med användning av maktmedel användning av fysisk styrka. Användning av vapen och andra redskap är däremot inte tillåtet. I 36 § bör tas in en uttrycklig bestämmelse om denna begränsning."

I propositionen ingår ingen motivering för varför användning av maktmedelsredskap nu bör tillåtas. Utskottet har fått tilläggsutredning av inrikesministeriet. Enligt den bereddes förvarslagen i början av 2000-talet på grundval av bedömningar om hur personer som tagits i förvar uppträder, hur allvarliga våldssituationer kan vara och förekomsten av rymning. Dessa bedömningar har senare visat sig vara felaktiga. Rymningarna fick man under kontroll när den nya förvarsenheten togs i bruk, men bristen på befogenheter vid skötseln av våldsamma situationer medför fortsättningsvis säkerhetsrisker. Enligt erhållen utredning uppstår behovet av att använda maktmedelsredskap till exempel i situationer där en våldsam klient måste förses med handbojor för att garantera de övriga klienternas säkerhet. Behovet av andra maktmedelsredskap kan aktualiseras exempelvis i situationer där flera klienter attackerar en klient eller varandra med olika till hands varande föremål som vapen. För att trygga klienternas — liksom också personalens — säkerhet och integritet kan det krävas snabba ingripanden med hjälp av maktmedelsredskap.

Utifrån erhållen utredning anser utskottet att det finns godtagbara grunder och ett tungt vägande samhällsbehov för bestämmelser om användning av maktmedelsredskap. Av regleringen ska enligt utskottet framgå den uppenbara utgångspunkten att maktmedelsredskap får tillgripas endast som sista utväg. Det är ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.