Motivering
Bemyndigande att utfärda förordning
Det huvudsakliga syftet med den föreslagna lagen är
att lyfta regleringen av grunderna för stödsystemet
upp på lagnivå för att lagstiftningen
om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen
skall svara mot kraven i grundlagen. I lagen ingår bestämmelser
om olika stödformer, grunderna för att fastställa
stöd och villkoren för att sänka och
förvägra stöd samt om de jordbrukare
och trädgårdsodlare som omfattas av stödordningen.
Men stödordningen föreslås i betydande
delar bli reglerad genom författningar på lägre
nivå än lag. Enligt 7 § 1 mom. föreslås
det bli föreskrivet genom förordning av statsrådet
om beloppet av stöden, nivåerna på stöden
per enhet samt stödområdena. Likaså föreslås
det bli föreskrivet genom förordning av statsrådet
inte bara om varje stödform i enskilda detaljer utan också om övriga
villkor för stöd och grunderna för fastställande
av stöd (9 § 3 mom., 10 § 6 mom., 11 § 4
mom., 12 § 4 mom., 13 § 4 mom. och 14 § 4
mom.). I fråga om andra stöd än de som
avses i 9—14 § föreskrivs utifrån 15 § 3
mom. genom förordning av statsrådet också om
stödformerna och hur länge stöden gäller.
Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet föreskrivs
enligt lagförslaget om det tekniska detaljerna kring varje
stödform (9 § 4 mom., 10 § 7 mom., 11 § 5
mom., 12 § 5 mom., 13 § 5 mom. och 14 § 5
mom.).
Detta förslag som bygger på en rätt
omfattande delegering av den lagstiftande makten måste bedömas
med hänsyn till 80 § grundlagen. Enligt 80 § 1
mom. kan statsrådet och ministerierna utfärda
förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen
eller i någon annan lag. Genom lag skall dock utfärdas
bestämmelser om grunderna för individens rättigheter
och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag. Utgångspunkten
för 80 § 1 mom. grundlagen är att det är
statsrådet som utfärdar förordningar.
Ministerierna kan bemyndigas att utfärda förordningar
i frågor närmast av teknisk natur eller mindre
samhällelig och politisk betydelse (se GrUU 34/2000
rd, s. 3—4 och GrUU 43/2000
rd, s. 2—3). Det har varit praxis i grundlagsutskottet
att kräva att den bemyndigande lagen skall vara exakt och
noggrant avgränsad.
Fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen,
artiklarna 87—89 i fördraget om upprättandet
av Europeiska gemenskapen och annan lagstiftning av Europeiska gemenskapen bestämmer
om nationella stöd kan tillåtas eller inte. Enligt
föreslagna 1 § kan stöd beviljas inom ramen
för denna reglering och gränserna för
det anslag som anvisats i budgetpropositionen. Det betyder att stöden är
beroende av prövning. I lagen föreslås
inte bli föreskrivet om rätt för den som
omfattas av stödordningens tillämpningsområde
att få stöd. De nationella stöden är
dock viktiga inkomstkällor för jordbrukare och
trädgårdsodlare och därför är
det motiverat att lagstifta om grunderna för stödordningen.
Bemyndigandet för statsrådet att utfärda
förordningar är på det hela taget tillräckligt
noggrant avgränsat i lagförslaget. Bemyndigandet inskränker
sig till nationella stödformer enligt gemenskapslagstiftningen
och därtill begränsas de av bestämmelserna
i den föreslagna lagen och riksdagens beslut om anslagen
i statsbudgeten, anslagens ändamål och andra budgetmotiveringar
(se GrUU 13/1994 rd). Statsrådet
har traditionellt haft behörighet att utfärda
normer om tilllämpningen av budgeten och bestämmelser
som kompletterar budgetens anslagsnormer. Avsikten med bestämmelserna
i grundlagen om delegering av den lagstiftande makten och behörigheten
att utfärda förordningar har inte varit att inskränka
statsrådets normgivningsbehörighet (se RP
1/1998 rd, s. 133/I). Efter grundlagsreformen
har lagen om statsbudgeten kompletterats med en allmän
bestämmelse om statsrådets behörighet.
Enligt 7 c § i lagen om statsbudgeten kan närmare
bestämmelser om användningen av ett anslag i enlighet
med budgeten utfärdas av statsrådet genom förordning.
Med stöd av det ovan anförda är förslaget
om att utfärdandet av närmare bestämmelser
om stöd skall delegeras genom förordning av statsrådet
inte problematiskt med tanke på grundlagen. Utskottet anser
det i alla fall lämpligt att det klarare framgår
av själva bemyndigandebestämmelserna i vilka andra
avseenden de förordningar som utfärdas med stöd
av bemyndigandet avser att precisera regleringen (t.ex. "Närmare
bestämmelser om ... kan utfärdas genom förordning
av statsrådet"; se GrUU 39/2001 rd,
s. 2—3). Samma anmärkning gäller de föreslagna
bestämmelserna om jord- och skogsbruksministeriets befogenhet
att utfärda förordning.
På grund av stödordningens budgetbundenhet (och
EU-bundenhet) finns det enligt utskottets mening inget hinder för
att statsrådet med stöd av föreslagna
15 § 3 mom. föreskriver om stödformer
som kompletterar de grundläggande stöd inom systemet
som avses i 9—14 §.
Utskottet understryker att bestämmelsen i 80 § 1
mom. grundlagen om området för lag inskränker
innehållet i bestämmelser som utfärdas direkt
genom förordning liksom också tolkningen av bemyndigandebestämmelserna
(se t.ex. GrUU 39/2001 rd, s. 3/I).
Genom förordning av statsrådet eller ministerierna
kan det således inte utfärdas bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
eller frågor som i övrigt hör till området
för lag. Genom förordning kan till exempel en
stödtagare inte påföras andra skyldigheter än
sådana som beror av lag när det lagstiftas om
"övriga villkor för stödet och för
fastställandet av det" i befogenhetsbestämmelserna
om olika stödformer eller "villkoren för stöd"
som grundar sig på en förbindelse enligt 7 § 2
mom. Utskottet påpekar att det med stöd av föreslagna
4 § 2 mom. inte går att föreskriva genom
förordning av statsrådet om grunderna för
den enskildes rättsliga ställning eller verkställandet
av de stödvillkor som Europeiska gemenskapen ställer,
om bestämmelserna annars hör till området
för lag (se också GrUU 26/2001
rd, s. 6/I).
Enligt 18 § 3 mom. kan avvikelse ske från
bestämmelserna i 1 mom. i samma paragraf i fall som föreskrivs
genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet är
alltför öppet. Av propositionens motivering (s.
16/II) framgår att bemyndigandet behövs
främst för att tillsynspåföljderna skall
kunna samordnas och oskäligt stränga påföljder
undvikas. Bemyndigandet måste preciseras så att
det bättre svarar mot sitt syfte.
Enligt föreslagna 25 § 1 mom. skall det stöd som
avses i lagen sökas hos behörig landsbygdsnäringsmyndighet.
Men utifrån samma paragraf 3 mom. ser det ut som om jord-
och skogsbruksministeriet skulle ha rätt att föreskriva
om den behöriga myndigheten. Ur stödtagarens synvinkel
kan stödbestämmelsen till sin betydelse jämställas
med en reglering av hans eller hennes rättigheter och därför är
det nödvändigt att den behöriga myndigheten
anges mera exakt i lagen än vad som föreslagits
(se t.ex. GrUU 7/2001 rd, s. 4/II
och GrUU 21/2001 rd, s. 4/I).
Minimikravet är att eventuella behöriga myndigheter
räknas upp i lagen.
Förhandlingsförfarande
I 8 § föreslås bli bestämt
om förhandlingar mellan staten och centralorganisationerna
för lantbruksproducenterna om framläggandet av
förslag beträffande nationella stöd för
Europeiska gemenskapen. Förslaget svarar i sak mot 4 § i den
gällande lagen, som har stiftats med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 13/1994 rd och GrUU
13a/1994 rd). Utskottet bedömde då att
en procedurförpliktelse som inte slutgiltigt binder statsrådets
beslutanderätt inte beredde problem med tanke på grundlagen.
I överensstämmelse med denna ståndpunkt
anser utskottet att lydelsen i 8 § 2 mom. absolut måste
ses över. Det måste framgå klarare än
vad nu är fallet att det i samtliga fall hör till
statsrådet att bestämma om framläggande
av förslag. Momentet kunde lyda till exempel som följer:
"Statsrådet beslutar om framläggandet av förslag
för Europeiska gemenskapen. Statsrådet fattar
beslut i saken också i det fall att något avtal
enligt 1 mom. inte fås till stånd för
den tidpunkt som jord- och skogsbruksministeriet särskilt
angivit."
Andra omständigheter
Av 27 § bör framgå att Landsbygdsverket är
den myndighet som beviljar det undantag som avses i paragrafen (se
30 § 2 mom.).
I 5 § 2 mom. ingår en hänvisning
till Landsbygdsverkets behörighet att utfärda
föreskrifter. Hänvisningen har tagits med i informativt
syfte. Utifrån en annan proposition har bestämmelser om
detta föreslagits i 13 § om lagen om förfarandet
vid skötseln av stöduppgifter i fråga
om landsbygdsnäringar. Grundlagsutskottet har bedömt
denna befogenhetsbestämmelse i sitt utlåtande
om propositionen i fråga (GrUU 46/2001 rd).