Motivering
Bedömningens utgångspunkter
Propositionens huvudsakliga syfte är att införa uppehållstillståndskort
med biometriska kännetecken för att uppfylla kraven
i EU:s ändrade förordning om uppehållstillstånd.
Det handlar först och främst om att införliva
en direkt tilllämplig EU-förordning med nationell
lagstiftning genom hänvisningar och materiella bestämmelser.
I lagförslagen ingår dessutom en del bestämmelser
som grundar sig på nationella beslut, bland dem bestämmelser
med betydelse för de grundläggande fri- och rättigheterna,
som registrering av fingeravtryck i utlänningsregistret och
användning av fingeravtrycksuppgifter för något
annat ändamål än det som de samlas in
och registreras för.
Grundlagsutskottet ser i sitt utlåtande GrUU 14/2009
rd på en rad mycket likartade bestämmelser om
registrering av en persons fingeravtryck i passregistret i samband
med ansökan om pass och användning av sådana
fingeravtrycksuppgifter för något annat ändamål än
vad de samlats in och registrerats för. Det bedömde
då frågan om en storskalig registrering och användning
av fingeravtrycksuppgifter mot bestämmelser och föreskrifter
i 10 § 1 mom. i grundlagen, artikel 8 i Europeiska konventionen
om de mänskliga rättigheterna, artikel 8 i Europeiska unionens
stadga om de grundläggande rättigheterna och Europarådets
konvention från 1981 om skydd för enskilda vid
automatisk databehandling av personuppgifter. Samma bedömning
gäller i långa stycken också de föreslagna
bestämmelserna här.
Registrering av fingeravtrycksuppgifter i utlänningsregistret
Enligt 3 b § 1 mom. i lagförslag 2 ska fingeravtryck
som tas för en ansökan om uppehållstillstånd,
uppehållstillståndskort och uppehållskort för
unionsmedborgares familjemedlem införas i delregistret
för ansökningsärenden.
Grundlagsutskottet framhöll i samband med förslaget
till passlag att det kunde finnas allvarliga risker för
informationssäkerheten och missbruk av uppgifter med den
föreslagna exceptionellt omfattande databasen för
biometriska kännetecken och att det i sista hand kan vara
ett hot mot skyddet för en persons identitet. Det var
en av orsakerna till att utskottet inte ansåg en registrering
av fingeravtryck i passregistret helt nödvändig
och proportionerlig med tanke på argumenten för
att inrätta det föreslagna registret. Utskottets
slutsats var inte att det direkt stod i strid med grundlagen att
inrätta registret, men det uppmanade i alla fall förvaltningsutskottet att
allvarligt överväga att stryka bestämmelserna
om registrering av uppgifter, åtminstone om informationssäkerheten
vid den tidpunkt då registret tas i bruk inte har nått
den höga nivå som krävs. Men det gjorde
utskottet inte när propositionen behandlades i riksdagen
(se FvUB 9/2009 rd).
Utlänningsregistrets fingeravtrycksregister är inte
i samma storlekskategori som passregistrets databas, som fingeravtrycken
från nästan alla finska vuxna med tiden samlas
i. Men riskerna är desamma. Av skäl som har med
skyddet för privatlivet och personuppgifter att göra
finns det därför all anledning att vara förbehållsam
också mot den föreslagna registreringen av uppgifter.
Användning av fingeravtrycksuppgifter för andra ändamål än
de som uppgifterna har samlats in och registrerats för
Uppgifter som ska registreras i utlänningsregistret.
Migrationsverket, polisen, gränskontrollmyndigheten
och Finlands utlandsbeskickningar får utifrån
3 b § i lagförslag 2 använda fingeravtryck
som införs i delregistret för ansökningsärenden
för att fastställa ett uppehållstillståndskorts
autenticitet och verifiera identiteten hos innehavaren till ett
uppehållstillstånd inom ramen för befogenheterna
för ändamålen i 2 §. Befogenheterna
gäller i första hand behandling av, beslut om
och kontroll av ärenden som har med utlänningars
inresa och utresa och förvärvsarbetande att göra.
Användningen av uppgifterna har ett nära samband
med ändamålet för att samla och registrera
uppgifterna och är inget problem med tanke på principen
att skyddet av privatlivet och personuppgifter ska beaktas i ändamålet.
Utskottet påpekar ändå att bestämmelsen
måste tolkas snävt på grund av principen
om ändamålsbundenhet. Det betyder bl.a. att fingeravtrycksuppgifterna
inte kan vara allmänt tillgängliga i polisens
operativa uppdrag (jfr GrUU 14/2009 rd).
Polisen har dessutom rätt att använda registrerade
fingeravtrycksuppgifter på det sätt som föreskrivs
i 16 a § i lagen om behandling av personuppgifter i polisens
verksamhet. Följaktligen kan fingeravtrycksuppgifter bara
användas om det är nödvändigt
för att identifiera ett offer för en naturkatastrof,
storolycka eller någon annan katastrof eller för
ett brott eller ett offer som annars inte kunnat identifieras.
Bestämmelsen i lagen om behandling av personuppgifter
i polisens verksamhet formulerades efter grundlagsutskottets krav
att den bör strykas eller preciseras väsentligt
(GrUU 14/2009 rd). Utskottet ansåg då att
det med omfattande register för biometriska kännetecken är skäl
att förhålla sig negativ till att uppgifterna används
för ändamål som ligger utanför
det som de egentligen samlats in och registrerats för.
I så fall kan bara exakt avgränsade och mycket
små undantag göras från ändamålsbundenheten.
Bestämmelserna får inte leda till att någon
annan verksamhet än den som är förknippad
med det ursprungliga ändamålet blir det huvudsakliga
eller ens ett viktigt ändamål.
Grundlagsutskottet har inte tidigare gjort någon särskild
bedömning av 16 a § i lagen om behandling av personuppgifter
i polisens verksamhet som den då formulerades i förvaltningsutskottet
(se FvUB 9/2009 rd). Att fingeravtrycksuppgifter
i passregistret får användas för att identifiera
ett offer som annars inte kan identifieras kan ses som ett sådant
exakt avgränsat och obetydligt undantag från ändamålsbundenheten som
utskottet krävt. Det betyder samtidigt att hänvisningen
i 3 b § 3 mom. till 16 a § i den nämnda
lagen inte strider mot grundlagen. Utskottet framhåller
att utlämnande av uppgifter till utlandet måste
bedömas på samma premisser som utlämnande
i eget land (GrUU 51/2002 rd). I den
fortsatta behandlingen av ärendet gäller det att
försäkra sig om att det i lagstiftningen finns behöriga
bestämmelser om att lämna fingeravtrycksuppgifter
vidare (jfr 37 § 6 mom. i lagen om behandling av personuppgifter
i polisens verksamhet).
Uppgifter som registreras med stöd av 131 § i
utlänningslagen.
Det framgår av propositionens motivering (s. 24) att
fingeravtryck som tagits av en utlänning enligt 131 § 1
mom. i utlänningslagen och som registrerats i polisens
register enligt 2 mom. får användas i betydligt
större omfattning än fingeravtrycksuppgifterna
i passlagen eller de fingeravtrycksuppgifter som enligt det föreliggande
förslaget ska registreras i utlänningsregistret.
Det beror på att 16 §, inte 16 a §, i lagen
om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet tillämpas
på fingeravtryck som registrerats utifrån 131 § i
utlänningslagen. Det betyder rent praktiskt — som
det konstateras i motiven — att fingeravtrycksuppgifter
enligt 131 § numera också får användas
till exempel för att hindra eller utreda brott.
Enligt 131 § i utlänningslagen får
fingeravtryck tas "för identifiering och registrering".
I motiven (s. 24) sägs det primära syftet vara
att förhindra missbruk i samband med asylbestämmelserna
och att någon uppträder med falsk identitet. Den
gällande lagstiftningen tillåter således
att fingeravtrycksuppgifter i stor omfattning och helt klart används
för ändamål som inte motsvarar syftet
med att samla in och registrera dem. Som utskottet ser det är
det helt klart att det inte handlar om sådana exakt avgränsade
och obetydliga undantag från ändamålsbundenheten som
det förutsatt i sådana fall. Dessutom förefaller
bestämmelserna suspekta med beaktande av jämlikhetsbestämmelserna
i 6 § i grundlagen i och med att de riktar sig mot vissa
grupper av utlänningar. Därför behöver
131 § i utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse
om att användningen av fingeravtryck begränsas
uteslutande till ändamål som svarar mot det ändamål som
de samlats in och registrerats för. Ett sådant ändamål
kan i sig ha samband med att hindra och utreda exakt angivna brott,
men bara i den omfattningen som verksamheten har ett nära
samband med det ursprungliga insamlings- och registreringsändamålet.
Vad gäller andra ändamål är
det möjligt att hänvisa till 16 a § i
lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet. Om
lagförslag 1 ändras på detta sätt
kan det behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet påpekar
att ändringen betyder att 16 § i lagen om behandling
av personuppgifter i polisens verksamhet inte längre tillämpas
på användning av fingeravtrycksuppgifterna. Den ovan
beskrivna ändringen kan också göras genom ändring
av lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet,
om det visar sig vara lagstiftningstekniskt mer motiverat.