Motivering
Utgångspunkter för bedömningen
De centrala konstitutionella frågorna i propositionen
sammanhänger med bestämmelserna om hemliga metoder
för inhämtande av information vid brottsbekämpning
inom Tullen (3 kap. i lagförslag 1). Det är delvis
fråga om en precisering av de bestämmelser om
hemliga metoder för inhämtande av information
som Tullen haft sedan tidigare och som grundlagsutskottet medverkat till
(se GrUU 2/1996 rd och GrUU
37/2002 rd). Det föreslås dessutom
att dessa metoder harmoniseras med bestämmelserna i den
nya polislagen. Polislagen har också den kommit till med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 67/2010 rd, GrUU
33/2013 rd).
De utlåtanden som nämns ovan utgör
grunden för den konstitutionella bedömningen av
den aktuella propositionen. Efter revideringen av lagstiftningen
om de grundläggande fri- och rättigheterna har
man bedömt dels de tillåtna villkoren för
inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter
utifrån eventuella lagförbehåll i de fri-
och rättighetsspecifika bestämmelserna, dels utifrån
allmänna förutsättningar för
begränsning av rättigheterna (GrUB 25/1994
rd, s. 4—6 och bl.a. GrUU 67/2010
rd, s. 3).
Ett av de viktigaste målen för propositionen är att
undanröja onödig asymmetri i de olika brottsbekämpningsmyndigheternas
befogenheter. Enligt propositionsmotiven är en situation
där olika förundersökningsmyndigheter
har sinsemellan olika befogenheter oändamålsenlig
(s. 19). Grundlagsutskottet har i tidigare utlåtanden påpekat
att ett likadant lagfäst bemyndigande för tullen
att göra intrång i de grundläggande fri- och
rättigheterna som polisen har inte utan vidare är
förenligt med det nödvändighetskrav som ingår
i förutsättningarna (GrUU 2/1996
rd, s. 2 och GrUU 37/2002 rd,
s. 1—2). Detta innebär att åtminstone
inte enbart asymmetrin i befogenheterna är ett sådant
vägande samhälleligt behov som uppfyller kriterierna
för begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna. Utskottet anser att det trots det
framgår både av de allmänna motiven (t.ex.
s. 6 och 16—18) och av detaljmotiven att det föreligger
ett vägande samhälleligt behov av de föreslagna ändringarna.
De föreslagna befogenheterna är enligt utskottet
också nödvändiga och proportionella med
avseende på brottsbekämpningen inom Tullen, frånsett vissa
undantag som behandlas nedan.
Förtäckt inhämtande av information
I 3 kap. 11 § i lagförslag 1 ingår
bestämmelser om förtäckt inhämtande
av information. Det som avses är inhämtande av
information genom kortvarig interaktion med en viss person där
falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter
används för att hemlighålla tullmannens
uppdrag. Enligt det föreslagna 3 mom. är förtäckt
inhämtande av information inte tillåtet i bostäder
ens med bostadsinnehavarens medverkan. Denna avgränsning
motsvarar 5 kap. 15 § 3 mom. i polislagen och 10 kap. 14 § 3
mom. i tvångsmedelslagen. Utskottet ansåg i samband
med riksdagsbehandlingen av den nya tvångsmedelslagen det
vara nödvändigt att skriva in den här
inskränkningen i lagen med hänsyn till hemfridsskyddet
i grundlagen (GrUU 66/2010 rd, s. 8).
Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan det genom lag bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är
nödvändiga för att de grundläggande
fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för
att brott ska kunna utredas. En åtgärd som ingriper
i hemfriden får användas t.ex. i samband med en
brottsutredning för att antingen trygga de grundläggande
fri- och rättigheterna eller för att utreda brottet,
och den ska dessutom vara nödvändig (se närmare RP 309/1993
rd, s. 58).
Det framgår av propositionsmotiven (s. 46) att det
vid förtäckt inhämtande av information kan
uppstå situationer där den tjänsteman
som utför inhämtandet av information måste
kunna uppträda naturligt för att inte röja
sitt uppdrag. Det kan då krävas att tjänstemannen
gör ett kortvarigt besök i en bostad. Motiveringen
motsvarar inte den föreslagna regleringen. Om förtäckt inhämtande
av information inte är tillåtet i bostäder,
kan detta faktum inte ändras genom ett uttalande i motiveringen.
Förvaltningsutskottet bör uppmärksamma
detta i sitt betänkande.
Teknisk avlyssning
I 3 kap. 13 § i det första lagförslaget
ingår bestämmelser om teknisk avlyssning. Med
uttrycket avses att en viss persons samtal eller meddelande, som
inte är avsett för utomstående och i vilket
avlyssnaren inte deltar avlyssnas, upptas eller behandlas på något
annat sätt med hjälp av en teknisk anordning,
metod eller programvara i syfte att ta reda på innehållet
i samtalet eller meddelandet eller utreda deltagarnas eller en i lagen
avsedd persons verksamhet.
Det är fråga om att ta reda på innehållet
i ett meddelande, och bestämmelsernas förenlighet med
bestämmelserna om skydd för förtroliga meddelanden
i 10 § 2 och 3 mom. grundlagen måste därför
bedömas.
Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan det genom lag bestämmas
om sådana begränsningar i meddelandehemligheten
som är nödvändiga vid utredning av brott
som äventyrar individens eller samhällets säkerhet
eller hemfriden, vid rättegång och säkerhetskontroll
samt under frihetsberövande. Grundlagsutskottet har i sin
praxis tolkat begreppet utredning av brott så, att det omfattar även
sådana åtgärder som vidtas med anledning
av en konkret och specificerad misstanke om brott trots att brottet ännu
inte har omsatts i gärning (GrUU 19/2008
rd, s. 3—4 och GrUU 37/2002
rd, s. 3). Den föreslagna bestämmelsen
i 13 § 3 mom. enligt vilken en förutsättning
för teknisk avlyssning dessutom är att personen
i fråga på grund av sina yttranden eller hotelser,
sitt uppträdande eller annars med fog kan antas göra
sig skyldig till brott som är namngivna i lag, uppfyller
grundlagsutskottets krav på en konkret och specificerad
misstanke om brott.
De brott som enligt den föreslagna 13 § berättigar
till teknisk avlyssning är 1) tullbrott för vilket
det föreskrivna strängaste straffet är
fängelse i minst fyra år, 2) narkotikabrott som
ska betraktas som tullbrott, 3) smuggling och 4) grovt tullredovisningsbrott.
Det måste också övervägas om
dessa brott kan anses äventyra samhällets eller
individens säkerhet eller hemfrid enligt 10 § 3
mom. i grundlagen.
Till brott som enligt förarbetena till grundlagen och
enligt grundlagsutskottets praxis äventyrar individens
eller samhällets säkerhet räknas exempelvis
narkotikabrott, grova våldsbrott, lands- och högförräderi,
grovt sexuellt utnyttjande av barn, grov skadegörelse och
under vissa omständigheter en del grova ekonomiska brott (GrUU
32/2013 rd, s 3, GrUU 36/2002
rd, s. 4—5 och RP 309/1993
rd, s. 58).
Punkt 2 i uppräkningen av brott (narkotikabrott som
ska betraktas som tullbrott) leder utifrån det som anförs
ovan inte till några konstitutionella problem. Detsamma
kan anses gälla punkterna 1 och 4 på grund av
det är fråga om allvarliga brott och för
att de ingår i den bestämmelse i polislagen som
berättigar till teknisk avlyssning (5 kap. 17 § i
polislagen) och som har tillkommit med utskottets medverkan.
Däremot är smuggling, som nämns i
3 punkten i det föreslagna momentet, ett lindrigare brott än
de övriga. Det straff som kan dömas ut för
smuggling är böter eller fängelse i högst
två år. Det är fråga om allmän
kriminalisering av olaglig in- eller utförsel av varor
utan att det nödvändigtvis är fråga
om någon särskilt allvarlig gärning.
I princip är smuggling därför inte ett brott
som kan anses äventyra samhällets eller individens
säkerhet. Utskottet menar att man vid bedömningen
av bestämmelsen trots det måste ta hänsyn
till å ena sidan den grundlagsskyddade sekretessen för
förtroliga meddelanden, och å andra sidan de godtagbara
och samhälleligt vägande skäl som anknyter
till intresset för att utreda allvarliga brott och det
straffrättsliga systemets trovärdighet och som
i viss mån talar för en begränsning av
de grundlagsskyddade rättigheterna. Av denna orsak anser
utskottet att smuggling uppfyller kriterierna enligt 10 § 3
mom. i grundlagen, om den utövas som ett led i organiserad
kriminell verksamhet eller i övrigt systematiskt, yrkesmässigt
eller i stor skala.
Problemet med bestämmelsen kan enligt utskottet undanröjas
genom att teknisk avlyssning avgränsas till att gälla
smuggling som sammanhänger med planmässig, organiserad,
yrkesmässig, fortsatt eller upprepad kriminell verksamhet.
Det motsvarar den regleringsmodell som tillämpats i fråga
om förtäckt inhämtande av information
vid stöld och häleri i 5 kap. 15 § 6
punkten i polislagen och som tillkommit med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 67/2010 rd, GrUU
33/2013 rd).
Motsvarande behov av att ändra en föreslagen
bestämmelse gäller 3 kap. 11 § 2 mom.
3 punkten i det första lagförslaget, där
det visserligen inte är fråga om att i egentlig
mening ingripa i ett förtroligt meddelande, utan ett mera
allmänt ingripande i det skydd av privatlivet som avses
i 10 § 1 mom. i grundlagen. Därför är
det skäl att avgränsa förtäckt
inhämtande av information för att förhindra
smuggling på samma sätt som i fråga om
teknisk avlyssning.
Täckoperationer och bevisprovokation genom köp
Det föreslås i propositionen att Tullens brottsbekämpning
ska få befogenheter att använda täckoperationer
och bevisprovokation. Enligt förslaget ska Tullens brottsbekämpning
inte själv genomföra täckoperationer
(3 kap. 24 § i lagförslag 1) och bevisprovokation
genom köp (3 kap. 33 § i lagförslag 1),
utom när det gäller täckoperationer eller
bevisprovokationer som genomförs uteslutande i datanät.
Till övervägande del ska polisen utföra
täckoperationerna eller bevisprovokationerna enligt bestämmelserna
i polislagen, men chefen för Tullens brottsbekämpning
ska enligt 3 kap. 28 § 1 mom. och 34 § 1 mom.
fatta beslut om täckoperationer och bevisprovokation genom
köp och om framställning av begäran om
dessa.
Den föreslagna regleringen innefattar trots det en
option för en tullman att på begäran
av polisen delta i genomförandet av en täckoperation för
att förhindra eller utreda ett brott (3 kap. 24 § 2
mom. i lagförslag 1). I så fall gäller
angående tullmannens rättigheter och skyldigheter
vad som bestäms om polismäns rättigheter
och skyldigheter i 5 kap. 28—30 § i polislagen
och i 10 kap. 27—29 § i tvångsmedelslagen.
Bestämmelserna måste i detta avseende granskas
med hänsyn till 2 § 3 mom. i grundlagen, enligt
vilket utövandet av offentlig makt ska bygga på lag
och lag noggrant ska iakttas i all offentlig verksamhet. Grundlagsutskottet
har i sin tidigare praxis varit restriktiv till möjligheten
att avvika från vad som sägs i lag om de behöriga myndigheterna.
Särskilt i samband med bestämmelser som har kopplingar
till de grundläggande fri- och rättigheterna har
utskottet ansett det nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt framgår av lagen eller annars exakt
eller att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden och villkoren
för delegering av behörighet framgår
tillräckligt exakt av lagen (t.ex. GrUU 9/2014
rd, s. 3, GrUU 3/2014 rd,
s. 4, GrUU 32/2012 rd, s. 6 och GrUU
2/2012 rd, s. 3).
I 3 kap. 24 § 2 mom. föreslås att
en tullman på begäran av polisen kan delta i genomförandet
av en täckoperation för att förhindra
eller utreda ett brott. Av formuleringen av bestämmelsen
att döma är det möjligt för
en tullman att på begäran av polisen delta också i
andra täckoperationer än sådana som gäller
tullbrott. Tullmannen kommer emellertid då att använda
sig av befogenheterna enligt polislagen och tvångsmedelslagen,
och exempelvis brottsförbudet bedöms enligt andra
kriterier än de som ingår i den föreslagna
lagen. Regleringen måste enligt utskottet kompletteras
så att tullmannens befogenheter i situationer som avses
i 2 mom. begränsas till att gälla att förhindra
eller utreda tullbrott och så att en tullman som på polisens
begäran deltar i en täckoperation inte förvandlas
till en polis som genomför en täckoperation. Det
gäller också i fråga om genomförandet
av bevisprovokation genom köp enligt 3 kap. 33 § 2
mom.
Användning av överskottsinformation
Enligt 3 kap. 52 § i det första lagförslaget
avses med överskottsinformation information som fåtts
genom teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter
och teknisk observation, när informationen inte har samband
med ett brott eller avvärjande av fara eller när
den gäller något annat brott än det för
vars förhindrande tillståndet har getts eller
beslutet fattats. Enligt 53 § 1 mom. får överskottsinformation
användas vid utredning av tullbrott om informationen gäller ett
sådant tullbrott för vars förhindrande
det skulle ha varit tillåtet att använda sådana
metoder för inhämtande av information som avses
i 3 kap. i lagen och som har använts då informationen
har fåtts. Enligt momentet är det tillåtet
att även använda överskottsinformation
i samband med utredning av andra brott om det för brottet föreskrivna
strängaste straffet är fängelse i minst två år
och om användningen av överskottsinformation kan
antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet.
Bestämmelserna om användningen av överskottsinformation är
betydelsefulla med avseende på 10 § i grundlagen.
Det är i princip fråga om i vilken mån
man kan lagstifta om användning av överskottsinformation
som begränsar sekretessen för förtroliga
meddelanden (t.ex. GrUU 33/2013 rd,
s. 6).
Förslaget är problematiskt i konstitutionellt hänseende,
eftersom grundlagsutskottets senaste utlåtanden i samband
med förslag till ändringar av polislagen, förundersökningslagen
och tvångsmedelslagen inte har beaktats vid beredningen
av bestämmelserna (GrUU 32/2013 rd och GrUU
33/2013 rd). I utlåtandena granskade utskottet
i stort de föreslagna bestämmelserna om användning
av överskottsinformation i polislagen och tvångsmedelslagen
(GrUU 32/2013 rd, s. 5—7 och GrUU
33/2013 rd, s. 5—7) och ansåg
att det föreslagna kravet på ett maximistraff
på två år utgör ett problem,
eftersom det skulle innebära att många brott som
inte kan anses äventyra samhällets eller individens
säkerhet eller hemfrid enligt 10 § 3 mom. i grundlagen
skulle komma att omfattas av regleringen. Utskottet förutsatte
att bestämmelserna ändras till att gälla
ett högre maximistraff. Enligt utskottet är det
godtagbart att överskottsinformation används om
det strängaste straffet för det aktuella brottet är
minst tre år. Det finns emellertid inte något
hinder för att bestämmelsen tillämpas
på vissa enstaka brott för vilka maximistraffet är
fängelse i två år, men som till grovhetsgraden ändå kan
jämställas med de ovan nämnda brotten
och som uppfyller kriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen
(GrUU 32/2013 rd, s. 7 och GrUU
33/2013 rd, s. 7).
Den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 53 § bör ändras
så att den uppfyller de kriterier som nämns ovan.
Det är villkoret för att lagförslag 1 ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bemyndigandena att utfärda förordning
Enligt 5 kap. 4 § 2 mom. 2 punkten i lagförslag
1 kan närmare bestämmelser utfärdas om
utlämnande, försäljning, användning
och förlust av beslagtaget gods utfärdas genom
förordning av finansministeriet. Den grundläggande
bestämmelsen om utlämnande, försäljning,
användning och förverkande av beslagtagen vara
ingår i 2 kap. 10 § i lagförslaget.
Bestämmelserna har betydelse med avseende på egendomsskyddet
i 15 § i grundlagen. Bestämmelserna måste
också bedömas mot 80 § 1 mom.
i grundlagen. Enligt det momentet får förordningar
utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen
eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna
för individens rättigheter och skyldigheter samt
om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör
till området för lag ska utfärdas genom
lag. Genom förordning av ett ministerium får enbart
kompletterande bestämmelser av teknisk natur utfärdas,
men lagen måste innehålla tillräckligt
exakta grundläggande bestämmelser. Därför
måste bemyndigandet att utfärda förordning
preciseras. Det bör stå att "närmare" bestämmelser
utfärdas genom förordning av finansministeriet.
Utskottet noterar att bestämmelsen i 5 kap. 4 § 2
mom. 7 punkten innehåller en felaktig hänvisning
(till 2 kap. 3 § i stället för till 2
kap. 5 §), men eftersom den grundläggande bestämmelsen redan
innehåller ett bemyndigande att utfärda förordning är
punkten överflödig. Likaså är
8 punkten i momentet överflödig, eftersom bemyndigande
att utfärda förordning redan framgår
av den grundläggande bestämmelsen (2 kap. 14 § 5
mom.).
Slutligen vill utskottet fästa uppmärksamhet vid
att en del av bemyndigandena att utfärda förordning
placerats i anknytning till den grundläggande bestämmelsen
och en del av dem enligt äldre modell som en separat förteckning
i 5 kap. 4 §. En del finns dessutom i bägge. Det är
utifrån 80 § i grundlagen väsentligt
att det finns tillräckligt uttömmande grundläggande
bestämmelser i lag om det man lagstiftar om. Det är
därför skäl att i regel placera ett bemyndigande
att utfärda förordning i samband med den grundläggande
bestämmelsen.