Motivering
Föreningsfrihet
Medlemskap i en offentligrättslig förening.
Enligt 6 § i lagförslag 1 är Försvarsutbildningsföreningen
en offentligrättslig förening som är
riksomfattande samarbetsorganisation för den frivilliga
försvarsutbildningen. Som medlemmar kan enligt 8 § antas
riksomfattande föreningar vars verksamhetsområde
eller uppgifter omfattar eller har nära samband med främjandet
av försvaret. Försvarsutbildningsföreningen
fortsätter enligt övergångsbestämmelserna
i 45 § med den nuvarande Försvarsutbildning rf:s
verksamhet. De föreningar som är medlemmar i Försvarsutbildning
rf kan utan särskild ansökan bli medlemmar i Försvarsutbildningsföreningen.
Föreningsfriheten, som tryggas i 13 § 2 mom. i
grundlagen, gäller enligt förarbetena till grundlagen
i första hand s.k. ideella föreningar. Men bestämmelsen
hindrar inte att man på lagstiftningsväg bildar
offentligrättsliga föreningar med en offentlig
uppgift. Det är också möjligt att genom
lag stadga om medlemskap i en sådan förening.
Men i det fallet talar stadgandet om föreningsfrihet i
grundlagen för en återhållsam inställning
till tvångsmedlemskap (RP 309/1993 rd).
Lagstiftningen går ut på att den nuvarande
paraplyorganisationens medlemsföreningar enligt ett förenklat
förfarande ska kunna bli medlemmar i den nya offentligrättsliga
föreningen som grundas genom lagen. För att bli
medlem i den nya paraplyorganisationen måste föreningen
uttryckligen vidta åtgärder. Det är alltså inte
fråga om något tvångsmedlemskap eller
automatiskt medlemskap (jfr GrUU 39/2004 rd) så bestämmelserna
påverkar inte lagstiftningsordningen.
Föreningens självbestämmanderätt.
Den grundlagsenliga föreningsfriheten bygger delvis
på självbestämmanderätten och
handlingsfriheten inom föreningarna. Bland annat har föreningarna
rätt att fritt godkänna sådana stadgar
som de vill (RP 309/1993 rd). I sin praxis har grundlagsutskottet
utgått från att föreningar som organiserats
genom lagstiftningsåtgärder inte behöver
ha likadan självbestämmanderätt som vanliga
föreningar som regleras enligt föreningslagen.
Visserligen har utskottet i tidigare ståndpunkter ansett
att autonomin för föreningar som organiserats
genom lag inte bör begränsas mer än nödvändigt
med tanke på deras lagfästa uppgifter (GrUU 39/2004
rd, GrUU 1/1998 rd).
Enligt 7 § i lagförslag 1 hänför
sig Försvarsutbildningsföreningens uppgifter till
frivilligt försvar och anknytande militär utbildning.
Föreningens omkostnader täcks enligt 11 § med
ett anslag som årligen tas in i statsbudgeten. Med beaktande
av de här faktorerna och framför allt förvaltningsuppgifternas
speciella natur kan det enligt utskottets åsikt lagstadgas
om relativt långtgående begränsningar
av föreningens autonomi. De föreslagna bestämmelserna
om statsrådets befogenhet att utfärda bestämmelser
om icke-lagfästa föreningsorgan och att besluta
om majoriteten av styrelsemedlemmarna (9 §), övervakningen
av föreningens ekonomi (16 §) och skyldigheten
att anmäla militär utbildning (22 §) medför
därför inga problem med tanke på grundlagen,
anser utskottet.
Enligt 14 § i lagförslag 1 kan statsrådet
bestämma om frågor som enligt föreningslagen
föreskrivs i föreningens stadgar. En öppen
fullmakt att utfärda förordning är inte
alldeles problemfri heller i den föreliggande lagstiftningen. Vidare
stämmer den inte så bra överens med den uttryckliga
lagreservationen i grundlagens 13 § 3 mom. som föreskriver
att närmare bestämmelser om föreningsfriheten
utfärdas genom lag. Därför bör
fullmakten begränsas. Den bör lämpligen
strykas i 14 § och i stället bör den
föreslagna lagen innehålla de bestämmelser
som eventuellt planerats bli utfärdade med stöd
av den och som behövs för ledningen av Försvarsutbildningsföreningens
verksamhet.
Föreningens tillgångar och skulder.
Försvarsutbildning rf:s tillgångar
och skulder, avtal och övriga förbindelser samt
andra rättigheter och förpliktelser övergår
till Försvarsutbildningsföreningen enligt 45 § 2
mom. i lagförslag 1.
Formellt sett innebär förslaget att tillgångarna
och skulderna samt de andra avsedda rättigheterna och skyldigheterna
fråntas den befintliga juridiska personen och överlåts
på en annan juridisk person. I sak går lagstiftningen
ut på att den nuvarande paraplyorganisationen för
frivilligt försvar blir en offentligrättslig förening
och att verksamheten formellt sett fortsätter inom den nya
föreningen. Enligt 45 § 2 mom. i lagförslaget
fortsätter Försvarsutbildningsföreningen med
Försvarsutbildning rf:s verksamhet. Med stöd av
paragrafens 1 mom. kan medlemsföreningarna i den nuvarande
paraplyorganisationen "övergå" till att bli medlemmar
i den nya paraplyorganisationen. Det här refererar till
syftet enligt motiven att Försvarsutbildning rf upphör att
existera och blir en ny förening. Även Försvarsutbildning
rf:s personal övergår enligt 45 § 3 mom.
till Försvarsutbildningsföreningen med sina tidigare
förmåner och skyldigheter. Bestämmelsen
om att den nuvarande föreningens tillgångar, skulder
och motsvarande övergår till den nya föreningen
i det här speciella sammanhanget medför enligt
utskottet inte några problem med hänsyn till grundlagens
13 § om föreningsfrihet eller 15 § om
egendomsskydd och påverkar därför inte
lagstiftningsordningen.
Militär utbildning för frivilliga
Försvarsutbildningsföreningens offentliga
förvaltningsuppgift är enligt 7 § i lagförslag
1 bl.a. att ordna militär utbildning som hör till
det frivilliga försvaret.
Bestämmelserna måste granskas med utgångspunkt
i 124 § i grundlagen. Offentliga förvaltningsuppgifter
kan anförtros andra än myndigheter endast genom
lag eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får dock
ges endast myndigheter.
Med militär utbildning avses enligt 2 § i
lagförslaget utveckling av den militära förmågan och
av samverkan inom truppen med tanke på agerande i krig
eller vid andra väpnade konflikter. Utbildningen ges med
försvarsmaktens utrustning och materiel. Den ordnas av
försvarsmakten eller under försvarsmaktens ledning
eller styrning. Utbildningen går alltså ut på träning
i att utöva den krigsmakt som tillkommer försvarsmakten.
Att ordna utbildning för statens krigsmakt är utan
tvivel en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i
grundlagen. Till väsentliga delar bör utbildningen
handhas av myndigheterna. Utbildningsdeltagarna får träning
i att utöva den viktigaste makt som staten har och i det
avseendet också träning i att utöva offentlig
makt, även om någon betydande offentlig makt inte
utövas i själva utbildningen. Utskottet anser
att grundlagen helt klart förhindrar att t.ex. militärutbildningen
för värnpliktiga privatiseras.
Förslaget innebär en reglering av den militära utbildningen
i frivilligt försvar som ordnas under övervakning
och ledning av myndigheterna. Med hänsyn till kraven i
grundlagens 124 § har det betydelse att Försvarsutbildningsföreningen enligt
de föreslagna bestämmelserna inte ska ha rätt
att ordna allt slags militär utbildning som anknyter till
frivilligt försvar. Enligt 17 § 3 mom. i lagförslaget är
det bara försvarsmakten som får träna
trupper för operationer samt ordna stridsskjutning med
tunga vapen och annan motsvarande viktig militär utbildning.
En viktig avgränsning finns också i 17 § 2
mom. Så kallad egentlig militär utbildning som
ges frivilliga och till vilken hör användning
av försvarsmaktens vapen, ammunition och explosiva varor
kan enligt förslaget anordnas endast så att den är
underställd militärmyndigheternas ledning (17 § 2 mom.)
och försvarsmaktens styrning (20 § 2 mom.).
Dessutom är det enligt 17 § 1 mom. och 20 § 1
mom. fråga om militär utbildning som försvarsmakten
beställt och som endast kan ordnas av den lagfästa,
offentligrättsliga Försvarsutbildningsföreningen
och inte ens av dess medlemsföreningar. Därför
anser utskottet inte att det handlar om att några i grundlagens
124 § avsedda uppgifter som innebär betydande
utövning av offentlig makt överlåts på andra än
statliga myndigheter. Möjligheten att ordna på det föreslagna
sättet avgränsad militär utbildning i frivilligt
försvar under försvarsmaktens ledning och styrning
blir enligt utskottet inte heller problematisk i fråga
om kravet på ändamålsenlighet i grundlagens
124 §.
Lagförslagets 12 och 13 § innehåller
adekvata bestämmelser om vilka allmänna förvaltningslagar
som ska tillämpas på Försvarsutbildningsföreningens
verksamhet samt om de föreningsanställdas skadeståndsansvar
och straffrättsliga tjänsteansvar.
Ur grundlagssynvinkel sett är militär utbildning
faktisk verksamhet. De grundläggande fri- och rättigheterna,
rättssäkerheten och kraven på god förvaltning
i sådan verksamhet kan i regel tillgodoses genom generellt
sett exakt reglering och annars lämpliga bestämmelser
samt lämpliga och behöriga personer (se t.ex.
GrUU 10/2006 rd).
Övningarna i att använda vapen och ammunition
som avses i 17 § 2 mom. i lagförslaget kommer
enligt motiven fortfarande att ordnas på övningsområden
som försvarsmakten förfogar över. Detta
faktum, som är viktigt med tanke på den personliga
säkerheten för dem som deltar i övningarna
och också för utomstående, bör
med fog uttryckligen nämnas i lagen trots att övningsområdet
kanske tolkningsmässigt är avgränsat
i och med kravet i 17 § 2 mom. på att gällande
reglementen och säkerhetsbestämmelser ska följas.
Enligt sista meningen i 17 § 2 mom. kan försvarsmakten
av särskilda skäl bemyndiga en person som varit
anställd vid försvarsmakten att vara ledare för
skolskjutningar som Försvarsutbildningsföreningen
ordnar. Förutsättningen är att personen
i sin tjänst har haft behörighet att leda skjutningar.
Enligt lagförslag 9 tillämpas strafflagens bestämmelser
om militära brott på sådana här
ledare för skjutningar. Förslaget i sig medför
inte några problem i fråga om kraven i grundlagens
124 §. Men det bör inte tolkas som ett undantag
från 17 § 2 mom. om ordnande av övningar
under militärmyndigheternas ledning på så sätt
att skjutningar skulle kunna ordnas enbart under ledning eller genom
försorg av en person som fått specialtillstånd.
Enligt 21 § 1 mom. kan försvarsmakten bemyndiga
personer som har tillräcklig utbildning och erfarenhet
av att ordna skjutningar och motsvarande utbildning och som i övrigt
anses vara lämpliga för uppgiften att vara utbildare
vid utbildningsdagar som Försvarsutbildningsföreningen
ordnar. På dem tillämpas enligt lagförslag
9 strafflagens bestämmelser om militära brott.
Syftet är antagligen att lagstadga om att utbildarna
måste höra till försvarsmaktens personal eller
av försvarsmakten vara godkända som utbildare.
Men detta framgår inte av bestämmelsen om försvarsmaktens
godkännande eller av något annat lagrum. Det finns
alltså skäl att komplettera bestämmelsen
så att den tjänar sitt syfte. Med beaktande av
sammanhanget är det ett alltför vagt krav att
utbildningen och erfarenheten ska vara "tillräckliga".
Utskottet anser att bestämmelsen bör preciseras
på den här punkten.
De godkända utbildarna kan med stöd av den sista
meningen i 21 § 1 mom. beviljas tillstånd att
använda stridsmateriel som tillhör försvarsmakten
och som behövs vid övningarna. Bestämmelsen
bör lämpligen omformuleras så att tillståndet
kan gälla användning av stridsmateriel endast
vid övningarna i fråga. Dessutom bör den
stridsmateriel som kan komma på fråga preciseras
med hjälp av exempel eller på något annat
sätt.
Deltagande i handräckningsuppgifter
Enligt 23 § i lagförslag 1 kan försvarsmakten
för sådana räddnings- och handräckningsuppgifter som
nämns i paragrafen anlita frivilliga som avgett förbindelse.
Chef för handräckningsavdelningen är
en person som tjänstgör i en militär tjänst
vid försvarsmakten. Frivilliga får dock inte anlitas
för uppgifter som innefattar betydande utövning
av offentlig makt.
Handräckningsavdelningen har enligt lagförslaget
inga särskilda befogenheter. Avdelningen kan alltså bara
ha de befogenheter som nämns i lagen om försvarsmaktens
handräckning till polisen, som bestämmelsen hänvisar
till. I den här lagens 4 § 5 mom. föreskrivs
att maktmedel som avses i paragrafen endast får användas
av de i momentet avsedda personer som tjänstgör
inom försvarsmakten. På en frivillig som hör
till handräckningsavdelningen tillämpas alltså 6—8 § om rätten
att gripa personer samt använda nödvärn och
maktmedel med fullmakt av polisen. I ljuset av utskottets vedertagna
praxis är det inte fråga om befogenheter att utöva
betydande offentlig makt (GrUU 20/2002 rd, GrUU 21/2006
rd). Trots det är det motiverat att en person som innehar
en militär tjänst ska leda handräckningsavdelningen.
Dessutom gäller regleringen principiellt sett handräckning
till räddnings- eller polismyndigheterna och frivilliga
kan enligt 3 § i lagförslag 5 anlitas för
handräckningsuppgifter endast i form av hjälp
till försvarsmakten. Bestämmelserna medför
därför inga problem med hänsyn till 124 § i
grundlagen (GrUU 24/2001 rd, GrUU 11/2005 rd).
För att bestämmelserna ska vara exakta bör
lagen i varje fall nämna för vilka uppgifter som
frivilliga inte kan anlitas (GrUU 11/2005 rd).
Besvärsförbud
I ett myndighetsbeslut som gäller godkännande eller
avslående av en förbindelse får ändring
inte sökas genom besvär, framgår det
av 29 § 3 mom. i lagförslag 1. Enligt 30 § 3
mom. är det också förbjudet att söka ändring
i ett beslut om återkallelse av ett beslut om godkännande
av en förbindelse.
Besvärsförbuden har betydelse i fråga
om grundlagens 21 § 1 mom. som föreskriver att
var och en har rätt att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Enligt 29 § i lagförslaget kan myndigheten fritt överväga
att godkänna eller avslå förbindelser.
En person har alltså ingen s.k. subjektiv rätt att
få sin förbindelse godkänd i syfte att
delta i militär utbildning och stå till förfogande
för de i lagförslaget avsedda uppgifterna inom
försvarsmakten. På grund av utbildningens och
uppgifternas art anser utskottet det motiverat att ge myndigheterna
en omfattande prövningsrätt. Besvärsförbudet
i 29 § 3 mom. medför alltså inga problem
i konstitutionellt hänseende.
Förutsättningarna för att återkalla
ett godkännande av en förbindelse föreskrivs
relativt noggrant i 30 § 2 mom. Godkännandet av
förbindelsen kan med stöd av momentet återkallas
om personen i fråga inte har uppfyllt sina förpliktelser
eller bryter mot dem på ett väsentligt sätt
eller visar sig sakna viktiga förutsättningar
som krävs för deltagandet i verksamheten. Myndighetens
beslutsfattande är alltså beroende av rättsprövning.
Bestämmelsen om förutsättningarna för
ett återkallande utgör ett tillräckligt
exakt underlag för att det ska uppstå ett förhållande
mellan individen och det allmänna som kan betraktas som
en rätt i den mening som 21 § 1 mom.
i grundlagen avser (GrUU 18/2005 rd, GrUU 16/2000
rd). Med tanke på rättssäkerheten är
det dessutom viktigt att personen kan få frågor
som gäller orsakerna till beslutet om återkallande
behandlade vid en domstol, t.ex. eventuella försummelser
eller förseelser. Besvärsförbudet i 30 § 3
mom. måste alltså strykas för att lagförslaget
på dessa punkter ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Övrigt
De frivilligas tjänstgöringsområde.
Tjänstgöringsskyldigheten för
frivilliga som avgett en godkänd förbindelse gäller
enligt 39 § 1 mom. i lagförslag 1 endast verksamhet
på Finlands territorium, om inte försvarsmaktens
handräckningsuppgifter kräver något annat.
Med tanke på grundlagens 9 § 3 mom. är
bestämmelsen betydelsefull. Där föreskrivs
att finska medborgare inte mot sin vilja får utlämnas eller
föras till ett annat land. Grundlagsutskottet brukar anse
att det är en mycket grundläggande rätt
för medborgarna att i vilket fall som helst få stanna
kvar i sitt eget land (GrUB 25/1994 rd, GrUU 45/2000
rd). Därför kan ingen på grundval av
39 § förordnas till en handräckningsuppgift
utanför Finlands territorium, förutom frivilliga
som gett sitt uttryckliga samtycke. Det här bör
skrivas in i lagförslaget.
Landskapstrupper.
I 4 och 4 a § i lagförslag 2 föreskrivs
om landskapstrupper. Grundlagsutskottet har granskat en liknande
reglering i sitt utlåtande om propositionen med förslag
till lag om försvarsmakten samt vissa lagar som har samband
med den (GrUU 51/2006 rd). Till skillnad från
lagförslaget om försvarsmakten innehåller det
föreliggande lagförslaget en adekvat bestämmelse
om att landskapstrupperna hör till försvarsmakten.
I övrigt hänvisar utskottet till det ovannämnda
utlåtandet och anser av de orsaker som nämns där
att det är mycket viktigt att göra regleringen
tydligare. Av lagen bör det på tillbörligt
sätt framgå vilka de viktigaste uppgifterna är
för landskapstrupperna, som i relation till försvarsmaktens
nuvarande uppbyggnad är helt nya. Vidare ska truppernas
ställning och hierarkiska position i försvarsmaktens
organisation specificeras, likaså eventuella särdrag
i befogenheterna.
Lagstiftningstekniska anmärkningar.
Lagförslagen måste finslipas i språkligt
och lagstiftningstekniskt hänseende. Exempelvis innehåller
29 § 1 mom. i lagförslag 1 en felaktig hänvisning
till 28 § 2 mom. Strängt taget stämmer
inte heller hänvisningen i 21 § 2 mom. om att
17 § 2 mom. föreskriver om ledning av utbildning.
Ytterligare är det inte meningsfullt att i 3 § 3
mom. i lagförslag 5 nämna försvarsmaktens
möjlighet att agera "så som anges i 1 mom." i
samma paragraf.
Definitionen av militär utbildning i 2 § i
lagförslag 1 bör omformuleras så att
den motsvarar syftet enligt motiven så att begreppet "militär
utbildning" inte används i själva definitionen.
Bestämmelsen i 45 § 1 mom. i lagförslag
1 om tidsfristen för meddelande är en materiell
bestämmelse som inte bör lämnas öppen
så som ikraftträdandebestämmelsen.
I 23 § 1 mom. i lagförslag 1 finns en hänvisning
till lagen om försvarsmakten från 1974. Hänvisningen
måste eventuellt ändras därför
att riksdagen nu behandlar ett förslag till lag om försvarsmakten
(RP 264/2006 rd) som föreslås träda
i kraft samtidigt som den föreliggande lagen och som avses
upphäva den lag som föreslås bli ändrad
enligt lagförslag 2. Försvarsutskottet bör
beakta förslaget till lag om försvarsmakten när
det behandlar lagförslag 2 i den föreliggande propositionen.
Enligt 16 § 3 mom. i lagförslag 1 står
Försvarsutbildningsföreningen under statens revisionsverks
och dessutom under statsrevisorernas tillsyn och granskning. Grundlagsutskottet uppmärksammar
därför försvarsutskottet på att riksdagen
nyligen har godkänt ett förslag till lag om ändring
av 35 och 90 § i Finlands grundlag och vissa lagar som
har samband med den (RP 71/2006 rd, RSv 202/2006
rd) att vila. Lagen kommer att innebära att statsrevisorerna
slopas och att deras uppgifter överlåts på riksdagens
revisionsutskott.