Motivering
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
Genom den nya lagen inrättas en ny organisation, Finlands
skogscentral. Den är inte en myndighet, utan kan främst
karakteriseras som en självständig offentligrättslig
inrättning som hör till den indirekta statsförvaltningen.
I fortsättningen kommer vi alltså att ha en enda
landstäckande skogscentral mot de 13 självständiga regionala
skogscentraler som nu har hand om uppgifterna.
Den föreslagna lagen avser säkerställa
att skogscentralen är opartisk och oavhängig genom
att skilja åt affärsverksamheten från
skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter.
Uppsplittringen sker i personellt, funktionellt och ekonomiskt hänseende.
På personplanet innebär det enligt propositionsmotiven
(s. 25) att en och samma anställd inte kan sköta
både offentliga förvaltningsuppgifter och uppgifter
som ingår i affärsverksamheten. På det
funktionella planet betyder det att affärsverksamheten
skiljs åt från skogscentralen i övrigt.
I fråga om ekonomin innebär det bl.a. att affärsverksamhetens
och den övriga skogscentralens kassaflöde och
kapital separeras.
Redan nu har det inom varje skogscentral funnits en åtskild
enhet för myndighetsuppgifter. Nu föreslås
skogscentralen bli så omorganiserad att det vid centralen
finns en enhet för offentliga tjänster, som har
hand om offentliga förvaltningsuppgifter, och en affärsverksamhetsenhet med
uppgift att bedriva den åtskilda affärsverksamheten.
Utskottet har i ett annat sammanhang ansett det i princip vara
bättre att offentliga förvaltningsuppgifter flyttas över
till ett separat ämbetsverk eller en fristående
central än att de koncentreras till särskilda
enheter för myndighetsuppgifter inom ett ämbetsverk
(se GrUU 47/2005 rd, s. 2). Å andra
sidan har utskottet godkänt detta som ett sätt
att genom lag organisera förvaltningen (se GrUU
38/2004 rd, s. 2). Därför är
också den nu föreslagna modellen konstitutionellt
sett möjlig, menar utskottet. På det hela taget
utgör lagförslaget med sina motiveringar ett omsorgsfullt
förberett paket.
De föreslagna bestämmelserna är betydelsefulla
med tanke på 124 § i grundlagen där det sägs
att offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros
andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd
av lag, om det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
får dock ges endast myndigheter. Utskottet vill påpeka
att kravet på ändamålsenlighet i 124 § i
grundlagen är ett juridiskt villkor och att det från
fall till fall måste bedömas om kravet uppfylls.
Då måste man bland annat beakta vilken typ av
förvaltningsuppgift det handlar om. Dessutom har det i
den juridiska litteraturen ansetts att ändamålsenligheten
måste bedömas varje gång då en
förvaltningsuppgift föreslås bli anförtrodd
någon utanför myndighetsorganisationen.Se
Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä.
Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen
hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Helsingfors 2008, s. 321. (Se GrUU 48/2010
rd, s. 3).
De offentliga förvaltningsuppgifter som räknas
upp i den föreslagna 8 § är enligt utskottet
av sådan typ att de lämpligen kan anförtros även
någon annan än en myndighet. Som regeringen framhåller
i motiven (s. 28) är centralenhetens uppgifter i regel
inte beslut som rör enskilda eller sammanslutningar utan
kretsar företrädesvis kring utveckling av skogscentralen,
dels internt, dels utifrån hela skogsbrukets behov. Dessutom påpekar
regeringen (s. 29) att regionenheternas uppgifter i många
avseenden påminner om centralenhetens uppgifter, men att
regionenheternas främsta uppgift är att främja
de skogsbaserade näringarna tillsammans med regionala samarbetsparter.
I bedömningen av om skogscentralen på föreslaget
sätt ska ha hand om offentliga förvaltningsuppgifter
får man inte heller glömma bort det faktum som
nämns i motiven (s. 50), nämligen att skogscentralerna ända
sedan 1928 under olika namn skött uppgifter som hör
samman med att främja och utöva tillsyn över
enskilt skogsbruk. Det handlar alltså om en i högsta
grad etablerad administrativ lösning.
Det är inte längre nödvändigt
att på grund av 124 § i grundlagen ta in en hänvisning
till allmänna förvaltningslagar i lagen för
att tillgodose kravet på god förvaltning, eftersom
dessa med stöd av sina bestämmelser om tillämpningsområde,
myndighetsdefinition eller kraven för en enskild att tillhandahålla
språkliga tjänster också tillämpas
på enskilda när de har hand om offentliga förvaltningsuppgifter
(se GrUU 48/2010 rd, s. 3, GrUU
30/2010 rd, s. 9 och GrUU 13/2010
rd, s. 3). Den föreslagna 15 § föreskriver
om straffrättsligt tjänsteansvar och skadeståndsansvar
men ger därtill vissa garantier för att skyldigheten
att ge språklig service fullföljs och för
att verksamheten är offentlig.
På det hela taget uppfyller lagen i grunden kravet
i 124 § i grundlagen. En detalj i motiven (s. 23 och 51)
som utskottet fäst sig vid är att de ändringar
som behövs för att återindrivningen av finansiering
som beviljas med stöd av lagen om iståndsättning
av underproduktiva skogar i Lappland ()
ska kunna anförtros en myndighet kommer att beredas som
ett särskilt projekt. Utskottet uppmanar jord- och skogbruksutskottet
att i sitt betänkande skynda på de här ändringarna
(se GrUU 45/2006 rd, s. 2).
Detaljsynpunkter
Ledningen av skogscentralen
Den föreslagna 7 § föreskriver bl.a.
vilka uppgifter direktören för enheten för
offentliga tjänster har. Enligt sista meningen i 2 mom.
ansvarar direktören för beredningen av de ärenden
som skogscentralens direktion ska behandla, frånsett den
från de offentliga förvaltningsuppgifterna avskilda
affärsverksamheten, och för verkställandet
av direktionens beslut. Av motiven framgår det (s. 28)
att direktören inte heller föredrar i direktionen ärenden
som har med affärsverksamheten att göra. Dessutom
kan ur motiven utläsas att han eller hon inte ens får
vara närvarande vid direktionens möten när
sådana ärenden avhandlas. Detta är så pass
viktigt med hänsyn till oavhängigheten i skötseln
av offentliga förvaltningsuppgifter att det behövs
grundläggande bestämmelser om det i lagen.
Skogscentralens personal
I 11 § finns en kortfattad bestämmelse om
personalen. Men det som inte sägs, men som framgår av
motiven (s. 33), är att personalen juridiskt sett kommer
att vara anställd i arbetsavtalsförhållande.
För tydlighetens skull bör detta nämnas
i lagen.
Övergångsbestämmelserna gällande
personalen i 36 § är korrekta (jfr GrUU
52/2010 rd, s. 5). Men det ligger trots allt
i linje med god lagstiftningssed att precisera bestämmelsen
med att pendlingsregion avser en region enligt 1 kap. 9 § i
lagen om utkomstskydd för arbetslösa ()
(se GrUU 48/2010 rd, s. 7).
Strategisk styrning och styrning av verksamheten
Uppdraget att styra skogscentralen anförtros i 19 § jord-
och skogsbruksministeriet. Enligt 2 mom. får jord-
och skogsbruksministeriet meddela skogscentralen allmänna
administrativa anvisningar. Det framgår inte av propositionsmotiven
(s. 39) vad detta innebär. I sin praxis har utskottet ansett
den här typen av bestämmelser onödiga,
eftersom myndigheten utan särskilt bemyndigande kan meddela
anvisningar inom ramen för sina lagstadgade uppdrag (se t.ex. GrUU
48/2006 rd, s. 6, GrUU 30/2005
rd, s. 6 och GrUU 20/2004 rd,
s. 4). Bestämmelserna om anvisningar är dessutom ägnade
att fördunkla skillnaden mellan förpliktande rättsregler
som meddelas med stöd av lag och allmänna råd
som främst är rekommendationer. Bestämmelsen
om att utfärda anvisningar bör lämpligen strykas
i lagförslaget.
Revisorns ställning
Den föreslagna 27 § gäller bokföring
och revision. Revisorn väljs av skogscentralens direktion
för fyra kalenderår i sänder. Enligt
3 mom. utfärdas närmare bestämmelser
om revisorns oberoende och revisionsberättelsens innehåll samt
om andra nödvändiga frågor som gäller bokföringsskyldigheten
genom förordning av statsrådet.
Problemet här är 1 mom. där det sägs
att "i fråga om skogscentralens bokföringsskyldighet, bokföring
och bokslut gäller i tillämpliga delar bokföringslagen
(1336/1997) och revisionslagen (459/2007)". Med
den formuleringen — och även med hänsyn
till hur bemyndigandet är formulerat — framgår
det inte tydligt om det är tänkt att bokföringslagens
24 och 25 § om revisors oberoende ställning och
revisors jäv och 26 § om revisors tystnadsplikt
ska tillämpas på revisorn. Regeringen nämner
i motiven (s. 43) ett exempel på när revisorns
oberoende kan sättas på spel. Eftersom det handlar
om något som är av största vikt med avseende
på övervakningen av hur skogscentralen sköter
sitt uppdrag, bör grundläggande bestämmelser
om revisorns oberoende tas in i den aktuella lagen eller åtminstone
bör det i det föreslagna 1 mom. hänvisas
till att bokföringslagen är tillämplig
också på skogscentralens revisor och revisionen
där.