Motivering
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
I den föreslagna 28 § finns en till EU:s viseringskodex
refererande bestämmelse om utrikesministeriets befogenhet
att överlåta vissa biträdande uppgifter
i anknytning till viseringsansökningarna till externa tjänsteleverantörer.
Som exempel på sådana uppgifter nämns
i artikel 43.6 i viseringskodexen insamling av uppgifter och mottagande
av ansökningar och överföring av ansökan
till konsulatet, uppbörd av viseringsavgiften och återlämnande
av resehandlingarna och beslut om avslag till sökandena.
Till uppgifterna kan också höra att ta upp biometriska
kännetecken. Dessa i viseringskodexen uppräknade uppgifter
sammantagna måste enligt utskottets mening — i
motsats till vad som sägs i propositionsmotiven — betraktas
som en offentlig förvaltningsuppgift (jfr GrUB
8/2002 rd, s. 3). Bestämmelserna måste
således bedömas mot 124 § i grundlagen.
Enligt den paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får dock
ges endast myndigheter.
I de aktuella uppgifterna handlar det inte om betydande utövning
av offentlig makt. I fråga om ändamålsenlighetskravet
uppmärksammar utskottet artikel 40.3 i viseringskodexen,
som det hänvisas till i den föreslagna 28 §.
Enligt den får samarbete bedrivas med en extern tjänsteleverantör
som en sista utväg under särskilda omständigheter
eller av skäl som rör lokala förhållanden.
Det här gäller t.ex. när ett stort antal
sökande inte gör det möjligt att organisera
mottagandet av ansökningar och insamlingen av uppgifter
inom rimlig tid och under anständiga förhållanden.
Enligt information till utskottet fattar t.ex. huvudkonsulatet i
S:t Petersburg årligen hundratusentals viseringsbeslut.
Det kan vara mycket svårt för konsulatet att fullgöra
sin uppgift inte minst då biometriska kännetecken
ska tas upp i samband med viseringsansökningarna. I en
sådan situation kan överföringen av uppgifter
till en extern tjänsteleverantör som en sista utväg
enligt viseringskodexen anses ändamålsenlig med
hänsyn till 124 § i grundlagen, menar utskottet.
Externa tjänsteleverantörer är utomlands verksamma,
i regel utländska företag som assisterar de finska
konsulaten. I unionslagstiftningen finns ingående bestämmelser
om vilka uppgifter som kan anförtros dem och hur de ska
skötas. Utskottet anser att man i detta speciella sammanhang
inte t.ex. kan kräva att de allmänna förvaltningslagarna
ska tillämpas på externa tjänsteleverantörer
när de handhar offentliga förvaltningsuppgifter
för att kravet på god förvaltning ska
tillgodoses. Däremot måste man på annat sätt
försäkra sig om att överföringen
av uppgifter av denna karaktär inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. I uppgifterna kan
eventuellt ingå att hantera med känsliga uppgifter
jämförbara biometriska kännetecken, och
därför är det särskilt viktigt
med tanke på grundlagens 10 § 1 mom. om skydd
för privatlivet och för personuppgifter att skydda
sådana uppgifter mot obehörig användning
(GrUU 27/2005 rd, s. 3, se även GrUU
14/2009 rd).
I bilaga X till viseringskodexen finns en förteckning över
de minimikrav som ska ingå i avtalet med externa tjänsteleverantörer.
Kraven på tjänsteleverantören är
mycket stränga och detaljerade när det gäller
skydd för personuppgifter, personalens utbildning och uppförande
samt tilllåtande av kontroll. I artikel 43 i viseringskodexen åter
föreskrivs det om medlemsstaternas skyldigheter bl.a. i
fråga om utbildning och övervakning. Med beaktande
av uppgifternas art, är de sammantagna bestämmelserna
och de avtal som ingås med stöd av dem förenliga
med grundlagens 124 § i och med att de tryggar de grundläggande
fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
och en god förvaltning. Det är ytterst viktigt
att de finska myndigheterna faktiskt ger noga akt på att avtalsvillkoren
följs och att tjänsteleverantörerna fullgör
sina åtaganden i enlighet med artikel 43.11 i viseringskodexen.
I övervakningen och kontrollerna måste särskild
fokus sättas på att tjänsteleverantörerna
i hanteringen av biometriska kännetecken följer
kraven i viseringskodexen och i de anknytande avtalen.
Utrikesministeriet kan enligt den föreslagna 27 § även överlåta åt
honorärkonsuler vissa biträdande uppgifter i anknytning
till viseringsansökningar. Också för
de uppgifterna gäller kraven i bilaga X till viseringskodexen.
Bestämmelserna är inget problem med avseende på 124 § i grundlagen.
Besvärsförbud och omprövningsförfarande
I 191 § 1 punkten föreslås det att
vissa personer inte ska få överklaga bl.a. beslut
om utfärdande av, avslag på och förlängning
av visering. Grundlagsutskottet har ansett det vara godtagbart med
hänsyn till grundlagens 21 § 2 mom. att viseringsärenden
av detta slag utesluts från överklaganderätten
(GrUU 4/2004 rd, s. 9 och GrUU 23/1998
rd, s. 5). Bestämmelsen utgör inte heller
något problem med avseende på artikel 6 i Europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna
(se t.ex. domen i målet Mamatkoulov och Askarov mot Turkiet,
4.2.2005, punkt 82, och domen i målet Maaouia mot Frankrike, 5.10.2000,
punkt 34—38).
Men en viseringssökande eller viseringsinnehavare som
omfattas om överklagandeförbudet kan med stöd
av den föreslagna 191 a § begära omprövning
enligt 7 a kap. i förvaltningslagen i beslut om avslag
på, upphävande av eller återkallande
av visering hos den myndighet som fattat beslutet. Särskilt
med tanke på rättssäkerhetskraven i grundlagens
21 § och 9 § 4 mom. är de nya bestämmelserna
om omprövningsförfarande välkomna (se GrUU
16/2010 rd, s. 2).
Bestämmelserna bygger på EU:s viseringskodex.
Där föreskriver artikel 32.3 att sökande
som fått avslag på sin viseringsansökan
ska ha rätt att överklaga. Samma rätt
ger artikel 34.7 en viseringsinnehavare vars visering har upphävts
eller återkallats. Grundlagsutskottet uppmanar förvaltningsutskottet
att undersöka om det föreslagna omprövningsförfarande
där det enligt 191 § 6 punkten i förslaget
inte är tillåtet att överklaga ett beslut
genom besvär även uppfyller unionsbestämmelsens
krav på rätt att söka ändring.