Motivering
Näringsfrihet
Registreringsskyldighet.
Enligt 4 § får växter, växtprodukter
och andra föremål med vilka skadegörare
lätt kan spridas marknadsföras, produceras för
marknadsföring, lagras och importeras endast av en sådan
aktör som finns i växtskyddsregistret. Förslaget
måste analyseras med tanke på den i 18 § 1
mom. i grundlagen tryggade näringsfriheten. Grundlagsutskottet
har i sin praxis ansett att reglering av registreringsskyldighet
i sak kan jämställas med reglering av tillståndsplikt
(GrUU 24/2000 rd, s. 2/I och
GrUU 45/2001 rd, s. 2/I).
Regleringen avser att upprätthålla god växthälsa
och livsmedelssäkerhet. Regleringen bygger på registreringsskyldighet
och har fullt acceptabla grunder med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna eftersom de i sista hand har samband
med människors hälsa och en hälsosam
miljö. Den gäller yrkesmässig verksamhet.
Registreringsskyldigheten omfattar inte lokala marknadsförare
och dem som för eget bruk sporadiskt för in små kvantiteter
av de varor som avses i förslaget. Avgränsningarna är
lämpliga med tanke på regleringens proportionalitet.
De växter, växtprodukter och andra föremål
som omfattas av registreringskravet bestäms utifrån Europeiska
gemenskapens lagstiftning. Lagförslaget innehåller
tillräckligt noggranna bestämmelser också om
villkoren för införing i registret. De är
inte problematiska med tanke på 18 § 1 mom. i
grundlagen.
Enligt propositionens motivering har en aktör som uppfyller
villkoren för registrering rätt att bli registrerad.
För klarhetens skull är det skäl att komplettera
4 § i överensstämmelse med detta.
Avförande ur växtskyddsregistret.
I 28 § föreskrivs att en aktör som
trots anmärkning inte korrigerat fel i verksamheten skall
avföras ur växtskyddsregistret. Anmärkning
kan ges om aktören inte följer lagen eller bestämmelser
som utfärdats med stöd av den eller om aktören
inte uppfyller villkoren för registrering.
Avförande ur registret av en registrering som ger rätt
att idka näring jämställs med återkallande
av verksamhetstillstånd, vilket som myndighetsåtgärd
som ingriper i individens rättsliga ställning är
strängare än om en ansökan om tillstånd
avslås (GrUU 19/2002 rd, s. 2/II). Med
avseende på regleringens proportionalitet är det betydelsefullt
att en aktör först måste få en
anmärkning innan han avförs ur registret och i
förekommande fall ges en möjlighet att korrigera sitt
fel inom en tidsfrist. Den som strukits ur registret skall dessutom
utan särskild ansökan återinföras
i registret direkt när de faktorer som varit orsak till
strykningen har korrigerats. Men det är ett problem att
det inte finns någon koppling mellan strykningen ur registret
och hur stort det orsakande felet eller försummelsen är.
Med hänsyn till proportionalitetsprincipen måste
bestämmelsen kompletteras så att avförande
ur registret kopplas till allvarliga eller väsentliga fel eller
försummelser. Detta är ett villkor för
att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
(GrUU 40/2002 rd, S. 4/II).
Marknadsföring och import.
Vissa växter, växtprodukter och andra föremål
med vilka skadegörare lätt kan spridas får
enligt 6 § 1 mom. marknadsföras bara om de är
försedda med växtpass eller annat intyg över
föremålets sundhet. Import av vissa växter,
växtdelar och föremål kräver
enligt 7 § 1 mom. likaledes att de är försedda med
sundhetscertifikat eller ett liknande intyg. Importen skall dessutom
anmälas enligt 7 § 2 mom.
Med hänsyn till att en reglering om näringsidkande
skall vara exakt är det inte helt problemfritt att de växter,
växtdelar och föremål som omfattas av
begränsningar inte framgår av lagen utan att det
föreskrivs om dem genom förordning av statsrådet.
Och ändå är ministeriets befogenhet att
utfärda förordningar i bestämmelserna
bunden vid Europeiska gemenskapens växthälsolagstiftning.
Med beaktande dessutom av regleringsföremålets
särskilda natur och i detta sammanhang att den lagstiftning
som ges genom förordning är som en detaljerad
katalog samt att begränsningarna riktar sig till yrkesmässig
verksamhet inverkar regleringssättet enligt utskottets
mening inte på behandlingsordningen för lagförslaget.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Allmänt.
Bestämmelserna om bemyndigande att utfärda
förordning måste bedömas i relation till 80 § i
grundlagen. Enligt 1 mom. kan statsrådet och ministerierna
utfärda förordningar med stöd av ett
bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Men
bestämmelser om grunderna för individens rättigheter
och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag skall utfärdas
genom lag. Grundlagsutskottet har av hävd krävt
att bestämmelser om bemyndigande genom lag skall vara exakta och
noggrant avgränsade (GrUU 16/2002 rd,
s. 2—3, GrUU 19/2002 rd, s. 5—7, GrUU
40/2002 rd, s. 5—7).
Grundlagsutskottet har upprepade gånger understrukit
att 80 § 1 mom. i grundlagen direkt inskränker
tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet
i de bestämmelser som utfärdas med stöd
av bemyndigandena. Genom förordning kan det således
inte meddelas allmänna rättsregler t.ex. om grunderna
för individens rättigheter eller skyldigheter
eller frågor som annars hör till området
för lag (t.ex. GrUU 40/2002 rd,
s. 5/II).
2 § 3 mom.
Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet
bestäms enligt 2 § 3 mom. bl.a. om vilka åtgärder
som skall vidtas för att bekämpa skadegörare.
Utifrån propositionen är det inte helt klart hur
bemyndigandet förhåller sig till de övriga
bemyndigandena att utfärda förordning i den föreslagna
lagen. Men bestämmelsen är alltför löst
formulerad med tanke på 80 § 1 mom. i grundlagen,
eftersom bemyndigandet inte på något vis binds
vid bestämmelser på lagnivå om grunderna
för skyldigheten att vidta åtgärder.
För att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning måste bemyndigandet att föreskriva
om åtgärdsskyldighet strykas i 2 § 3
mom. eller också måste bemyndigandet bindas vid
befintliga eller kompletterande bestämmelser i lagförslaget
om grunderna för skyldigheten.
Hur verksamheten skall ordnas.
Med tanke på 80 § 1 mom. i grundlagen ser
också 8 § ut att innehålla ett tvivelaktigt
vagt bemyndigande att föreskriva genom förordning
av ett ministerium hur en aktör i registret skall ordna
sin verksamhet för att förebygga spridning av
skadegörare. Indirekt framgår det dock att aktören är
skyldig att ordna sin verksamhet på lämpligt sätt
för att hindra att skadegörare sprids. Dessutom är
befogenheten att utfärda förordning bunden vid
Europeiska gemenskapens lagstiftning. Det oaktat är det
enligt utskottets mening nödvändigt att bestämmelsen
formuleras så att skyldigheten att ordna verksamheten klarare
framgår direkt av lagen. Då kan ministeriet bemyndigas
att utfärda vid EG-lagstiftningen närmare bundna
bestämmelser om skyldigheten.
Bekämpning av skadegörare.
Genom förordning av ministeriet kan det utifrån
de omfattande och öppna bemyndigandena i 12 § 1
mom. utfärdas bestämmelser om frågor
som det på grund av 80 § 1 mom. i grundlagen skall
bestämmas om genom lag. Bemyndigande att utfärda
förordning som avser skyldigheter (2 och 5 punkten) har över
huvud taget inte bundits vid grundläggande bestämmelser
på lagnivå. Utifrån ett förslag
kan ministeriet utfärda bestämmelser också om
begränsningar i användningen av egendom som skyddas
i 15 § 1 mom. grundlagen (1 och 3 mom.) och om begränsning
av den i 18 § 1 mom. i grundlagen tryggade näringsfriheten
(4,6 och 7 punkten). Men om frågor av detta slag kan det bara
lagstiftas på ett sätt som uppfyller villkoren för
allmänna begränsningar i de grundläggande fri-
och rättigheterna. Utskottet erinrar att ministeriet över
lag kan bemyndigas att utfärda förordningar närmast
i tekniska och till betydelsen samhälleligt och politiskt
obetydliga frågor (t.ex. GrUU 47/2001
rd, s. 2). Det som gör förslaget ännu
mer problematiskt är bestämmelsen i 12 § 4
mom. om ministeriets befogenhet att ge myndigheterna lov att vidta åtgärder
enligt 1 mom. som inte är reglerade i lag beträffande
sådana skadegörare som inte har nämnts
i ministeriets förordning och om rätt för
myndigheten att i brådskande fall vidta åtgärder
redan innan tillstånd beviljats.
Lagstiftningsmetoden i 12 § 1 mom. som bygger på förordning
av ett ministerium står således i princip i strid
med kravet i grundlagen på att det måste lagstiftas
om saken och om delegering av beslutsbefogenheterna. Ett villkor
för att lagen skall behandlas i vanlig lagstiftningsordning är
att lagen för det första kompletteras med tillräckligt
noggranna bestämmelser om grunderna för de skyldigheter
som skall regleras genom lag. Dessutom skall begränsningarna
i användningen av egendom och näringsfriheten framgå av
lagen på ett sätt som uppfyller de allmänna
villkoren för en lag som begränsar de grundläggande
fri- och rättigheterna bl.a. vad gäller exakthet
och proportionalitet. Det bör också bedömas
om bemyndigandet att utfärda förordning på grund
av frågornas betydelse bör ges ministeriet i stället
för statsrådet.
Utifrån uttrycken i 12 § ser det ut som att
ministeriet genom förordning utfärdar påbud,
förbud och bestämmelser i enskilda fall i stället
för allmänna rättsregler. Författningsbefogenheterna
bör dock inte användas för ett sådant
syfte och det har förmodligen inte heller varit propositionens
mening, för i paragrafens 3 mom. förutsätts
att myndigheten fattar bekämpningsbeslut utifrån
1 mom. särskilt. Bestämmelsen måste absolut
förtydligas med att bemyndigandet att utfärda
allmänna rättsregler genom förordning klart
skiljer sig från befogenheten att fatta förvaltningsbeslut
i enskilda fall. Ingenting hindrar att det bestäms i lag
att förvaltningsbeslut som gäller ett stort antal
aktörer eller som annars är betydelsefulla med
tanke på bekämpningen skall fattas genom beslut
av ministeriet.
Med beaktande av kommentarerna ovan kan 12 § 1 mom.
1 punkten omformuleras t.ex. på följande sätt: "En
markägare eller odlare eller en ägare eller innehavare
av en fastighet eller en del därav kan för att
bekämpa skadegörare och hindra att de sprids förpliktas
att vidta nödvändiga åtgärder
för utrotning av skadegörare som förekommer
på fastigheten. Närmare bestämmelser
om sådana åtgärder utfärdas
genom förordning av statsrådet/jord-
och skogsbruksministeriet enligt vad som föreskrivs om
växters sundhet i Europeiska gemenskapens lagstiftning."
Med stöd av 12 § 3 mom. fattas beslut om bekämpning
av Kontrollcentralen för växtproduktion eller
arbetskrafts- och näringscentralen, om inte behörigheten
har överförts till tullverket genom förordning
av ministeriet. På grund av bestämmelsens koppling
till de grundläggande fri- och rättigheterna anser
utskottet att villkoren för överföring
av beslutsbefogenheten absolut bör anges noggrannare än
vad som föreslagits (GrUU 7/2001 rd,
s. 4/II).
Ersättning av kostnader och skador.
Med stöd av 31 § 1 mom. föreskrivs
genom förordning av ministeriet en hur stor andel av kostnaderna
och skadorna för odlaren för åtgärder
enligt bekämpningsbeslutet som skall ersättas
av statens medel. Utifrån momentet ser det ut att odlaren
ersätts för kostnader och skador fullt ut om bekämpningsbeslutet
har fattats med anledning av den skadegörare som skall
utrotas och delvis om beslutet har gällt den skadegörare
som skall bekämpas. Eftersom det i 80 § 1 mom.
i grundlagen skall föreskrivas i lag om grunderna för
individens rätttigheter är det inte möjligt
att ministeriet genom förordning på ett så öppet
sätt som föreslås kan bestämma
storleken på en partiell ersättning. Lagen måste
kompletteras med bestämmelser åtminstone om grunderna
för hur ersättningens storlek bestäms
för att förslaget skall kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
26 § 2 mom.
Utifrån propositionen är det oklart vilket
slag av utlämnande av uppgifter det skall utfärdas
närmare bestämmelser om utifrån bemyndigandet
att utfärda förordning i 26 § 2 mom.
Bemyndigandet är så öppet att det ställer till
med problem med tanke på 12 § 2 mom. och 10 § 1
mom. i grundlagen. Det bör strykas i lagförslaget.
Andra kommentarer
Grundlagens 124 §.
Den möjlighet som 16 och 21 § ger myndigheterna
att anlita auktoriserade inspektörer vid tillsynen står
i huvudsak i samklang med de krav som grundlagsutskottet brukar
ställa utifrån 124 § i grundlagen. Men
med hänsyn till kraven på rättsskyddet
och på god förvaltning är det en brist
att det inte finns bestämmelser om behörighetskrav
eller kompetensvillkor för auktoriserade inspektörer
(GrUU 28/2001 rd, 5/II). På grund
av 124 § i grundlagen måste bestämmelser
om detta tas in i lagförslaget för att det skall
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 40/2002
rd, s. 3/II).
Inspektionsrätt.
Utskottet har ingenting att anmärka i fråga
om inspektioner enligt 21 § som omfattas av hemfridsskyddet
(GrUU 46/2001 rd, s. 3/II)
eller 23 § om rätt för Europeiska gemenskapens
inspektörer att utföra inspektioner och få upplysningar
(GrUU 45/2001 rd, s. 3—4)
31 § 5 mom.
Föreslagna 31 § 5 mom. innehåller en
felaktig hänvisning till räntelagen. Om räntesatsen
på dröjsmålsränta föreskrivs
numera i 4 § 1 mom. i räntelagen.