Motivering
Den offentliga parkeringsövervakningen
I propositionen föreslås en ny lag om offentlig parkeringsövervakning
som skulle ersätta den nuvarande lagen om parkeringsbot.
Den sistnämnda lagen trädde i kraft 1970 och stiftades som
en undantagslag utan grundlagsutskottets medverkan. Lagstiftningsordningen
motiverades i regeringens proposition med att det för det första
var fråga om en ny typ av offentligrättslig pålaga,
en avgift av sanktionsnatur. För det andra drabbade parkeringsboten
också andra än de som gjorde sig skyldiga till överträdelser.
För det tredje ansågs myndigheternas rätt
att flytta ett fordon på grund av en felparkering begränsa
i ägarens eller innehavarens rätt att använda
sin egendom.
Efter att lagen stiftades har administrativa påföljder
av denna typ blivit en etablerad del av vårt rättssystem.
Genom grundlagsutskottets medverkan har det genom ett normalt lagstiftningsförfarande
stiftats lagar om kontrollavgift i kollektivtrafik (GrUU
3/1977 rd och GrUU 55/2005
rd), överlastavgift (GrUU 2/1981 rd), försummelseavgift
(GrUU 19/1993 rd), påföljdsavgift enligt
utlänningslagen (GrUU 4/2004 rd),
oljeutsläppsavgift (GrUU 32/2005 rd) och ordningsavgift
(GrUU 4/2005 rd).
Polisen, den kommunala parkeringsövervakaren och en
privat parkeringsövervakare kan påföra
en felparkeringsavgift, klampa en bil eller ge en muntlig eller
skriftlig anmärkning. Felparkeringarna definieras i lagförslagets
1 § 1 och 2 mom. De är förseelser som
har kriminaliserats i vägtrafiklagen, terrängtrafiklagen,
räddningslagen eller naturvårdslagen. Enligt utskottets
tolkningspraxis är en avgift som påförs
för en lagstridig gärning inte en skatt eller
avgift enligt grundlagens 81 § utan en ekonomisk påföljd
av straffnatur. I sak har utskottet jämställt
denna påföljd med en straffrättslig påföljd
(GrUU 4/2001 rd, s. 7/II), GrUU 32/2005
rd, s. 2/II, GrUU 55/2005 rd, s. 2/I).
Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för administrativa påföljder
bestämmas i lag eftersom fastställande av påföljder
av denna typ innebär offentlig utövning av makt.
Grunderna för en påföljd och dess belopp
samt rättsmedlen måste klart och exakt fastställas
i lag (GrUU 32/2005 rd, GrUU
55/2005 rd). Även om kravet på exakthet
enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen, som framgår
av grundlagens 8 §, inte direkt gäller administrativa
påföljder kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte åsidosättas
i ett sådant sammanhang (GrUU 74/2002
rd).
Oskuldspresumtionen
Enligt 9 § ska felparkeringsavgifter och klampningsersättning
betalas av den förare som felparkerade. För dessa
avgifter svarar också den person som i registret har antecknats
som fordonets ägare eller innehavare. De sistnämnda är
dock fria från ansvar om de gör det sannolikt
att fordonet vid tidpunkten i fråga olovligen nyttjats
av föraren eller att det inte fanns förutsättningar
att påföra felparkeringsavgift. Förslaget
ligger i linje med motsvarande bestämmelse i gällande
lag, som tillkommit med grundlagsutskottets medverkan. I sitt utlåtande
om lagförslaget tog utskottet ändå inte
ställning till ansvarsbestämmelsen (GrUU
40/2002 rd).
Den föreslagna ansvarsbestämmelsen motiveras
i propositionen med att redan den erfarenhetsmässiga sannolikheten
ger vid handen att föraren i allmänhet är
fordonets ägare eller innehavare. I privaträttsliga
sammanhang har man i allmänhet godtagit en på erfarenhetsmässig
sannolikhet baserad uppfattning om att bevisbördan ligger
på den part som lättare kan få fram bevisning.
I allmänhet vet ägaren eller innehavaren vem som
har använt ett fordon.
Oskuldspresumtionen är en del av de garantier för
en rättvis rättegång som avses i grundlagens
21 §. Också i artikel 6.2 i Europakonventionen
föreskrivs om oskuldspresumtionen, likaså i 14.2
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.
I propositionens motivering till lagstiftningsordning framhålls
att Europadomstolen inte ser någon konflikt mellan artikel 6.2
i Europakonventionen och den omständigheten att en fordonsinnehavare
med stöd av nationell lagstiftning påförs
en administrativ påföljd för en trafikförseelse
och att han eller hon kan befrias från påföljden
endast genom att påvisa att någon annan har använt
fordonet olovligen. Det var möjligt att föra ett
påföljdsärende till domstolen för
prövning (Falk v. Nederländerna, avgörande
66273/01, 19.10.2004).
I propositionen hävdas att grundlagsutskottet har konstaterat
att det inte med hänsyn till grundlagen är något
problem att bevisbördan läggs på den
som är betalningsskyldig för en administrativ
sanktion (GrUU 32/2005 rd). Men en sådan
slutsats förenklar grundlagsutskottets ståndpunkt.
I det utlåtande som regeringen hänvisar till
i propositionen ansåg utskottet att ett beslut om att påföra
en oljeutsläppsavgift inte baserar sig på omvänd
bevisbörda och att oskuldspresumtionen iakttas. På detta
sätt uppfattat ansåg utskottet att lagförslaget
in medförde några konstitutionella problem (GrUU
32/2005 rd, s. 3/II). Utskottet har
ytterligare tagit ställning till oskuldspresumtionens betydelse
i samband med påföljdsavgift för trafikidkare.
Utskottet ansåg då att bestämmande av
en påföljd utifrån så kallat
strikt ansvar och omvänd bevisbörda står
i konflikt med den oskuldspresumtion som avses i grundlagens 21 § (GrUU
4/2004 rd. s. 7/I).
I propositionen poängteras ägarens och innehavens
möjlighet att framställa att begära omprövning
och få rättsliga och bevisrelaterade frågor
prövade av domstol. Emellertid kan ägaren eller
innehavaren inte befrias från betalningsskyldigheten genom
att begära omprövning eller överklaga
trots att han eller hon kan bevisa att någon annan gjort
sig skyldig till felparkeringen. För att befrias från
betalningsskyldigheten måste de kunna göra sannolikt
att fordonet har använts olovligen av föraren.
Utskottet anser att bevisbördan i det här avseendet
strider mot oskuldspresumtionen i grundlagens 21 §. Det är
typiskt för parkeringsövervakning att man inte
påträffar den person som har felparkerat och att
det är omöjligt att med skäliga ansträngningar
fastställa personens identitet. Påförande
av felparkeringsavgift är ett massförfarande och
utredningen summarisk vilket bland annat framgår av den
stora mängd felparkeringsavgifter som årligen
skrivs ut. Det finns en strävan att reducera användningen
av straffrättsliga påföljder genom att
i stället tillgripa administrativa påföljder
i ett lättare förfarande. Med tanke på hur
det administrativa påföljdssystemet fungerar är
det väsentligt att förfarandet är så enkelt
som möjligt utan att rättstryggheten åsidosätts.
Det är därför möjligt att lägga
bevisbördan på fordonet ägare eller innehavare.
Men den föreslagna bestämmelsen måste ändras
så att ägaren eller innehavaren befrias från
ansvar om den gör det sannolikt att den inte själv
har felparkerat. Detta är en förutsättning
för att lagförslaget ska kunna behandlas i normal
lagstiftningsordning.
Rättstrygghet
Enligt 16 § 2 mom. får förvaltningsdomstolens beslut överklagas
hos högsta förvaltningsdomstolen om
den beviljar besvärstillstånd. Grundlagsutskottet
har inte ansett besvärssystemet stå i konflikt
med grundlagens 21 §. Å andra sidan har utskottet
påpekat att systemet avviker från det normala
förfarandet i förvaltningsrättskipning
och understrukit att det finns skäl att förhålla
sig restriktivt till en utvidgning av systemet till nya ärendekategorier
(se exempelvis GrUU 33/2008 rd, s. 2,
GrUU 33/ 2006 rd, s. 2—3, GrUU 37/2005
rd, s. 4/I och GrUU 4/2005 rd,
s. 3/I). Utskottet anser att det inte finns anledning att
utan vägande skäl göra avsteg från
en av de basala rättigheterna i Finlands förvaltningsrättsliga
rättstrygghetssystem, nämligen rätten
att anföra besvär hos högsta förvaltningsdomstolen (GrUU
19/2002 rd, s. 4/I, GrUU 4/2005
rd s. 3/I, GrUU 37/2005 rd,
s. 4/II).
I propositionen motiveras ibruktagandet av systemet med besvärstillstånd
med att det beloppsmässiga intresset i felparkeringsärenden är litet
och att ärendena som sådana till sin art inte är
exceptionellt svåra. Dessutom framhålls det i motiven
att de berörda personernas rättskydd är tillräckligt
då man beaktar möjligheten att begära
omprövning, att överklaga hos förvaltningsdomstolen
samt möjligheten att anföra grundbesvär
(s. 27).
Utskottet anser att ett besvärsförfarande
i två steg före högsta förvaltningsdomstolen
kan anses säkerställa rättstryggheten
i tillräcklig mån med beaktande av betydelsen
och karaktären av de beslut som är föremål
för överklagande. Det är också relevant
att högsta förvaltningsdomstolen måste
bevilja besvärstillstånd om det föreligger
någon sådan grund som nämns i 13 § 2
mom. i förvaltningsprocesslagen.
Privat parkeringsövervakning
Det finns för närvarande ingen lagstiftning
om privat parkeringsövervakning. Högsta domstolen
har ansett att parkering på ett privat område innebär
att det mellan det företag som övervakade parkeringen
på området och den förare som hade parkerat
en bil där hade uppkommit ett avtal enligt villkoren på skyltarna,
vilket sålunda innebar skyldighet att betala övervakningsavgift i
det fall att parkeringen hade skett i strid med villkoren (HD 2010:23).
Utgångspunkten för propositionens förslag om
privat parkeringsövervakning är att fastighetens ägare
eller innehavare har rätt att besluta om hur fastigheten
ska användas. Vägtrafiklagens 28 § 3
mom. fastställer att det är förbjudet
att parkera på privat område utan tillstånd
av fastighetens ägare eller innehavare. Övervakningsavgiften
för olovlig parkering på privat område
baserar sig enligt propositionsmotiven på att det mellan
föraren och ägaren eller innehavaren av fastigheten
eller den till vilken rätten till parkeringsövervakning
har överförts, har uppstått ett så kallat
realavtal. Övervakningsavgiften kan enligt propositionsmotiven
inte direkt jämföras med felparkeringsavgift eller
någon annan offentligrättslig påföljd
utan att ska anses vara ett avtalsvite som grundar sig på ett
avtalsbrott (s . 15).
Överlåtande av en förvaltningsuppgift
till någon annan än en myndighet
Ägaren eller innehavaren av en fastighet eller den
till vilken rätten till parkeringsövervakning har överförts
kan på grundval av lagförslaget sköta
parkeringsövervakningen på ett privat område
eller i terrängen. I vägtrafiklagen, terrängtrafiklagen
och räddningslagen kriminaliseras olovlig parkering på privat
område och i lagarna sägs att bötesstraff
kan dömas ut eller felparkeringsavgift påföras.
Enligt lagförslaget får en övervakningsavgift
påföras som inte till beloppet får vara
högre än den felparkeringsavgift som tas ut för
felparkering på motsvarande området. Övervakningsavgift
och felparkeringsavgift är alternativa påföljder.
Privat parkeringsövervakning handlar om att övervaka
efterlevnaden av föreskrifter eller med stöd av
dem utfärdade bestämmelser som baserar sig på lagar
som riksdagen har stiftat och att bestämma påföljder
om föreskrifterna eller bestämmelserna inte följs.
Också enligt propositionsmotiven (s. 40) har den privata
parkeringsövervakningen drag av sådana offentliga
förvaltningsuppgifter som avses i 124 § i grundlagen och
i praktiken kan verksamheten på många sätt jämställas
med offentlig parkeringsövervakning.
Lagförslaget måste bedömas mot bakgrunden av
124 § i grundlagen enligt vilken offentliga förvaltningsuppgifter
kan anförtros andra än myndigheter endast genom
lag eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte i äventyrar rättsäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
får dock ges endast myndigheter. Ändamålsenlighetskravet
i grundlagens 124 § är en rättslig förutsättning
vars uppfyllelse måste prövas från fall
till fall. Bland annat förvaltningsuppdragets natur måste
tillmätas betydelse (Jfr. GrUU 48/2010
rd, s. 4/I).
Betydande utövning av offentlig makt
Grundlagens 124 § innehåller ett förbud
att överföra uppgifter som innebär betydande
utövning av offentlig makt till andra än myndigheter.
Enligt förarbetena till grundlagsreformen anses som betydande
utövning av offentlig makt t.ex. på självständig
prövning baserad rätt att använda maktmedel
eller att på något annat konkret sätt
ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter
(RP 1/1998 rd, s. 180, se även GrUU 28/2001
rd, s 5—6). Förarbetena innehåller ingen
analys av om bestämmande av påföljder
ska anses som betydande utövning av offentlig makt. Utskottet
anser ändå att det ingår ett element
av betydande utövning av offentlig makt när administrativa
påföljder bestäms (GrUU 32/2005
rd, s. 2/II, GrUU 55/2005 rd, s. 2/I
och är även när det gäller disciplinstraff
och vite GrUU 18/2007 rd, s. 7/I, indrivning GrUU 45/2006
rd, s. 2/II). Också i den juridiska litteraturen
har man ansett att påförande av administrativa
sanktioner är sådan utövning av offentlig makt
som avses i grundlagens 124 §.Se Keravuori-Rusanen,
Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä.
Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen
hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Helsingfors 2008, s. 453. Privat parkeringsövervakning
kan bli verklighet på det sätt som föreslås
i propositionen endast genom grundlagstiftningsordning.
Om parkeringsövervakning överförs
på någon annan än en myndighet måste
verksamheten avgränsas så att det inte är
fråga om betydande utövning av offentlig makt.
Detta kan ske genom en stark kontroll från myndighetshåll
och genom att reglera bland annat rättsmedlen. Dessutom
måste bestämmelserna uppfylla kraven i grundlagens
124 § med exakt reglering av befogenheter, generellt sett
exakta och annars tillbörliga bestämmelser samt
lämpliga och behöriga personer. Det är även
viktigt att göra en sådan avgränsning
av befogenheterna att den andel av maktutövningen som sköts
utanför myndighetsmaskineriet får karaktären
av assisterande och kompletterande maktutövning i relation
till myndigheternas verksamhet (t.ex. GrUU 20/2002
rd, s. 2—3).
Principen om att undvika att undantagslagar
På grund av utskottet konstitutionella anmärkningar
kan lagförslag 2 endast behandlas i den ordning som föreskrivs
i 73 § i grundlagen. Det finns ändå anledning
att förhålla sig restriktiv till ett förfarande
med undantagslag. Man bör undvika att stifta nya, rent
nationella lagar som avviker från grundlagen (GrUU 1a/1998
rd, s. 2). Endast i synnerligen exceptionella fall och av
tvingande skäl kan undantagslagar motiveras (GrUB 10/1998
rd, s. 22—23). Enligt utskottets mening saknas sådana
skäl för att genomföra privat parkeringsövervakning
på det sätt som regeringen föreslår.
Lagförslag 2 bör därför förkastas.