Motivering
Allmänt
Syftet med propositionen är att det i lag skall föreskrivas
närmare om studentexamens struktur och centrala innehåll.
Detta är befogat med avseende på vad som föreskrivs
i 80 § 1 mom. grundlagen om frågor som
hör till området för lag. Studentexamen
har vissa rättsverkningar för de studerandes fortsatta
studiemöjligheter. Också kopplingen till 16 § 2
mom. grundlagen talar för att de grundläggande
bestämmelserna utfärdas genom en lag. Enligt 16 § 2
mom. grundlagen skall det allmänna, enligt vad som närmare
bestäms genom lag, säkerställa lika möjligheter
för var och en att oavsett medellöshet enligt
sin förmåga och sina särskilda behov
också få annan än grundläggande
utbildning samt utveckla sig själv.
Jämlikhet
I 18 § 1 mom. ingår bestämmelser
om syftet med studentexamen som är en avslutning på gymnasieutbildningen
och en allmän beskrivning av dess innehåll. Enligt
vad som bestäms genom förordning av statsrådet
skall studentexamen bestå av prov i modersmål
och litteratur, det andra inhemska språket, främmande
språk, matematik och realämnena. En del av proven
kan vara valfria eller frivilliga. I försökssyfte
kan undervisningsministeriet ordna examen delvis på annat sätt än
vad som bestäms i paragrafen eller med stöd av
den. Denna befogenhet för ministeriet måste bedömas
med avseende på 6 § 1 mom. grundlagen som föreskriver
att alla är lika inför lagen.
Vid tidigare bedömningar av förslag till bestämmelser
i försökssyfte har grundlagsutskottet understrukit
att jämlikhetsprincipen inte ger upphov till några
strikta begränsningar av lagstiftarens prövning
när syftet är att få till stånd bestämmelser
som krävs av den pågående samhällsutvecklingen.
Ett försök som går ut på att skaffa
fram information om och erfarenheter av vilka konsekvenser planerade
reformer har kan åtminstone inom vissa gränser
vara en godtagbar grund för att pruta ned på jämlikhetsprincipen
i regionalt hänseende. Å andra sidan måste man
beakta att det skall föreskrivas genom lag om anlitande
av de grundläggande fri- och rät-tigheterna,
en omständighet som underströks vid reformen av
de grundläggande fri- och rättigheterna. Detta är
ett viktigt krav och gäller också jämlikhetsprincipen
(GrUU 19/1997 rd).
Förslaget att anpassa studentexamen efter gymnasiestudierna
och utvecklingen i samhället är i sig ett godtagbart
kriterium för att starta begränsade försök
i olika delar av landet. Men den föreslagna bestämmelsen
bygger på så omfattande öppen delegering
av lagstiftningsmakt att den inte uppfyller kravet på att
det skall utfärdas bestämmelser i lag. För
att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
måste lagen ha bestämmelser om hur studentexamen är
uppbyggd och vad som ingår i examen, liksom om i vilken
mån examen kan verkställas på något
annat sätt än de generella bestämmelserna i
lagen föreskriver. Dessutom bör lagen ha bestämmelser
om valet av försöksskolor eller försöksplatser,
som är vägledande för myndigheternas
prövningsrätt. Dessutom måste det uppställas
en tidsgräns för giltighetstiden för
bestämmelserna om försök så att
de bara gäller under den korta tid som krävs för
försöket.
Befogenhet att utfärda normer
Första meningen i 18 § 1 mom. innehåller
bestämmelser om bemyndigande. Med stöd av dem bestäms
om studentexamen genom förordning av statsrådet
och genom förordning av undervisningsministeriet samt genom
beslut av studentexamensnämnden.
Enligt 80 § 1 mom. grundlagen kan statsrådet och
ministerierna utfärda förordningar med stöd av
ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag.
Genom lag skall dock utfärdas bestämmelser om
grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag. Grundlagen
utgår från att förordningar utfärdas av
statsrådet. I närmast tekniska frågor
och frågor med liten samhällelig och politisk
betydelse kan ministerierna bemyndigas att utfärda förordningar.
I sin praxis har grundlagsutskottet krävt att bemyndigandet
i en lag skall vara exakt formulerat och noga avgränsat.
Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan också andra
myndigheter än ett ministerium genom lag bemyndigas att
utfärda rättsnormer i bestämda frågor,
om det med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse
i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning.
I sådana fall ställs större krav på att
bestämmelserna skall vara noga avgränsade än
vid befogenheter att utfärda förordning. Då krävs
att det anges exakt i lag vilka frågor bemyndigandet omfattar
(se t.ex. GrUU 46/2001 rd, s. 3, första
spalten). Enligt lagrummet i grundlagen skall tillämpningsområdet
för bemyndigandet vara exakt avgränsat. I konstitutionellt
hänseende är det ett undantag att en myndighet
får rätt att utfärda normer (GrUU
52/2001 rd, s. 4, första spalten). I
samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna nämndes
teknisk reglering och reglering av smärre detaljer som
inte inbegriper prövningsrätt i någon
större utsträckning som exempel på fall
då myndigheter kan bemyndigas att utfärda rättsnormer
(RP 1/1998 rd, s. 134, första
spalten).
De föreslagna bestämmelserna om bemyndigande
att utfärda normer stämmer inte överens med
kravet i 80 § 1 och 2 mom. grundlagen att bestämmelserna
skall vara noggrant avgränsade och exakt formulerade. För
att lagförslaget till denna del skall kunna behandlas i
vanlig lagstiftningsordning måste bemyndigandena preciseras avsevärt
när det gäller deras förhållande
till de materiella bestämmelserna i lagen och till varandra.
Lagen måste klart ange hur befogenheterna är fördelade
mellan statsrådets allmänna sammanträde
och undervisningsministeriet (se t.ex. GrUU 43/2000
rd, s. 2—3). Lagen kan inte formuleras i strid
med bestämmelserna i 80 § 1 mom. grundlagen om
utfärdande förordning med stöd av en
förordning. Dessutom måste studentexamensnämndens
rätt att utfärda bestämmelser formuleras
i överensstämmelse med kraven i 80 § 2
mom. grundlagen så att de tekniska detaljerna är
tillräckligt exakt formulerade.
Andra frågor
Utskottet påpekar att nästan hela regelverket
om studentexamen ingår i författningar på lägre
nivå än lag. I studentexamensförordningen
finns bestämmelser om också sådana frågor
som är viktiga med avseende på de studerandes
rättsliga ställning och rättssäkerhet.
Enligt grundlagen skall dessa frågor regleras genom lag.
T.ex. bestämmelserna i 25 § 1 mom. studentexamensförordning
om att ändring i studentexamensnämndens beslut
inte får sökas genom besvär kan på grund
av 21 § 1 mom. och 107 § grundlagen inte tillämpas
när nämndens beslut gäller en elevs rättigheter
eller skyldigheter.
Dessutom påpekar utskottet att det ingår i
studentexamensnämndens uppgifter att utöva offentlig
makt. På grund av 119 § 2 mom. grundlagen måste
det därför bestämmas genom lag om de
allmänna grunderna för nämnden.
Statsrådet bör enligt utskottets åsikt
så snart som möjligt vidta åtgärder
för att anpassa lagstiftningen om studentexamen till kraven
i grundlagen också i andra hänseenden än
de nu aktuella.