Motivering
Allmänt
Regeringen föreslår en ny avfallslag och vissa ändringar
av bestämmelserna om avfall och avfallshantering i annan
lagstiftning. Översynen innebär en modernisering
av avfallsbestämmelserna, särskilt med beaktande
av hur EU:s avfallsregler utvecklats. Ett av de uttryckliga syftena
med översynen är att lagstiftningen ska ligga
i linje med grundlagens krav.
Det viktigaste syftet med avfallslagstiftningen är
att förhindra fara eller skada för hälsan
och miljön, att minska avfallets mängd och skadlighet,
att främja ett hållbart utnyttjande av naturresurserna,
att säkerställa en fungerande avfallshantering
och att förhindra nedskräpning. Genom avfallslagen
införs prioriteringsordning inom avfallshanteringen i enlighet
med EU-lagstiftningen. Syftet är att minska avfallsmängden och
avfallets skadlighet, öka materialåtervinningen
och annan återvinning av avfall och att minska avfallsbehandlingen
på deponierna. Med avseende på de grundläggande
fri- och rätttigheterna rör det sig främst
om det ansvar för miljön som avses i 20 § i
grundlagen. De föreslagna bestämmelserna kan framför
allt anses utgöra en strävan att fullgöra
det allmännas skyldighet enligt grundlagens 20 § 2
mom. och 19 § 3 mom. att tillförsäkra
alla en sund miljö och att främja befolkningens
hälsa.
Propositionsmotiven innehåller ett synnerligen omfattande
och grundligt avsnitt om lagstiftningsordningen. Utskottet kan i
det stora hela instämma i regeringens synpunkter och kommer
således bara att göra påpekanden om vissa
normgivningsbemyndiganden när det gäller överföring
av offentliga förvaltningsuppgifter och näringsfrihet.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Enligt propositionsmotiven (s. 46) är avsikten att
bestämmelserna om allmänna skyldigheter och principer
på området avfall och avfallshantering ska bli
mer exakta så att de "utgör en tillräcklig
grundbestämmelse för mer detaljerade bestämmelser
som ska utfärdas av statsrådet i form av förordningar
om vissa avfallsslag eller avfallshanteringsmetoder eller andra
liknande ämnen". Även den nya avfallslagen bygger
dock till väsentliga delar på delegering av lagstiftningsbehörighet
(jfr GrUU 15/1993 rd och GrUU
1/2004 rd). Bestämmelserna måste
således granskas utifrån 80 § 1 mom.
i grundlagen. Enligt det momentet har statsrådet rätt
att utfärda förordningar med stöd av
ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag.
Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter
och skyldigheter och om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lagstiftning ska dock
utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har i sin praxis
i praktiken krävt att normgivningsbemyndigandena ska vara
exakta och noggrant avgränsade.
Också mer generellt är det typiskt för
avfallslagstiftningen och miljölagstiftningen att detaljerna
till stor del lämpligen regleras i författningar
på lägre nivå än lag (se t.ex. GrUU 11/1999
rd, s. 2/I). Det beror i stor utsträckning på att
bestämmelserna behöver vara synnerligen detaljerade
och av teknisk beskaffenhet. Dessutom behövs bemyndigandena
när Europeiska unionens relativt omfattande och detaljerade
lagstiftning ska genomföras. I ett sammanhang av detta
slag är det motiverat att utfärda bestämmelser
om skyldigheter som varierar beroende på typ av verksamhet
eller avfall genom förordning, eftersom bestämmelserna
på lagnivå annars skulle bli onödigt
detaljerade och fallspecifika. Därför har grundlagsutskottet
i sina bedömningar av den gällande avfallslagen
ansett att det på grund av bestämmelsernas särdrag är
förnuftigt att regleringen av producentens skyldigheter
till väsentliga delar sker genom förordning. Som
faktorer som talar för mindre stränga delegeringsbestämmelser
nämnde utskottet behovet av produktvisa bestämmelser
och att skyldigheterna gäller näringsidkare inom
specifika branscher (GrUU 1/2004 rd,
s. 2). Men utskottet har också påpekat att bemyndigandena
inte ens i dessa fall kan vara helt öppna bl.a. i fråga
om grunderna för skyldigheterna. Utskottet har dessutom
i fråga om avfallslagstiftning och också annan
miljölagstiftning erinrat om att bestämmelserna
i grundlagen under alla omständigheter direkt begränsar
tolkningen av bemyndigandebestämmelser och innehållet
i bestämmelser som utfärdas med stöd
av bemyndigandena. Därmed går det inte att genom
förordning utfärda allmänna rättsregler
om frågor som hör till området för
lag (se t.ex. GrUU 1/2004 rd, s. 2/I,
och GrUU 44/2010 rd, s. 4).
Med beaktande av bestämmelsernas särdrag är
de föreslagna normgivningsbemyndigandena huvudsakligen
tillräckligt exakta. Utskottet vill emellertid ta upp bestämmelserna
i 8 § i den föreslagna avfallslagen. Bestämmelserna är
problematiska framför allt på grund av att den
prioriteringsordning som avses i 1 mom. trots den förpliktande
ordalydelsen i momentet ("I all verksamhet ska följande
prioriteringsordning iakttas") enligt propositionsmotiven (s. 75)
i första hand är programmatisk. Av detta följer
ett asymmetriskt förhållande mellan de grundläggande
bestämmelserna och normgivningsbemyndigandet i 3 mom.:
de programmatiska grundbestämmelserna kan kompletteras
med förpliktande reglering på förordningsnivå.
Då blir kontentan den att bestämmelser om individens
skyldigheter bara finns i förordning. Ett sådant
sätt att lagstifta uppfyller inte de krav som utskottet
ställt på noga avgränsning och exakthet
i sin praxis när det gäller 80 § 1 mom.
i grundlagen. Dessutom påpekar utskottet att den som bryter
mot bestämmelserna i en förordning som utfärdats
med stöd av 8 § 3 mom. i lagförslaget
enligt 147 § 2 mom. 17 punkten i samma förslag
ska dömas till böter för brott mot avfallslagen.
De föreslagna bestämmelserna blir i så fall
problematiska också med avseende på den straffrättsliga
legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen. Den innefattar
ett krav på att brottsrekvisitet för varje brott
ska uttryckas tillräckligt exakt i lag för att
det utifrån bestämmelsens lydelse ska gå att
förutse om en viss åtgärd eller försummelse är
straffbar (GrUU 40/2002 rd, s. 7, och GrUU
12/2010 rd, s. 3/I).
Därför anser utskottet det vara nödvändigt
att 8 § i den föreslagna avfallslagen preciseras
med en bestämmelse om grunderna för skyldigheterna.
Lagen måste åtminstone kompletteras med en grundläggande
bestämmelse om skyldigheten att iaktta prioriteringsordningen
samt om vad som då ska beaktas och vem som omfattas av förpliktelsen.
De behövliga normgivningsbemyndigandena kan då formuleras
så att de avser utfärdande av närmare
bestämmelser. Det är ett villkor för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt den föreslagna 10 § i avfallslagen
får statsrådet utfärda närmare
bestämmelser om vissa i 9 § nämnda produktions-
och produktkrav som gäller dem som tillverkar produkter,
släpper ut dem på marknaden och distribuerar dem. Enligt
10 § 2 punkten får förordningbestämmelserna
också gälla förbud mot, begränsning
av eller villkor för tillverkning, utsläppande
på marknaden, utförsel och användning
av produkten. Sådan lagstiftning låter förstå att
betydande förbud och skyldigheter som gäller verksamhetsutövare
bara kommer att finnas i förordningar. En förutsättning
för att förbud, begränsningar eller villkor
ska kunna uppställas är emellertid att det uppkommer
avfall när produkten tillverkas, används eller
kasseras och att avfallet har konstaterats eller på goda
grunder kan förväntas medföra någon
avsevärd olägenhet eller svårighet för avfallshanteringen
eller fara eller skada för hälsan eller miljön.
Bestämmelsen formuleras lämpligen så att
det framgår att myndigheterna får bestämma
om förbud, begränsningar och villkor, om förutsättningarna
för detta uppfylls. Dessa grundbestämmelser kan
sedan kompletteras med behövliga bemyndiganden att utfärda förordning
Statsrådet får med stöd av den föreslagna
67 § utfärda förordning om vissa skyldigheter
som gäller producenter och producentsammanslutningar när
det gäller att genomföra EU-rättsakter
om producentansvar. Lagförslaget innehåller ingen
grundbestämmelse i fråga om detta. Utskottet påpekar
att detta bemyndigande ger möjlighet att utfärda
förordningar med bestämmelser som enligt 80 § 1
mom. i grundlagen ska utfärdas genom lag.
Avfallshantering
Enligt det föreslagna 4 kap. i avfallslagen är
det i första hand avfallsinnehavaren som ska ordna avfallshanteringen.
Enligt bestämmelserna i 5 kap. är det emellertid
kommunen som ska ordna avfallshanteringen när det gäller
avfall från boende och visst jämförbart
kommunalt avfall. Kommunen har också ansvaret för
avfallshanteringen av annat avfall, om privata tjänster
inte finns att tillgå och avfallet tekniskt sett lämpar sig
för kommunens avfallshanteringssystem. Lagförslagets
6 kap. innehåller bestämmelser om producentens
ansvar att ordna med avfallshantering. Detta ansvar gäller
särskilt angivna produkter som producenten släppt
ut på marknaden.
Kommunens ansvar för avfallshanteringen är ett
sätt att se till att det finns fungerande och ändamålsenlig
avfallshantering. Detta är ett mål som faller
tillbaka på de grundläggande rättigheterna
i fråga om miljön och jämlikhetsprincipen. Kommunens
uppgifter i fråga om avfallshantering utgör en
omfattande helhet som på det sätt som anges i
propositionsmotiven ska betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift
enligt grundlagens 124 §.
Kommunen kan enligt 43 § 1 mom. i den föreslagna
avfallslagen besluta att överföra den för kommunen
föreskrivna mottagningen, transporten och behandlingen
av avfall, faktureringen av avfallsavgifter och avfallsrådgivningen
samt till dessa omedelbart anknytande administrativa uppgifter som
inte omfattar utövning av offentlig makt till ett bolag
som bildats för ändamålet och som kommunen äger
tillsammans med andra kommuner. Sammantaget är de operativa
avfallshanteringsuppgifterna en offentligt förvaltningsuppgift
som i ljuset av 124 § i grundlagen går att överföra
till ett kommunägt bolag på det sätt
som föreslås. Lagförslagets 43 § 2
mom. innehåller lämpliga bestämmelser
om de allmänna förvaltningslagar som ska tillämpas
på de anställda vid det kommunägda bolaget
när de utför offentliga förvaltningsuppgifter.
Utskottet vill ändå peka på att kommunens möjlighet
att själv svara för avfallshanteringen eller att överföra
uppgiften till ett bolag som flera kommuner äger i vissa
fall i praktiken kan leda till en situation som inte är önskvärd
vare sig med tanke på grundlagens bestämmelse
om miljöansvar eller med tanke på näringsfriheten. Detta är
fallet i synnerhet om kommunen eller ett kommunägt bolag
sköter hanteringen, trots att privata företag
till vissa delar skulle kunna tillhandahålla bättre
metoder för avfallshantering med avseende på genomförande
av prioriteringsordningen. Utskottet anser att miljöutskottet
bör överväga om denna aspekt kan beaktas
i lagstiftningen.
Förbudet försvårar producentordnad
avfallshantering
Andra än producenter får enligt det föreslagna 47 § 1
mom. "ordna avfallshantering av produkter som omfattas av producentansvaret
eller tillhandahålla fastighetsinnehavare eller andra avfallsinnehavare
tjänster med anknytning till den bara om det inte försvårar
för producenten att fullgöra sina avfallshanteringsskyldigheter".
I 2 mom. sägs det att tjänster med anknytning
till återanvändning av produkter och förberedelse
av återanvändning inte omfattas av förbudet.
Bestämmelserna måste bedömas mot
den i grundlagens 18 § 1 mom. tryggade näringsfriheten.
Syftet med begränsningen är att säkra
producentens förstahandsrätt att ordna avfallshantering
för avfall som ligger inom producentansvaret. Detta behövs
för att systemet med producentansvar ska kunna fungera
effektivt. Det finns alltså en godtagbar orsak till bestämmelserna med
tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna.
De är också välavvägda, särskilt
om man beaktar att de inte begränsar andra aktörers
rätt att bjuda ut tjänster som gäller återanvändning av
produkter eller förberedelse av återanvändning.
Däremot är det allmänna kravet på att
inte försvåra producentens möjligheter
att fullgöra sin skyldighet relativt vagt med avseende
på kravet att inskränkningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna ska vara exakta och noga avgränsade.
Utifrån det är det inte möjligt att förutse
tillräckligt exakt när andra än producenten har
rätt att ordna eller tillhandahålla de avfallshanteringstjänster
som avses. Därför måste 47 § 1
mom. i den föreslagna avfallslagen preciseras väsentligt
genom att ange de fall där avfallshantering som ordnas
eller tillhandahålls av någon annan inte försvårar
fullgörandet av producentens skyldigheter i fråga
om avfallshantering. Alternativt kan man ange de fall där
sådan verksamhet försvårar fullgörandet
och därmed är förbjuden. Om bestämmelsen ändras
på detta sätt kan lagförslag 1 behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Godkännande för registrering och införande
i register
Den föreslagna avfallslagens 11 kap. innehåller bestämmelser
om ett avfallshanteringsregister (94—100 §) och
ett producentregister (101—107 §). Den som vill
bedriva verksamhet måste godkännas för
registrering i avfallshanteringsregistret. Det krävs i
och för sig inte registrering i producentregistret för
att verksamhet ska kunna inledas, men en producent som låter
bli att registrera sig kan med stöd av 131 § 1
mom. i lagförslaget bli skyldig att betala försummelseavgift
och med stöd av 128 § 2 punkten kan en producent
förbjudas att på marknaden släppa ut
produkter som omfattas av producentansvaret, tills producenten har
godkänts för anteckning i eller antecknats i producentregistret.
Grundlagsutskottet har konstitutionellt jämställt
registreringsplikter av detta slag med tillståndsplikt
och granskat sådana bestämmelser med avseende
på näringsfriheten enligt 18 § 1 mom.
i grundlagen (GrUU 19/2009 rd, s. 2—3, GrUU
15/2008 rd, s. 2—3, GrUU 9/2005
rd, s. 2—3, GrUU 45/2001 rd,
s. 2—3, och GrUU 24/2000 rd,
s. 2). Förslaget uppfyller huvudsakligen de krav som utskottet
tidigare i sin praxis ställt på registerbestämmelser.
Men en sak bör uppmärksammas.
Grundlagsutskottet har nämligen i sin praxis i fråga
om reglering av näringsverksamhet ansett att återkallande
av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd
som ingriper kraftfullare i individens rättsliga ställning än
avslag på en ansökan om tillstånd. Därför
har utskottet ansett att det för att lagstiftningen ska
vara proportionerlig är nödvändigt att
möjligheten att återkalla tillstånd kopplas
till allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och till att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndshavaren inte har lett till
att bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU
31/2006 rd, s. 2, GrUU 8/2006
rd, s. 3/II, och GrUU 48/2005
rd, s. 2/I). Samma krav gäller för återkallande
av registrering.
Villkoren för återkallande av ett godkännande
för registrering i 99 § i den föreslagna
avfallslagen uppfyller dessa krav. Däremot behöver
villkoren i 107 § 1 mom. för att återkalla
ett godkännande för anteckning i producentregistret
skärpas så att ett godkännande kan återkallas bara
vid väsentliga eller upprepade försummelser av
skyldigheterna (jfr GrUU 9/2005 rd,
s. 3).
Övriga frågor
Försummelseavgift.
Både 131—133 § och 140 § i
den föreslagna avfallslagen innehåller bestämmelser
om en försummelseavgift som ska införas inom tillsynen över
avfallshanteringen. Denna typ av avgifter av påföljdskaraktär
som påförs genom ett administrativt förfarande
lämpar sig enligt utskottets mening i och för
sig väl för tillsynen över avfallslagstiftningen.
Det är enkelt att påvisa försummelser
inom den föreslagna avgiftens tillämpningsområde
och det krävs inte heller några utredningstekniska
metoder. Den försumlige ska innan avgift påförs
ges en anmärkning om hur försummelsen kan rättas
till och påföljden undvikas. Avgiften kan också jämkas
eller under vissa förutsättningar behöver ingen
avgift påföras. Därför har påföljden
i första hand en avskräckande effekt. Utskottet
anser emellertid att man med tanke på kravet på proportionalitet
kan ifrågasätta att försummelseavgiften är
minst 500 euro även för vissa försummelser
som är att anse som synnerligen ringa (särskilt
underlåtenhet att medföra registerutdrag eller
transportdokument enligt 131 § 2 mom. 4 och 5 punkten).
Övergångsbestämmelser.
Enligt 149 § 5 mom. i den föreslagna avfallslagen
ska en kommun där ordnad avfallstransport som avses i 1993 års
avfallslag vid den nya lagens ikraftträdande ordnas som
avfallstransport enligt avtal inom fem år från
ikraftträdandet ordna transporten i överensstämmelse
med 36 eller 37 § i den nya lagen.
Bestämmelsen är formulerad så att
det är svårt att sluta sig till om meningen är
att göra det möjligt för kommunerna att
direkt med stöd av lag upphäva ett avtal mellan
parterna under den avsedda femårsperioden. Om detta är
fallet ska det tydligt framgå av lagen. Det är
då med avseende på skyddet av de berättigade
förväntningar som går tillbaka på 15 § i
grundlagen viktigt att lagen också innehåller
bestämmelser om en tillräcklig och relativt lång övergångsperiod,
så att de företag som transporterar avfall har
tid på sig att anpassa verksamheten till de förändrade
förhållandena (jfr GrUU 41/2010
rd, s. 4—5). En sådan tillräcklig övergångsperiod
kan vara till exempel 3—4 år. Också övergångstiden
enligt 152 § 1 mom. bör förlängas
på motsvarande sätt.