Motivering
Skälen för bedömningen
Den föreslagna beredskapslagen ska ersätta
den gällande beredskapslagen som har stiftats i grundlagsordning
och är en undantagslag. Sedan grundlagen kom till har den
gällande lagen ändrats två gånger
i grundlagsordning med medverkan från grundlagsutskottet
(GrUU 1/2000 rd, GrUU 57/2002
rd). Båda gånger ansåg utskottet
det motiverat att lagstifta om undantagen trots principen om att
undvika undantagslagar. Samtidigt ansåg utskottet det nödvändigt
att utreda möjligheterna att revidera beredskapslagen för
att regleringen inte längre ska behöva vara beroende
av delegerad lagstiftningsbehörighet. I överensstämmelse
med dessa synpunkter från grundlagsutskottet har den nya
lagen harmoniserats med grundlagen.
Den föreslagna beredskapslagen skiljer sig betydligt
både i fråga om regleringsmetod och detaljrikedom
från den gällande lagen som kom till före
reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
och den nuvarande grundlagen. I en så här genomgripande
reform går det enligt grundlagsutskottet inte att den nya
beredskapslagen bedöms med avseende på en författningsrättslig
luckteori (se GrUU 31/1998 rd, GrUU 8/2006
rd). Följaktligen granskar grundlagsutskottet
lagförslaget helt och hållet utifrån
kraven i den nya grundlagen.
Undantagsförhållanden enligt 23 § i
grundlagen
Genom lag kan det enligt 23 § i grundlagen införas
sådana tillfälliga undantag från de grundläggande
fri- och rättigheterna som är förenliga med
Finlands internationella förpliktelser i fråga
om de mänskliga rättigheterna och som är nödvändiga
om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp
eller om det råder undantagsförhållanden
som hotar nationen och som är så allvarliga att
de enligt lag kan jämföras med ett sådant
angrepp.
I 3 § 1 punkten i förslaget definieras undantagsförhållanden
som ett mot Finland riktat väpnat angrepp eller något
annat så allvarligt angrepp att det kan jämställas
med ett väpnat angrepp och förhållandena
omedelbart efter angreppet. Sådana undantagsförhållanden
ingår i tillämpningsområdet för
23 § i grundlagen. I 2 punkten i samma paragraf
definieras undantagsförhållanden som ett mot Finland
riktat avsevärt hot om väpnat angrepp eller om
något annat så allvarligt angrepp att det kan
jämställas med ett väpnat angrepp, om
befogenheter enligt denna lag måste tas i bruk omedelbart
för att avvärjaverkningarna av hotet. Också den
här typen av mycket konkret och betydande hot om angrepp
representerar enligt utskottets uppfattning de situationer som definitionen
av undantagsförhållanden i 23 § i grundlagen
täcker in. Att döma av tolkningarna från
organen som övervakar konventionerna om de mänskliga
rättigheterna ligger definitionerna i 1 och 2 punkten i
linje med begreppet allmänt nödläge enligt
artikel 15 i Europakonventionen och artikel 4 i internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
(MP-konventionen) som tillåter att konventionsstaterna
gör avvikelser från skyldigheterna i konventionerna.
I och med bestämmelserna om giltighetstiden och upphävande
av ibruktagandeförordningen kan undantagen från
de grundläggande fri- och rättigheterna anses
vara tillfälliga i den mening som 23 § i grundlagen
avser (GrUU 1/2000 rd). Vad gäller
nödvändighetskravet kan man referera till 4 § som
kräver att nödvändighets- och proportionalitetsprincipen
följs och att befogenhetsutövningen ska vara en
sista utväg. Också andra meningen i 4 § 1
mom. bör kompletteras med att befogenhetsutövningen
ska vara nödvändig. I 5 § ingår
det behöriga bestämmelser om att internationella
förpliktelser måste beaktas. Däremot har
förslaget inga bestämmelser om att underrätta
om undantagsförhållanden som de som ingår
i 2 § 2 mom. i lagen om försvarstillstånd.
För konsekvensens skull bör också beredskapslagen
föreskriva om detta även om skyldigheten beror
på de internationella förpliktelserna. Bestämmelsen
ska avse undantagsförhållanden enligt 3 § 1 och
2 punkten då det är tillåtet att göra
avvikelser från rättigheterna i konventionerna
om de mänskliga rättigheterna.
Övriga undantagsförhållanden
Andra undantagsförhållanden är enligt
3 § 3 mom. sådana synnerligen allvarliga händelser eller
hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets
näringsliv som innebär en väsentlig risk
för samhällets vitala funktioner och enligt 4
punkten en synnerligen allvarlig storolycka, förhållandena
omedelbart efter olyckan samt en pandemi som till sina verkningar
kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka.
Ekonomiska kriser, storolyckor och pandemier är inte ens
när de är allvarliga den typen av undantagsförhållanden
som enligt innebörden i 23 § i grundlagen kan
jämföras med ett väpnat hot mot Finland
(GrUU 31/1998 rd, GrUU 1/2000
rd). De befogenheter som är avsedda att bli utövade
i dessa undantagsförhållanden måste bedömas
med avseende på de generella och i förekommande
fall de särskilda begränsningarna i de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Sammantaget sett finns det tveklöst och rent allmänt
godtagbara skäl och tungt vägande samhälleliga
behov för de övriga bestämmelserna om
undantagsförhållanden som alltså inte är
motiverade genom 23 § i grundlagen. Med avseende på proportionalitetskravet
vid begränsningar i de grundläggande fri- och
rättigheterna spelar 4 § om principerna
för att utöva befogenheterna en viktig roll. Bestämmelserna
inskränker dels möjligheterna att införa
befogenheterna, dels rätten att utöva dem, framhåller
utskottet. För kravet på rättssäkerhet är
det av betydelse att rätten att överklaga inte
inskränks vid undantagsförhållanden och
att garantierna för rättssäkerheten är
reglerade på behörigt sätt i 128 § i lagförslaget.
Definitionen på undantagsförhållanden
i 3 § 3 punkten är betydligt mer omfattande
och ospecifik än i 2 § 4 punkten i den gällande
lagen. Det framgår i stort sett bara att det handlar om
en ekonomisk kris. Enligt motiven till propositionen vill man betona
att en händelse eller ett hot mot befolkningens försörjning
eller landets ekonomi inte nödvändigtvis bara
riktar sig mot råvarutillgången. Det kan också vara
situationer då till exempel datatekniska och logistiska
system är satta i allvarlig gungning. Det är i
sig förståeligt att definitionen då är
flexibel, anser utskottet och menar att mycket allvarliga hot mot
informations- och kommunikationssystemen i dagens samhälle
kan utgöra den typ av undantagsförhållanden
som avses i 3 § 3 punkten. Men en så omfattande
definition kräver i sin tur en snäv tolkning.
Det är uppenbart att exempelvis en sedvanlig ekonomisk
kris, inte ens en allvarlig sådan, eller en omfattande
arbetstvist kan motivera att befogenheterna införs.
Definitionen av storolycka i 3 § 4 punkten sammanfaller
med definitionen i 2 § 5 punkten i den gällande
lagen. I motiven förklarar regeringen närmare
vad som avses med en synnerligen allvarlig storolycka. I motiven
går regeringen också in på sambandet
mellan befogenheterna i beredskapslagen och befogenheterna i grundlagen.
Däremot motiveras den största utvidgningen av
definitionen nästan inte alls: att en pandemi anses vara
jämförbar med en synnerligen allvarlig storolycka.
I bedömningen av hur tidsenliga de nuvarande bestämmelserna är
(s. 22 ff.) anser regeringen att befogenheterna i huvudsak är
relevanta, men att man vid en pandemi kan behöva sjukvårdsrum
och särskilda lokaler som det inte går att skaffa
fram med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar. I samma
sammanhang nämner regeringen en del fristående
paragrafer (24 och 93 § i beredskapslagen och 79 § i
värnpliktslagen). En så viktig och stor breddning
av tillämpningsområdet hade krävt att
frågan behandlas och motiveras mer ingående. Försvarsutskottet
bör göra en bedömning av i hur stor omfattning
befogenhetsbestämmelserna bör vara tillämpliga
vid pandemier och då ta särskild hänsyn
till befogenheterna i lagen om smittsamma sjukdomar och hälsoskyddslagen.
Samtidigt är det till fördel om försvarsutskottet
också i ett mer allmänt perspektiv tar ställning
till om alla befogenheter i lagen i princip är nödvändiga
att tillämpa på de kriser som 3 § 4 punkten
avser.
Delegering av lagstiftningsbehörighet
Allmänt.
Ett viktigt mål med lagförslaget är
att lagtexten anger innebörden av de presumtiva befogenheterna
så exakt som det över huvud taget är
möjligt i den här typen av lagstiftning. Överlag är
befogenheterna mer exakta än i den gällande lagen.
I krissituationer behövs det en rad olika åtgärder
och det går kanske inte att undvika att den lagstiftning
som ska förutse dem blir både generellt formulerad
och flexibel. Följaktligen grundar sig förslaget
fortfarande i allt väsentligt på statsrådets
befogenheter att utfärda förordningar. Flera av
dem gäller eller tangerar de grundlagsskyddade grundläggande
fri- och rättigheterna. Vid lagstiftning om undantagsförhållanden
kan begränsningar i delegeringen av lagstiftningsbehörighet
i princip inte bedömas mer generöst än
vid annan lagstiftning eftersom den möjligheten inte explicit
nämns i grundlagen.
De bemyndiganden att utfärda förordning som är
avsedda att tillämpas i undantagsförhållanden
enligt 3 § 3 och 4 punkten måste särskilt bedömas
med avseende på kravet att begränsningar i de
grundläggande fri- och rättigheterna måste
föreskrivas genom lag och kravet på att begränsningarna
ska vara exakta och noga avgränsade. Dessutom måste
80 § 1 mom. i grundlagen vägas in. Det kräver
att det ska utfärdas bestämmelser genom lag om
grunderna för individens rätttigheter och skyldigheter
och om frågor som i övrigt hör till området
för lag.
Lagförslaget har många bestämmelser
om att det ska föreskrivas genom lag om förfarandet
för att utöva befogenheterna. Det är
enligt utskottet klart att den här typen av regler i förordning
inte kan innefatta några väsentliga avvikelser
från garantierna för god förvaltning
eftersom de enligt 21 § 2 mom. i grundlagen måste
tryggas genom lag. Det betyder i första hand att bestämmelserna
i förvaltningslagen och speciallagar måste följas
när befogenheterna utövas och att de bara delvis
kan preciseras genom förordning.
Bedömningen av rätten att utöva befogenheterna
i de fall som avses i 3 § 1 och 2 punkten grundar sig på 23 § i
grundlagen. Det bör observeras att paragrafen inte tillåter
att det lagstiftas om avvikelser från grundlagen genom
en vanlig lag annat än i fråga om undantag från
bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna.
Inte heller tillfälliga undantag från dem får
grunda sig på bestämmelser på lägre
nivå än lag, utan de måste tillräckligt
entydigt framgå direkt av lagen (RP 309/1993
rd, GrUU 1/2000 rd, GrUU
57/2002 rd, GrUU 9/2007 rd).
Detta innebär att kravet på bestämmelser
i lag i 23 § i princip ställer samma, om än
till följd av frågans karaktär inte lika
begränsande krav på att lagstiftningsbehörigheten
ska delegeras som de generella villkoren för att begränsa
de grundläggande fri- och rättigheterna och 80 § 1
mom.
Åtgärder för att trygga finansmarknaden
och försäkringsbranschen.
I 16 § ingår bestämmelser om räntereglering,
reglering av kreditgivningen, uttagsgränser för
insättningar och begränsningar och regleringar
av vissa instituts och företags investeringar. Befogenheterna
kan tillämpas på alla undantagsförhållanden
i 3 §. Bestämmelserna tillåter långtgående
ingrepp i privatpersoners möjligheter att använda
sina tillgångar och är därför
av betydelse för egendomsskyddet enligt 15 § 1
mom i grundlagen och delvis också för näringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen.
Möjligheterna att införa befogenheterna regleras
av det allmänna syftet med paragrafen och av de generella
principerna i 4 § för att utöva befogenheterna.
Paragrafens samtliga bemyndiganden att utfärda förordning är
emellertid öppna eftersom de överlåter
till den som utfärdar förordning att bestämma
om kriterierna för räntesatsen och andra ersättningar
(1 mom. 1 punkten), de innehållsliga och kvantitativa villkoren för
reglering av kreditgivningen (1 mom. 2 punkten), villkoren
för att begränsa uttag av medel (1 mom. 3 punkten),
kriterierna för att begränsa och använda
investeringar (1 mom. 4 punkten) och kriterierna för
sammanslutningars skyldighet att göra placeringar (2 mom).
Bestämmelserna uppfyller inte kraven på att begränsningar
av de grundläggande fri- och rättigheterna ska
föreskrivas genom lag och att begränsningarna
ska vara exakta och noga avgränsade. De måste
ses över för att lagen ska kunna stiftas i vanlig
lagstiftningsordning. Detsamma gäller förordningsbemyndigandet
att begränsa värdepappershandeln i 18 § 1
mom. 1, 2 och 4 punkten.
I 14 § 4 mom. relateras det till förordningar som
får utfärdas med stöd av 1 mom. i samma paragraf.
Men momentet har inget sådant bemyndigande.
Kvantitativ reglering.
För att trygga befolkningens försörjning
under undantagsförhållanden får en näringsidkare
enligt 31 § 1 mom. bara mot inköpstillstånd överlåta
sådana konsumtionsnyttigheter till konsumenten som är
nödvändiga för befolkningens försörjning.
Genom förordning av statsrådet får det
föreskrivas om vilka konsumtionsnyttigheter som regleras
och om hur regleringen går till. Reglering får
införas vid alla de undantagsförhållanden
som 3 § avser. Köptillstånd är
ett ingrepp i egendomsskyddet och näringsfriheten som båda är
skyddade i grundlagen.
Det lämnas öppet vilken typ av varor som ska omfattas
av regleringen. Statsrådets rätt att utfärda
förordning regleras här bara av kravet att varorna
ska vara "nödvändiga för befolkningens försörjning"
och av de generella principerna för att tillämpa
befogenheterna. I motiven säger regeringen att regleringen
i första hand kan gälla en del dagligvaror som
kaffe, te och socker. Däremot anser regeringen
det inte nödvändigt med någon heltäckande
ransonering av livsmedel. För att lagen ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning måste paragrafen ange närmare
vilka konsumtionsnyttigheter som avses. Detsamma gäller
varor vid reglering av annan handel i 32 § och förteckningen
i 33 § över material och nyttigheter, när
definitionen i sista hand bara hänger på nödvändighetskriteriet.
För att trygga ett fungerande samhälle under undantagsförhållanden
kan statsrådet enligt 35 § 1 mom. besluta begränsa
eller helt förbjuda användningen av el för
andra, genom förordning av statsrådet närmare
föreskrivna ändamål än de som är
nödvändiga för försörjningsberedskapen.
Begränsningar och förbud ska kunna utfärdas
vid alla de undantagsförhållanden som lagen avser.
Sett i ett grundlagsperspektiv är befogenheten vid, särskilt
om man ser till hur viktig el är i folks vardag. För
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
måste bestämmelsen preciseras.
I 36 § ges statsrådet befogenhet att föreskriva att
el under undantagsförhållanden bara får
användas upp till ett bestämt procenttal av konsumtionen
enligt elanvändarens normala årsförbrukning.
Procentsatsen ska föreskrivas genom förordning
av statsrådet. Regleringen är tillåten vid
alla undantagsförhållanden som lagen avser. Statsrådet
har samma befogenhet att för de undantagsförhållanden
som 3 § 1—3 mom. avser förskriva om tillåtna
mängder fjärrvärme som får tas
ut för att värma upp fastigheter (39 § 1 mom.)
och kvoter för eldningsolja som används till uppvärmning
(40 § 1 mom.). Befogenheterna tillåter inga begränsningar
eller regleringar av statsrådets prövningsrätt.
Så här öppna bemyndiganden strider mot
grundlagskravet att det ska föreskrivas genom lag om den
här typen av frågor. Befogenheten måste
preciseras väsentligt för att lagen ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt 40 § 2 mom. får kvoten för
uppvärmningsolja överskridas bara på de
grunder som föreskrivs genom förordning av arbets-
och näringsministeriet. Bestämmelsen innehåller
inga styrande kriterier för befogenheten att utfärda förordning.
Den öppna befogenheten för ministeriet uppfyller
inte kraven i 80 § 1 mom. i grundlagen. Bestämmelsen
måste preciseras för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Också förordningsbefogenheterna i 29 §,
66 § och 67 § 2 mom. är problematiska
med avseende på grundlagskravet att bestämmelserna
måste finnas i lag. Befogenheterna gäller bränslereglering.
Prisreglering.
Enligt 42 § får det genom förordning
av statsrådet föreskrivas om de högsta
tilllåtna priserna på de minuthandelsvaror och
energivaror som omfattas av regleringen. Statsrådets rätt
att utfärda förordning regleras här bara
av kravet att åtgärden är till "för
säkerställande av att regleringen fungerar" och
av de generella principerna för att tillämpa befogenheterna.
En så här öppen befogenhet att genom
förordning föreskriva om prisregleringar som är
av stor betydelse för egendomsskyddet uppfyller inte grundlagskraven
på författningsnivå. Lagförslaget
måste ha bestämmelser om de basala frågor som
ska beaktas när det högsta tillåtna priset
bestäms. Annars kan förslaget inte behandlas i
vanlig lagstiftningsordning. Detsamma gäller bemyndigandet
i 54 § 1 mom. att lägga fast den högsta
hyran för bostäder för att underlätta
bostadssituationen. Bemyndigandet ska gälla de undantagsförållanden
som anges i 3 § 4 punkten.
Övrigt.
Utöver dessa normgivningsbemyndigande innehåller
lagförslaget ett flertal bemyndiganden att utfärda
förordning som strider mot kravet i grundlagen att bestämmelserna
ska utfärdas genom lag. Det gäller bland annat
55 § 2 mom. (bemyndigande att närmare
ange innebörden i ändringar i lagstadgade försäkringar och
förmåner), 56 § 2 mom. (bemyndigande
att närmare föreskriva om innebörden
av ändringar i den sociala tryggheten), 92 § 3
mom. (bemyndigande att föreskriva om gränserna
för avvikelser från anställningsvillkor),
107 § 2 mom. (bemyndigande att föreskriva om begränsningar
i skyldigheten att ordna undervisningsverksamhet och andra funktioner)
och 116 § (bemyndigande att föreskriva om begränsningar
i rörelsefriheten och vistelsebegränsningar).
Utskottet anser det inte nödvändigt att här
försöka göra en uttömmande bedömning
av alla bemyndigande att utfärda förordning i
relation till grundlagskravet på bestämmelser
genom lag. Det är inte heller nödvändigt
eftersom utskottet nedan i vilket fall som helst föreslår
att lagförslaget ska behandlas i grundlagsordning på grund
av de många bemyndigandena att utfärda förordning som är
för öppna i relation till grundlagen.
De grundläggande fri- och rättigheterna
Allmänt.
Förslaget till beredskaplag innehåller en
lång rad bestämmelser som är av stor
relevans för de grundläggande fri- och rättigheterna i
grundlagen. Lagförslaget är av den karaktären att
de flesta av bestämmelserna innebär stora ingrepp
i de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet
har dock beaktat att beredskapslagen kan bli tillämplig
bara i mycket allvarliga krissitautioner och även då bara
i överensstämmelse med principerna för
bemyndigandena. Förordningen om att börja tillämpa
befogenheterna ska alltid föreläggas riksdagen.
Därför föreslår utskottet nedan
att riksdagen ska ha fortsatt rätt till efterkontroll.
Det betyder att bland annat att riksdagen då tar ställning
till om enskilda bemyndiganden är nödvändiga
och står i rätt proportion till sitt syfte. En
fråga som också spelar in är att syftet
med bestämmelserna att inskränka någon
av individens grundläggande fri- och rättigheter
nästan undantagslöst är att trygga någon
annan grundläggande fri- eller rättighet. I detta
sammanhang är det inte relevant att komma med en heltäckande
jämförelse med grundlagen för alla bestämmelser
med betydelse för de grundläggande- fri och rättigheterna.
Nedan går utskottet främst in på de bestämmelser
som uppenbart strider mot de grundläggande fri- och rättigheterna
i grundlagen.
Ändringar i den sociala tryggheten.
På grundval av 55 § kan utbetalningen av sociala
trygghetsförmåner och andra förmåner
inom den lagstadgade försäkringen stoppas eller
skjutas upp eller förmånerna betalas ut minskade
med högst 50 procent om det är nödvändigt
för att trygga befolkningens försörjning
och statens betalningsberedskap. I 56 § ingår
liknande bestämmelser om ändrade sociala bidrag
vid undantagsförhållanden.
Bestämmelserna är inte problematiska med avseende
på 23 § i grundlagen till de delar de gäller
undantagsförhållandena i 3 § 1 och 2 punkten.
Möjligheten att stoppa eller skjuta upp utbetalningar och
sänka bidragsbelopp får tilllämpas också vid
andra undantagsförhållanden. Följaktligen
måste bestämmelserna bedömas med avseende
på begränsningar i de grundläggande fri-
och rättigheterna.
Bestämmelserna har relevans med avseende på rätten
till social trygghet enligt 19 § i grundlagen. Alla har
enligt 1 mom. rätt till oundgänglig försörjning
och omsorg. Det är alltså en subjektiv rätt
för alla (GrUB 25/1994 rd).
Utifrån 2 +mom. ska var och en genom
lag garanteras rätt att få sin grundläggande
försörjning tryggad i vissa socialt utsatta situationer.
Grundlagen ålägger lagstiftaren skyldighet att
garantera var och en som är i behov av grundläggande
försörjning en subjektiv rätt till den
här typen av trygghet som det allmänna står
för (GrUB 25/1994 rd) men bestämmelsen
garanterar inte direkt de befintliga systemen (GrUU 60/2002
rd). De system som tryggar den grundläggande
försörjningen ska vara så heltäckande
att det inte uppstår grupper som får sitta emellan.
Skyddet för den grundläggande försörjningen
enligt 19 § 2 mom. ger ett mer omfattande skydd än
rätten till oundgänglig försörjning
och omsorg enligt 1 mom. Den grundläggande försörjningen
kan således inte vara en social trygghetsförmån
som i sista hand följer av 1 mom. (GrUU 48/2006
rd). Grundlagsutskottet har emellertid ansett att det ligger
i linje med handlingsskyldigheten för lagstiftaren att
den sociala tryggheten planeras och utvecklas utifrån samhällets
ekonomiska resurser (GrUB 25/1994 rd)
och att statsfinanserna och den offentliga ekonomin beaktas när
förmåner som direkt finansieras av det allmänna
läggs fast (GrUU 34/1996 rd).
Den författningsrättsliga bedömningen
av ändringar i pensionslagstiftningen brukar bedömas
dels med avseende på den grundläggande försörjningen
enligt 19 § 2 mom. i grundlagen, dels med avseende på egendomsskyddet
i 15 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har ansett att
det vid egendomsskyddade pensionsrättigheter uttryckligen
handlar om att skydda en konkret ekonomisk fördel som har
tjänats in, och inte till exempel att skydda ett befintligt
pensionssystem. Det har gått att föreskriva om
pensionssystemet genom en vanlig lag, om ändringarna i
pensionssystemet inte har lett till en oskälig försämring av
pensionsförmånerna (GrUU 30/2005
rd).
Förslaget avser inte permanenta ändringar
i den grundläggande försörjningen eller
pensionssystemet, utan tillfälliga försämringar
i utbetalningen i en mycket allvarlig kris. Det finns godtagbara
skäl att på det här sättet vid
undantagsförhållanden ingripa i utbetalningen
av den lagstadgade försäkringen och socialbidrag,
det vill säga i de grundläggande fri- och rättigheterna, eftersom
det finansiella underlaget för förmånerna
måste stärkas och det i sista hand i ett vidare perspektiv
handlar om att få en hållbar offentlig ekonomi.
Med avseende på proportionalitetskravet är det
viktigt dels att beakta de generella principerna i 4 §,
dels att åtgärderna inskränker sig till
en relativt kort tid, tre månader. En annan viktig aspekt är
att bidragstagaren i enlighet med 58 § är befriad
från påföljder vid försenade
betalningar.
Med avseende på 19 § i grundlagen är
det av vikt att alla får sin rätt att få grundläggande
försörjning fortlöpande tryggad också vid
undantagsförhållanden. Att döma av motiven
har detta varit syftet med förslaget. Men bestämmelserna är
mycket svårtolkade och gynnar inte detta krav. Vidare förefaller
55 § att bland annat tillåta att utbetalningen
av andra förmåner än pensioner stoppas
eller helt och hållet eller skjuts upp i högst
tre månader utan att de ersätts med någonting
annat. Detsamma förefaller gälla bidragen enligt
56 § med undantag för utkomststödet.
För att det inte ska uppstå grupper
som faller emellan måste det entydigt framgå av
bestämmelserna att alla bidragstagare har tryggad tillgång
till oundgänglig försörjning under den
tid då andra förmåner inte betalas ut
eller utbetalningen har skjutits fram. Detta innebär i
praktiken att de får minst det bidrag som enligt 56 § är
en sista utväg. Lagförslaget måste preciseras
enligt detta för att det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Bestämmelserna
bör ses över också om förslaget
av andra orsaker behandlas i grundlagsordning.
Vid undantagsförhållanden som avses i 3 § 4 punkten är
det inte motiverat att ta till de föreslagna försämringarna
av den sociala tryggheten. Därför bör
bemyndigandena i 8 kap. bara gälla de undantagsförhållanden
som 3 § 1—3 punkten avser.
Tryggad tillgång till elektroniska data- och kommunikationstjänster.
Kap. 9 innehåller ett flertal bestämmelser
av relevans för yttrandefriheten som är skyddad
i 12 § i grundlagen. Myndigheternas befogenheter att ställa
krav gäller här mestadels direkt företag,
men indirekt handlar det också om att begränsa
individens rätt att framföra, sprida och ta emot
information, åsikter och andra meddelanden utan att någon
i förväg hindrar detta. Utgångspunkten
bör vara att yttrandefriheten och informationsspridningen ska
tryggas i så stor utsträckning som möjligt också vid
alla undantagsförhållanden.
Bestämmelserna är inget problem med avseende
på 23 § i grundlagen om man ser till undantagsförhållandena
i 3 § 1 och 2 punkten i lagförslaget. Åtgärderna
i kapitlet får vidtas vid alla undantagsförhållanden
enligt 3 §. Följaktligen måste bestämmelserna
bedömas med avseende på villkoren för
att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna.
Ett synnerligen allvarligt hot mot befolkningens försörjning
eller landets ekonomiska liv kan enligt motiven uppträda
om det datatekniska eller logistiska systemet kommer i allvarlig
gungning. Därför får bemyndigandena i
59—62 § tilllämpas för att garantera
att de elektroniska data- och kommunikationssystemen fungerar och
vitala samhällsfunktioner kan tillgodoses.
Enligt 60 § kan kommunikationsministeriet under undantagsförhållanden
bemyndiga Kommunikationsverket att bland annat ändra villkoren
för radiotillstånd, återkalla radiotillstånd
eller förbjuda radiosändare eller radiosystem.
Utskottet har bedömt rätten att få ändra
villkoren för radiotillstånd med hänsyn
till om den är godtagbar med avseende på yttrandefriheten och
om rätten kan kopplas ihop med ett nödvändighetskrav
(GrUU 26/2001 rd, GrUU 44/2004 rd).
Syftet med bestämmelserna är inte att främja
yttrandefriheten utan snarare att garantera försvarsmaktens
och liknande myndigheters verksamhetsmöjligheter. I lagstiftning
om undantagsförhållanden är detta i och
för sig ett godtagbart skäl med avseende på de
grundläggande fri- och rättigheterna. På grundval
av principerna för att tillämpa de generella befogenheterna
i 4 § är möjligheten att ändra
tillståndsvillkoren kopplad till nödvändighetskravet.
På den punkten är lagförslaget inget
problem med avseende på 12 § i grundlagen.
I samma sammanhang ansåg utskottet syftet, alltså att
säkerställa en effektiv kommunikationsmarknad,
vara alltför öppet formulerat med avseende på att
begränsningarna ska vara noga avgränsade och exakta
(GrUU 44/2004 rd). Den gången
krävdes det att bestämmelsen kompletteras med
formuleringar som ger uttrycken mer innebörd. Annars hade
lagen inte kunnat stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Förslaget
till beredskapslag har också ospecifika formuleringar om de
elektroniska data- och kommunikationssystemens funktion och vitala
samhällsfunktioner. Bemyndigandet ska kunna tillämpas
bland annat när försvarsmakten eller någon
liknande behöver fler frekvenser.
Förslaget måste kompletteras till exempel
med formuleringarna i motiven för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Att återkalla radiotillstånd är ett
allvarligare ingrepp i yttrandefriheten än att ändra
villkoren för radiotillstånd. Rätten
att återkalla tillståndet har till exempel inget
samband med att innehavaren har överträtt villkoren
(GrUU 44/2004 rd), utan tillståndet
får återkallas på mycket obestämda
villkor "för tryggande av de elektroniska data- och kommunikationssystemens
funktionsduglighet och samhällets vitala funktioner".
Syftet i 60 § måste preciseras också på grund
av den bestämmelse som tillåter att radiotillstånd återkallas.
Det ospecificerade bemyndigandet är också ett problem
för de övriga bestämmelserna i 9 kap. som
innebär ett betydande ingrepp i individens rätt
enligt 12 § 1 mom. att framföra, sprida och ta emot
information, åsikter och andra meddelanden utan att någon
i förväg hindrar detta. Ett exempel på detta är
59 § 1 mom. 7 punkten som förpliktar teleföretag
att för viss tid eller tills vidare stänga nät-
eller kommunikationstjänstförbindelser till ett
visst land eller till internationella nät- eller kommunikationstjänstförbindelser.
Ett
annat är 61 § om att tillfälligt förhindra
företag att sända, förmedla eller ta
emot e-postmeddelanden, sms och andra liknande meddelanden.
Villkoren för att tillämpa dessa befogenheter
måste preciseras väsentligt för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bestämmelserna måste ses över
också om lagförslaget av andra skäl skulle
behandlas i grundlagsordning.
I 59 § ingår det också en rad förpliktelser
som avser teleföretag enligt kommunikationsmarknadslagen
och är relevanta för egendomsskyddet i grundlagen.
Teleföretag kan till exempel åläggas
att anlägga kommunikationsnät (1 mom. 2 punkten).
Dessutom kan de bli tvungna att lämna över nyttjanderätten
till egendom som avses i 4 kap. i kommunikationsmarknadslagen till myndigheter
eller andra teleföretag (1 mom. 3 punkten).
Förpliktelserna gäller huvudsakligen börsbolag
eller andra juridiska personer med betydande tillgångar.
I sådana situationer har lagstiftaren större spelrum
visavi egendomsskyddet än när bestämmelserna
drabbar de fysiska personer mycket direkt som finns bakom de juridiska
personerna (GrUU 10/2007 rd, GrUU
34/2000 rd). Vid allvarliga undantagsförhållanden
kan man med beaktande av egendomsskyddet ålägga
företagen relativt långtgående förpliktelser
att trygga fungerande elektroniska data- och kommunikationsförbildelser
när de är viktiga för att samhället
ska fungera, anser utskottet. För proportionalitetskravet är
det viktigt dels att beakta de generella principerna i 4 §,
dels att skadelidande företag på grundval av 126 § som
regel har rätt att få full kompensation. Utskottet
har ingenting att anmärka mot bestämmelserna med avseende
på egendomsskyddet.
Begränsningarna och förpliktelserna i 9 kap. för
dem som svarar för data- och kommunikationsförbindelser
och posttjänster och vissa andra aktörer ligger
så långt från storolyckor och pandemier
att undantagsförhållanden enligt 3 § 4 punken
bör strykas i tillämpningsområdet för bestämmelserna.
Om vissa myndighetsbefogenheter trots allt anses nödvändiga
vid bland annat storolyckor är det bäst att nämna
det för respektive befogenhet.
Åtgärder för att trygga social-
och hälsovården.
Enligt 85 § kan social- och hälsovårdsministeriet
och länsstyrelserna i länen under undantagsförhållanden ålägga
verksamhetsenheter inom social- och hälsovården
bland annat att utvidga eller lägga om eller flytta sin
verksamhet eller ställa en verksamhetsenhet till statliga
myndigheters förfogande för att trygga befolkningens social-
och hälsovård. I motiven sägs det att
bestämmelserna gäller både privata och
offentliga enheter inom social- och hälsovården.
Befogenheten får tillämpas vid både storolyckor
och undantagsförhållanden. Följaktligen
måste bestämmelserna bedömas med avseende
på villkoren för att begränsa de grundläggande
fri- och rättigheterna.
När regleringen gäller privata aktörer är
den av relevans för egendomsskyddet i 15 § i grundlagen
och näringsfriheten i 18 § i grundlagen. I sista
hand finns det godtagbara och mycket tungt vägande skäl
för befogenheten och de grundar sig på 19 § 3
mom. i grundlagen. För proportionalitetskravet är
de generella principerna i 4 § i lagförslaget
väsentliga, likaså det faktum att den skadelidande
enligt 126 § som regel får full ersättning
för skador orsakade av åtgärderna. Befogenheten
inverkar således inte på lagstiftningsordningen.
Arbetsplikt och skyddsrumsplikt.
Varje i Finland bosatt person som har fyllt 18 men inte 68 år är
enligt 94 § skyldig att utföra sådant
arbete som är nödvändigt för
att lagens syfte ska kunna uppnås. Plikten får
införas om arbetsförmedlingsplikten och rätten
att begränsa uppsägningsrätten inte är
tillräckligt effektiva åtgärder.
Allmän arbetsplikt får bara tillämpas
vid undantagsförhållanden som 3 § 1 och
2 punkten avser. Följaktligen måste bestämmelserna
bedömas med avseende på 23 § i grundlagen.
Här är det av betydelse om avvikelserna från
de grundläggande fri- och rättigheterna är
i linje med Finlands internationella MR-förpliktelser och
om de är nödvändiga.
En allmän arbetsplikt är ett ingrepp i den
personliga friheten som är garanterad genom 7 § 1 mom.
i grundlagen. Bestämmelsen har också kopplingar
till avtalsfriheten och till 18 § 1 mom. i grundlagen
som föreskriver om arbete, yrke och näring. I
artikel 4 i Europakonventionen och artikel 8 i MP-konventionen ingår
ett förbud mot tvångsarbete och annat påtvingat
arbete. Också Internationella arbetsorganisationens konventioner
nr 29 och 105 förbjuder obligatoriskt arbete.
Förbuden mot tvångsarbete gäller
inte arbets- och tjänsteplikt när samhällets
existens eller välfärd är hotad på grund
av en risk eller en olycka. De undantagsförhållanden
som avses i 3 § 1 och 2 punkten är förenliga
med de förhållanden som det talas om i konventionerna,
anser utskottet.
Arbetsplikten i 94 § 1 mom. har stor räckvidd vad
beträffar både definitionen på arbete
och personkretsen. Syftet med lagen anges i 1 §, men det är
så generellt formulerat att det så gott som inte
alls avgränsar räckvidden för arbetsplikten. En
så här omfattande förpliktelse som inte
avgränsas tidsmässigt annat än av att
lagen tillämpas bara för viss tid medför
en del problem med avseende på kravet i 23 § i
grundlagen, nämligen att det ska vara nödvändigt
att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna.
Men det kan tilläggas att de allmänna principerna
för att införa befogenheterna måste vara
uppfyllda för att arbetsplikten ska kunna tillämpas.
Dessutom anger bestämmelsen en del särskilda villkor
utöver att 97 och 98 § helt korrekt
begränsar rätten att införa arbetsplikt
och föreskriver vad som måste beaktas innan plikten
får införas. Trots allt anser utskottet att syftet
med arbetsplikten måste preciseras.
I 94 § 2 mom. föreskrivs det om arbetsplikt inom
hälso- och sjukvården vid storolyckor och pandemier
som avses i 3 § 4 punkten. Alla som är bosatta
i Finland och verksamma inom hälso- och sjukvården är
skyldiga att utföra det arbete som är nödvändigt
för att lagens syfte ska fullföljas. Skyldigheten
gäller också personer som har hälso-
och sjukvårdsutbildning eller i övrigt är
lämpade för arbetet.
Förbudet mot tvångsarbete i de internationella
konventioner som nämns ovan hindrar inte att lagen får
bestämmelser om arbetsplikt vid storolyckor och pandemier
(GrUU 15/2007 rd). Men bestämmelserna
måste bedömas med avseende på villkoren
för att begränsa de grundläggande fri-
och rättigheterna.
Vid tidigare bedömningar av arbetsplikt har utskottet
understrukit vikten av noga avgränsning och exakthet. Vidare
har utskottet pekat på att proportionalitetskravet innebär
att persongruppen och dess omfattning måste anges, likaså hur
länge plikten varar. Det är problematiskt och
påverkar lagstiftningsordningen att förslaget
inte klart säger ut vilka som hör och kan höra till
den grupp som är skyldig att genomgå utbildning
i befolkningsskydd och hur personerna väljs ut (GrUU
31/1998 rd). Som grupp är personkretsen
för arbetsplikten relativt stor, yrkesutbildade personer
inom hälso- och sjukvård, men utskottet ansåg ändå att
gruppen är tillräckligt väl avgränsad
och inskränker sig till personer med adekvat yrkesutbildning
för det lagstadgade vårdarbetet (GrUU
15/2007 rd). De grundlagsfästa kraven
har inte uppfyllts om förslagen inte har haft tillräckligt
exakta bestämmelser om arbetspliktens varaktighet (GrUU
8/2006 rd, GrUU 9/2007 rd, GrUU
15/2007 rd).
Arbetsplikten i det aktuella lagförslaget omfattar
en nästan obegränsad grupp människor. Bestämmelsen
gäller personer som är verksamma inom hälso-
och sjukvården och personer med hälso- och sjukvårdsutbildning,
men också alla andra som i övrigt är
lämpade för arbete inom hälso- och sjukvård.
Den obligatoriska personkretsen är med andra ord alltför
omfattande och oinskränkt och är därmed
ett problem i grundlagshänseende. Bestämmelserna
i 97 och 98 § om begränsningar i arbetsförordnandet
och de omständigheter som måste beaktas vid förordnandet är
i och för sig korrekta med avseende på proportionalitetskravet,
men de gör inte så mycket till för problemet,
särskilt inte för personer med sjukvårdsutbildning.
Det förefaller inte nödvändigt att en
så här stor grupp människor ska omfattas
av arbetsplikten, särskilt inte som den allmänna
befolkningsskyddsplikten i 114 § innefattar bland annat
första hjälpen vid samma undantagsförhållanden.
Arbetsplikten för personer som "annars är
lämpad för uppgifter inom branschen" måste
strykas eller personkretsen begränsas (jfr t.ex. värnpliktslagen,
79 §, GrUU 9/2007 rd) för att paragrafen
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningordning.
Arbetsplikten begränsas över huvud taget inte tidsmässigt
i 94 § 2 mom. Den enda begränsningen är
att själva lagen bara tillämpas en viss tid.
Lagen måste få bestämmelser om
arbetspliktens varaktighet för att paragraferna ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning. De bör dessutom
vara så utformade att förordnadet bara kan ges för
en relativt kort tid. Också befolkningsskyddsplikten i
114 § måste tidsbegränsas.
Bestämmelserna i 94 § 2 mom. och 114 § måste
ses över också om lagförslaget av andra
skäl skulle behandlas i grundlagsordning.
Ersättning för överföring
av äganderätt eller nyttjanderätt.
Av statsmedel ska det betalas full ersättning till
den som lidit skada på grund av åtgärderna
i de paragrafer som nämns i momentet, enligt 126 § 1
mom. I 2 mom. tillåts avsteg från huvudregeln
om skadan med beaktande av den skadelidandes förmögenhet
och andra omständigheter ska anses vara liten eller om
stats- eller samhällsekonomiska skäl på grund
av att skadorna är så många oundgängligen
kräver det. I sådana fall betalas en skälig
ersättning ut.
Bestämmelserna om avsteg från kravet på full ersättning är
viktiga visavi 15 § 2 mom. i grundlagen. Enligt momentet
ska det föreskrivas genom lag om expropriation av egendom
för allmänt behov mot full ersättning.
På grund av 23 § i grundlagen är
regleringen inget problem i och med att expropriation bara kan tillgripas
vid undantagsförhållanden som avses i 3 § 1
och 2 mom. Också de åtgärder som får
tillgripas vid andra undantagsförhållanden är oproblematiska
visavi kravet på full ersättning om de inte innebär
att egendom exproprieras. De bestämmelser som 126 § 1
mom. relaterar till uppfyller huvudsakligen antingen båda
eller åtminstone det ena kriteriet. Ett undantag är
44 § som tillåter att ägarna
förpliktas att överlämna virke, trävaror
och torv till arbetskrafts- och näringscentralen eller
till försvarsmakten också vid undatagsförhållanden
som avses i 3 § 3 punkten. I 126 § 2
mom. ingår följaktligen en relevant bestämmelse
om att full ersättning alltid ska betalas ut för
skada som uppstår när befogenheten utövas.
Ett liknande bemyndigande ingår i 62 § och det
kan tillämpas vid alla undantagsförhållanden
som ingår i lagen. Kommunikationsministeriet kan ålägga
privatpersoner eller sammanslutningar att lämna över
bland annat program, terminalutrustning, datasystem och radiosändare till
myndigheterna eller någon som myndigheten namnger. Som
bestämmelsen är utformad kan den också innebära
inte bara att nyttjanderätten överlämnas
utan också expropriation enligt 15 § 2 mom.
Bestämmelserna måste preciseras för
att bara gälla överlåtelse av rätten
att använda program eller utrustning. Annars kan förslaget
inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Ett annat alternativ är att
126 § 2 mom. kompletteras med att full ersättning
betalas ut när befogenheten i 62 § tillämpas
för expropriation vid undantagsförhållanden
som 3 § 3 och 4 punkten avser. Bestämmelserna
måste ses över också om lagförslaget
av andra skäl skulle behandlas i grundlagsordning.
Riksdagens budgetmakt
Under undantagsförhållanden tillämpas
regeringens proposition till riksdagen med förslag till tilläggsbudget
enligt 88 § redan innan riksdagen har beslutat om tilläggsbudgeten,
förutsatt att riksdagen ger sitt samtycke.
Den generella principen i 3 § 1 mom. i grundlagen är
att det är riksdagen som beslutar om statsfinanserna. Bestämmelsen
i förslaget refererar särskilt till 83 § 1
mom. i grundlagen där det sägs att riksdagen för
ett finansår i sänder beslutar om statsbudgeten
som publiceras i Finlands författningssamling. I 5 mom.
sägs det vidare att regeringens budgetproposition iakttas
tillfälligt som budget enligt vad riksdagen bestämmer,
om statsbudgeten försenas och publiceras först
under det nya finansåret. På grundval av 86 § i grundlagen
kan regeringen överlämna en tillläggsbudget
till riksdagen om det finns motiverat behov att ändra statsbudgeten.
Grundlagen säger ingenting om att bestämmelserna
om behandlingen av statsbudgeten ska tillämpas på tilläggsbudgetar.
I 59 § 6 mom. i riksdagens arbetsordning sägs
det att det som föreskrivs om behandlingen av budgetpropositionen
ska tilllämpas vid behandlingen av en tilläggsbudgetpropositonen.
Bestämmelsen är bara tillämplig vid
de allvarliga undantagsförhållanden som avses
i lagen och strider enligt utskottet inte mot grundlagsbestämmelserna
om statsfinanserna eller den allmänna principen för
fördelningen av statliga uppdrag i 3 § 1 mom.
i grundlagen, eftersom det krävs riksdagens samtycke för
att en tilläggsbudget ska kunna tillämpas. Trots
det bör riksdagens arbetsordning ändras.
Beslut om att införa befogenheterna
För att befogenheterna ska kunna börja tillämpas
måste statsrådet på grundval av 6 § i
förslaget utfärda en särskild förordning,
en så kallad ibruktagningsförordning. Ett villkor är
att statsrådet i samverkan med presidenten konstaterar att
det råder undantagsförhållanden i landet.
Förordningen ska omedelbart föreläggas
riksdagen. Riksdagen ska då besluta om förordningen
fortfarande får gälla eller om den måste
upphävas helt eller delvis och om den ska gälla
den föreskrivna tiden eller en kortare tid. Förordningen får
börja tillämpas när riksdagen har fattat
beslutet och tillämpningen måste följa
beslutet. I brådskande fall får statsrådet
på grundval av 7 § bestämma att bemyndigandebestämmelserna
får tillämpas omedelbart. Också då måste
förordningen omedelbart lämnas till riksdagen
för behandling.
Enligt den gällande beredskapslagen ska det genom förordning
av republikens president beslutas om att införa befogenheterna. Ändringen
i beredskapslagen beror på att normgivningsbemyndigandet ändrades
i grundlagsreformen. Huvudregeln är att det är
statsrådet som enligt 80 § 1 mom. i grundlagen
utfärdar förordningar. Det är befogat
att ge presidenten befogenhet att utfärda förordning
om frågan gäller presidentens särskilda
befogenheter och ställning som statsöverhuvud
(RP 1/1998 rd). Befogenheterna i beredskapslagen
gäller mestadels reglering och liknande befogenheter som
internt berör företag och privatpersoner. De innebär åtminstone
inte i första hand att leda utrikespolitiken eller att
vara överbefälhavare för försvarsmakten.
I förfarandet för att utfärda förordning
har, som det har varit brukligt enligt beredskapslagen, tillämpningsvillkoren
och de tilltänkta befogenheterna förelagts riksdagen.
I den meningen kan ibruktagningsförordningen jämställas med
en proposition. På grundval av 58 § 2 mom. i grundlagen är
presidenten i sista hand beroende av statsrådets förslag
till avgörande (RP 1/1998 rd).
Det finns inga konstitutionella hinder för det föreslagna
förfarandet, anser utskottet.
Det är uppenbart att situationerna i 3 § 1
och 2 punkten också kan ha utrikespolitiska dimensioner
och en viss betydelse för försvarsmakten. Därför är
det motiverat att statsrådet samarbetar nära med
republikens president när undantagsförhållanden
kan bli aktuella. Formerna för kontakterna kan variera
beroende på situationen och hur brådskande den är.
Särskilt undantagsförhållandena i 3 § 1
och 2 punkten bör behandlas på ett gemensamt möte
för det ministerutskott som avses i 24 § i lagen
om statsrådet och republikens president eftersom det är
ett inarbetat forum för samverkan mellan presidenten och
statsrådet. Men vid storolyckor som kräver snabba beslut
kan det räcka med kontakter under friare former.
Sett i riksdagens perspektiv svarar metoden i stora drag mot
den gällande beredskapslagen och lagen om försvarstillstånd.
Det är befogat med tanke på mekanismerna i lagstiftningen
om undantagsförhållanden och det faktum att dessa situationer är
både överraskande och brådskande. Konstitutionellt
sett tillförsäkras riksdagen påverkningsmöjligheter
i och med att det i vilket fall som helst i sista hand är
riksdagen som utifrån propositionen beslutar om villkoren
för att införa förordningen och innehållet
i och giltighetstiden för den.
En skillnad är att riksdagens rätt till så kallad efterkontroll
föreslås bli avskaffad, det vill säga att
förordningar om befogenheter i beredskapslagen inte längre
ska föreläggas riksdagen. Detta motiveras med
att förordningar som utfärdas med stöd
av beredskapslagen inte längre kommer att innehålla
frågor som måste regleras genom lag. Med hänvisning
till sina tidigare uttalanden om delegering av lagstiftningsbehörigheten
anser utskottet att regeringens ståndpunkt inte är
befogad. Dessutom anser utskottet det i övrigt lämpligt
att riksdagen ges rätt att omedelbart kontrollera att enskilda
förordningar som utfärdas med stöd av
beredskapslagen är korrekta, nödvändiga
och proportionella. Lagen bör därför
få en liknande bestämmelse som 6 § i
den gällande lagen om riksdagens rätt att kontrollera förordningar
i efterhand.
Åland
Enligt 27 § 34 punkten i självstyrelselagen
för Åland har riket lagstiftningsbehörighet
i bland annat frågor som gäller beredskap inför
undantagsförhållanden. Beredskapslagen ska således också tillämpas
på Åland. Det kan leda till att förvaltningsuppgifter
som normalt hör till myndigheterna i landskapet kan övertas
av myndigheterna i riket när beredskapslagen tillämpas.
Hur uppgifterna vid beredskapen inför undantagsförhållanden
ska ordnas finns inskrivet i en överenskommelseförordning
som avses i 32 § i självstyrelselagen. Med avseende
på Ålands särställning anser
grundlagsutskottet det viktigt att det också avgörs
genom en överenskommelseförordning hur de förvaltningsuppgifter
som beror på att beredskapslagen tillämpas ska
ordnas.
Med stöd av 119 § i lagförslaget
kan statsrådet vid undantagsförhållanden
som avses i 3 § 1 och 2 punkten besluta att befolkningen
i ett visst område eller en del av den ska flyttas bort,
om det är nödvändigt för dess
säkerhet. Ett beslut om att flytta personer som är
bosatta i landskapet till något ställe utanför
landskapet kan enligt 27 § 28 punkten i självstyrelselagen
bara fattas med landskapsregeringens samtycke, påpekar utskottet.
I lagförslaget bör 119 § eventuellt kompletteras
med en hänvisning till självstyrelselagen.
Det är uppenbart att beredskapslagen måste tillämpas
med respekt för Ålands demilitariserade och neutraliserade
särställning som är förankrad
i internationella konventioner. Samtidigt är det viktigt
att Finland under dessa förhållanden kan fullfölja
sin skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder
för att avvärja eventuella faror som hotar Ålands
neutralitet.
Undantagslag och eventuella ändringar av grundlagen
Ett av de viktigaste målen med den föreslagna beredskapslagen är
att den ska uppfylla villkoren i grundlagen. Följaktligen är
bestämmelserna utformade för att i största
möjliga mån uppfylla kravet att begränsningar
i de grundläggande fri- och rättigheterna måste
föreskrivas genom lag och att begränsningarna
måste vara exakta och noggrant avgränsade. Dessutom är
lagen skriven med hänsyn till villkoren enligt 80 § i
grundlagen för att delegera lagstiftningsbehörighet.
Trots detta innehåller lagen fortfarande många
punkter som strider mot grundlagen.
Efter grundlagsreformen har det blivit konstitutionell praxis
att undvika att införa nya rent nationella lagar som avviker
från grundlagen. Som regel har man en avhållsam
inställning till undantagsförfaranden och de fall
av avvikelser från grundlagen som tillåts måste
vara ytterst snävt avgränsade. Konflikter mellan
grundlagen och lagförslagen ska i första hand
lösas genom ändringar i lagförslagen.
Undantagslag får tillgripas bara i mycket exceptionella
fall och av tvingande skäl och en undantagslag bör
om möjligt vara temporär (RP 1/1998
rd, GrUB 10/1998 rd, GrUU
26/2004 rd, GrUU 46/2004 rd, GrUU 1/2008
rd). Utifrån grundlagsutskottets bedömning
kunde en permanent undantagslag stiftas om skogsvårdsavgiften
med hänvisning till vissa skogsbruksmässiga och
historiska särdrag (GrUU 1a/1998 rd).
Också en tydlig beslutsmekanism vid beslut om att delta
i krishanteringsoperationer har talat för permananta
undantagslagar (GrUU 6/2006 rd).
När den gällande beredskapslagen stiftades ansåg
grundlagsutskottet att den föreslagna regleringen, som
baserade sig på delegering av lagstiftningsbehörighet,
var behövlig vid undantagsförhållanden
och dessutom uppenbart nödvändig (GrUU
10/1990 rd). Utskottet har bedömt behovet
av reglering och dess dignitet på samma sätt också efter
grundlagsreformen, det vill säga att det absolut behövs
en lag som beredskapslagen för krissituationer. Följaktligen
ansåg utskottet det vara motiverat att införa
de föreslagna undantagen från grundlagen trots
att man bör undvika att införa undantag från
grundlagen på uteslutande nationella grunder (GrUU 1/2000
rd, GrUU 57/2002 rd).
Utan tvekan existerar det fortfarande ett absolut behov av en
lag som beredskapslagen för krissituationer. Bemyndigandebestämmelserna är
allmänt taget betydligt mer exakta än i den gällande
lagen, även om de inte i allt väsentligt uppfyller
kraven i grundlagen på att undantag från grundlagen
ska regleras i lag och att bestämmelserna ska vara exakta
och noga avgränsade. De föreslagna befogenheterna
för myndigheterna svarar däremot bättre
mot dagens krav. Dessutom förefaller ett visst flexibilitetskrav
på lagstiftningen om undantagsförhållanden
leda till att det inte är motiverat att undanröja
alla avsteg från grundlagen genom lagändringar.
Av den anledningen finns det en del exceptionella orsaker som talar
för undantagsförfarande i detta fall. Trots detta
framhåller utskottet att lagförslaget bör ändras
så mycket att konflikterna med grundlagen är så få som
möjligt. Detta gäller särskilt de bestämmelser
där utskottet explicit har sagt ut att de bör ändras
också om lagen stiftas i grundlagsordning.
I konstitutionellt hänseende är det dock ingen tillfredsställande
lösning att en lag som ska tilllämpas vid undantagsförhållanden
införs som undantagslag. I den pågående översynen
av grundlagen bör det undersökas om bestämmelserna
om undantagsförhållanden kan ändras inom
ramen för de internationella konventionerna om mänskliga
rättigheter för att lagar som beredskapslagen
ska kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning, åtminstone
bestämmelserna om delegering av lagstiftningsbehörighet.
Vidare är det angeläget att utreda om kravet på att
undantag från grundlagen alltid måste föreskrivas
genom lag kan luckras upp en aning. Samtidigt bör man fundera
på att modernisera begreppet undantagsförhållanden
och bedöma om de tillfälliga undantagen från
grundlagen vid undantagsförhållanden också begränsat
kunde gälla andra bestämmelser än bara
bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna.
Lagstiftningsordning
Följaktligen föreslår grundlagsutskottet
att det första lagförslaget behandlas i grundlagsordning
oberoende av vilka ändringar som görs i förslaget.
I dagsläget finns det dock inget som talar för
att lagen bör förklaras brådskande. Redan
vid tidigare grundlagsändringar har utskottet ansett det
viktigt att lagförslag inte förklaras brådskande
annat än av tvingande skäl (GrUB 10/2006
rd). Samma princip kan med fördel tilllämpas
på permanenta undantagslagar. Utskottet föreslår
därför att det första lagförslaget
behandlas i den ordning 73 § i grundlagen föreskriver.