Motivering
SkÀlen för bedömningen
Den föreslagna beredskapslagen ska ersÀtta
den gÀllande beredskapslagen som har stiftats i grundlagsordning
och Àr en undantagslag. Sedan grundlagen kom till har den
gÀllande lagen Àndrats tvÄ gÄnger
i grundlagsordning med medverkan frÄn grundlagsutskottet
(GrUU 1/2000 rd, GrUU 57/2002
rd). BÄda gÄnger ansÄg utskottet
det motiverat att lagstifta om undantagen trots principen om att
undvika undantagslagar. Samtidigt ansÄg utskottet det nödvÀndigt
att utreda möjligheterna att revidera beredskapslagen för
att regleringen inte lÀngre ska behöva vara beroende
av delegerad lagstiftningsbehörighet. I överensstÀmmelse
med dessa synpunkter frÄn grundlagsutskottet har den nya
lagen harmoniserats med grundlagen.
Den föreslagna beredskapslagen skiljer sig betydligt
bÄde i frÄga om regleringsmetod och detaljrikedom
frÄn den gÀllande lagen som kom till före
reformen av de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna
och den nuvarande grundlagen. I en sÄ hÀr genomgripande
reform gÄr det enligt grundlagsutskottet inte att den nya
beredskapslagen bedöms med avseende pÄ en författningsrÀttslig
luckteori (se GrUU 31/1998 rd, GrUU 8/2006
rd). Följaktligen granskar grundlagsutskottet
lagförslaget helt och hÄllet utifrÄn
kraven i den nya grundlagen.
UndantagsförhÄllanden enligt 23 § i
grundlagen
Genom lag kan det enligt 23 § i grundlagen införas
sÄdana tillfÀlliga undantag frÄn de grundlÀggande
fri- och rÀttigheterna som Àr förenliga med
Finlands internationella förpliktelser i frÄga
om de mÀnskliga rÀttigheterna och som Àr nödvÀndiga
om Finland blir utsatt för ett vÀpnat angrepp
eller om det rÄder undantagsförhÄllanden
som hotar nationen och som Àr sÄ allvarliga att
de enligt lag kan jÀmföras med ett sÄdant
angrepp.
I 3 § 1 punkten i förslaget definieras undantagsförhÄllanden
som ett mot Finland riktat vÀpnat angrepp eller nÄgot
annat sÄ allvarligt angrepp att det kan jÀmstÀllas
med ett vÀpnat angrepp och förhÄllandena
omedelbart efter angreppet. SÄdana undantagsförhÄllanden
ingÄr i tillÀmpningsomrÄdet för
23 § i grundlagen. I 2 punkten i samma paragraf
definieras undantagsförhÄllanden som ett mot Finland
riktat avsevÀrt hot om vÀpnat angrepp eller om
nÄgot annat sÄ allvarligt angrepp att det kan
jÀmstÀllas med ett vÀpnat angrepp, om
befogenheter enligt denna lag mÄste tas i bruk omedelbart
för att avvÀrjaverkningarna av hotet. OcksÄ den
hÀr typen av mycket konkret och betydande hot om angrepp
representerar enligt utskottets uppfattning de situationer som definitionen
av undantagsförhÄllanden i 23 § i grundlagen
tÀcker in. Att döma av tolkningarna frÄn
organen som övervakar konventionerna om de mÀnskliga
rÀttigheterna ligger definitionerna i 1 och 2 punkten i
linje med begreppet allmÀnt nödlÀge enligt
artikel 15 i Europakonventionen och artikel 4 i internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rÀttigheter
(MP-konventionen) som tillÄter att konventionsstaterna
gör avvikelser frÄn skyldigheterna i konventionerna.
I och med bestÀmmelserna om giltighetstiden och upphÀvande
av ibruktagandeförordningen kan undantagen frÄn
de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna anses
vara tillfÀlliga i den mening som 23 § i grundlagen
avser (GrUU 1/2000 rd). Vad gÀller
nödvÀndighetskravet kan man referera till 4 § som
krÀver att nödvÀndighets- och proportionalitetsprincipen
följs och att befogenhetsutövningen ska vara en
sista utvÀg. OcksÄ andra meningen i 4 § 1
mom. bör kompletteras med att befogenhetsutövningen
ska vara nödvÀndig. I 5 § ingÄr
det behöriga bestÀmmelser om att internationella
förpliktelser mÄste beaktas. DÀremot har
förslaget inga bestÀmmelser om att underrÀtta
om undantagsförhÄllanden som de som ingÄr
i 2 § 2 mom. i lagen om försvarstillstÄnd.
För konsekvensens skull bör ocksÄ beredskapslagen
föreskriva om detta Àven om skyldigheten beror
pÄ de internationella förpliktelserna. BestÀmmelsen
ska avse undantagsförhÄllanden enligt 3 § 1 och
2 punkten dÄ det Àr tillÄtet att göra
avvikelser frÄn rÀttigheterna i konventionerna
om de mÀnskliga rÀttigheterna.
Ăvriga undantagsförhĂ„llanden
Andra undantagsförhÄllanden Àr enligt
3 § 3 mom. sÄdana synnerligen allvarliga hÀndelser eller
hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets
nÀringsliv som innebÀr en vÀsentlig risk
för samhÀllets vitala funktioner och enligt 4
punkten en synnerligen allvarlig storolycka, förhÄllandena
omedelbart efter olyckan samt en pandemi som till sina verkningar
kan jÀmföras med en synnerligen allvarlig storolycka.
Ekonomiska kriser, storolyckor och pandemier Àr inte ens
nÀr de Àr allvarliga den typen av undantagsförhÄllanden
som enligt innebörden i 23 § i grundlagen kan
jÀmföras med ett vÀpnat hot mot Finland
(GrUU 31/1998 rd, GrUU 1/2000
rd). De befogenheter som Àr avsedda att bli utövade
i dessa undantagsförhÄllanden mÄste bedömas
med avseende pÄ de generella och i förekommande
fall de sÀrskilda begrÀnsningarna i de grundlÀggande
fri- och rÀttigheterna.
Sammantaget sett finns det tveklöst och rent allmÀnt
godtagbara skÀl och tungt vÀgande samhÀlleliga
behov för de övriga bestÀmmelserna om
undantagsförhÄllanden som alltsÄ inte Àr
motiverade genom 23 § i grundlagen. Med avseende pÄ proportionalitetskravet
vid begrÀnsningar i de grundlÀggande fri- och
rÀttigheterna spelar 4 § om principerna
för att utöva befogenheterna en viktig roll. BestÀmmelserna
inskrÀnker dels möjligheterna att införa
befogenheterna, dels rÀtten att utöva dem, framhÄller
utskottet. För kravet pÄ rÀttssÀkerhet Àr
det av betydelse att rÀtten att överklaga inte
inskrÀnks vid undantagsförhÄllanden och
att garantierna för rÀttssÀkerheten Àr
reglerade pÄ behörigt sÀtt i 128 § i lagförslaget.
Definitionen pÄ undantagsförhÄllanden
i 3 § 3 punkten Àr betydligt mer omfattande
och ospecifik Àn i 2 § 4 punkten i den gÀllande
lagen. Det framgÄr i stort sett bara att det handlar om
en ekonomisk kris. Enligt motiven till propositionen vill man betona
att en hÀndelse eller ett hot mot befolkningens försörjning
eller landets ekonomi inte nödvÀndigtvis bara
riktar sig mot rÄvarutillgÄngen. Det kan ocksÄ vara
situationer dÄ till exempel datatekniska och logistiska
system Àr satta i allvarlig gungning. Det Àr i
sig förstÄeligt att definitionen dÄ Àr
flexibel, anser utskottet och menar att mycket allvarliga hot mot
informations- och kommunikationssystemen i dagens samhÀlle
kan utgöra den typ av undantagsförhÄllanden
som avses i 3 § 3 punkten. Men en sÄ omfattande
definition krÀver i sin tur en snÀv tolkning.
Det Àr uppenbart att exempelvis en sedvanlig ekonomisk
kris, inte ens en allvarlig sÄdan, eller en omfattande
arbetstvist kan motivera att befogenheterna införs.
Definitionen av storolycka i 3 § 4 punkten sammanfaller
med definitionen i 2 § 5 punkten i den gÀllande
lagen. I motiven förklarar regeringen nÀrmare
vad som avses med en synnerligen allvarlig storolycka. I motiven
gÄr regeringen ocksÄ in pÄ sambandet
mellan befogenheterna i beredskapslagen och befogenheterna i grundlagen.
DÀremot motiveras den största utvidgningen av
definitionen nÀstan inte alls: att en pandemi anses vara
jÀmförbar med en synnerligen allvarlig storolycka.
I bedömningen av hur tidsenliga de nuvarande bestÀmmelserna Àr
(s. 22 ff.) anser regeringen att befogenheterna i huvudsak Àr
relevanta, men att man vid en pandemi kan behöva sjukvÄrdsrum
och sÀrskilda lokaler som det inte gÄr att skaffa
fram med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar. I samma
sammanhang nÀmner regeringen en del fristÄende
paragrafer (24 och 93 § i beredskapslagen och 79 § i
vÀrnpliktslagen). En sÄ viktig och stor breddning
av tillÀmpningsomrÄdet hade krÀvt att
frÄgan behandlas och motiveras mer ingÄende. Försvarsutskottet
bör göra en bedömning av i hur stor omfattning
befogenhetsbestÀmmelserna bör vara tillÀmpliga
vid pandemier och dÄ ta sÀrskild hÀnsyn
till befogenheterna i lagen om smittsamma sjukdomar och hÀlsoskyddslagen.
Samtidigt Àr det till fördel om försvarsutskottet
ocksÄ i ett mer allmÀnt perspektiv tar stÀllning
till om alla befogenheter i lagen i princip Àr nödvÀndiga
att tillÀmpa pÄ de kriser som 3 § 4 punkten
avser.
Delegering av lagstiftningsbehörighet
AllmÀnt.
Ett viktigt mÄl med lagförslaget Àr
att lagtexten anger innebörden av de presumtiva befogenheterna
sÄ exakt som det över huvud taget Àr
möjligt i den hĂ€r typen av lagstiftning. Ăverlag Ă€r
befogenheterna mer exakta Àn i den gÀllande lagen.
I krissituationer behövs det en rad olika ÄtgÀrder
och det gÄr kanske inte att undvika att den lagstiftning
som ska förutse dem blir bÄde generellt formulerad
och flexibel. Följaktligen grundar sig förslaget
fortfarande i allt vÀsentligt pÄ statsrÄdets
befogenheter att utfÀrda förordningar. Flera av
dem gÀller eller tangerar de grundlagsskyddade grundlÀggande
fri- och rÀttigheterna. Vid lagstiftning om undantagsförhÄllanden
kan begrÀnsningar i delegeringen av lagstiftningsbehörighet
i princip inte bedömas mer generöst Àn
vid annan lagstiftning eftersom den möjligheten inte explicit
nÀmns i grundlagen.
De bemyndiganden att utfÀrda förordning som Àr
avsedda att tillÀmpas i undantagsförhÄllanden
enligt 3 § 3 och 4 punkten mÄste sÀrskilt bedömas
med avseende pÄ kravet att begrÀnsningar i de
grundlÀggande fri- och rÀttigheterna mÄste
föreskrivas genom lag och kravet pÄ att begrÀnsningarna
ska vara exakta och noga avgrÀnsade. Dessutom mÄste
80 § 1 mom. i grundlagen vÀgas in. Det krÀver
att det ska utfÀrdas bestÀmmelser genom lag om
grunderna för individens rÀtttigheter och skyldigheter
och om frÄgor som i övrigt hör till omrÄdet
för lag.
Lagförslaget har mÄnga bestÀmmelser
om att det ska föreskrivas genom lag om förfarandet
för att utöva befogenheterna. Det Àr
enligt utskottet klart att den hÀr typen av regler i förordning
inte kan innefatta nÄgra vÀsentliga avvikelser
frÄn garantierna för god förvaltning
eftersom de enligt 21 § 2 mom. i grundlagen mÄste
tryggas genom lag. Det betyder i första hand att bestÀmmelserna
i förvaltningslagen och speciallagar mÄste följas
nÀr befogenheterna utövas och att de bara delvis
kan preciseras genom förordning.
Bedömningen av rÀtten att utöva befogenheterna
i de fall som avses i 3 § 1 och 2 punkten grundar sig pÄ 23 § i
grundlagen. Det bör observeras att paragrafen inte tillÄter
att det lagstiftas om avvikelser frÄn grundlagen genom
en vanlig lag annat Àn i frÄga om undantag frÄn
bestÀmmelserna om de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna.
Inte heller tillfÀlliga undantag frÄn dem fÄr
grunda sig pÄ bestÀmmelser pÄ lÀgre
nivÄ Àn lag, utan de mÄste tillrÀckligt
entydigt framgÄ direkt av lagen (RP 309/1993
rd, GrUU 1/2000 rd, GrUU
57/2002 rd, GrUU 9/2007 rd).
Detta innebÀr att kravet pÄ bestÀmmelser
i lag i 23 § i princip stÀller samma, om Àn
till följd av frÄgans karaktÀr inte lika
begrÀnsande krav pÄ att lagstiftningsbehörigheten
ska delegeras som de generella villkoren för att begrÀnsa
de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna och 80 § 1
mom.
Ă
tgÀrder för att trygga finansmarknaden
och försÀkringsbranschen.
I 16 § ingÄr bestÀmmelser om rÀntereglering,
reglering av kreditgivningen, uttagsgrÀnser för
insÀttningar och begrÀnsningar och regleringar
av vissa instituts och företags investeringar. Befogenheterna
kan tillÀmpas pÄ alla undantagsförhÄllanden
i 3 §. BestÀmmelserna tillÄter lÄngtgÄende
ingrepp i privatpersoners möjligheter att anvÀnda
sina tillgÄngar och Àr dÀrför
av betydelse för egendomsskyddet enligt 15 § 1
mom i grundlagen och delvis ocksÄ för nÀringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen.
Möjligheterna att införa befogenheterna regleras
av det allmÀnna syftet med paragrafen och av de generella
principerna i 4 § för att utöva befogenheterna.
Paragrafens samtliga bemyndiganden att utfÀrda förordning Àr
emellertid öppna eftersom de överlÄter
till den som utfÀrdar förordning att bestÀmma
om kriterierna för rÀntesatsen och andra ersÀttningar
(1 mom. 1 punkten), de innehÄllsliga och kvantitativa villkoren för
reglering av kreditgivningen (1 mom. 2 punkten), villkoren
för att begrÀnsa uttag av medel (1 mom. 3 punkten),
kriterierna för att begrÀnsa och anvÀnda
investeringar (1 mom. 4 punkten) och kriterierna för
sammanslutningars skyldighet att göra placeringar (2 mom).
BestÀmmelserna uppfyller inte kraven pÄ att begrÀnsningar
av de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna ska
föreskrivas genom lag och att begrÀnsningarna
ska vara exakta och noga avgrÀnsade. De mÄste
ses över för att lagen ska kunna stiftas i vanlig
lagstiftningsordning. Detsamma gÀller förordningsbemyndigandet
att begrÀnsa vÀrdepappershandeln i 18 § 1
mom. 1, 2 och 4 punkten.
I 14 § 4 mom. relateras det till förordningar som
fÄr utfÀrdas med stöd av 1 mom. i samma paragraf.
Men momentet har inget sÄdant bemyndigande.
Kvantitativ reglering.
För att trygga befolkningens försörjning
under undantagsförhÄllanden fÄr en nÀringsidkare
enligt 31 § 1 mom. bara mot inköpstillstÄnd överlÄta
sÄdana konsumtionsnyttigheter till konsumenten som Àr
nödvÀndiga för befolkningens försörjning.
Genom förordning av statsrÄdet fÄr det
föreskrivas om vilka konsumtionsnyttigheter som regleras
och om hur regleringen gÄr till. Reglering fÄr
införas vid alla de undantagsförhÄllanden
som 3 § avser. KöptillstÄnd Àr
ett ingrepp i egendomsskyddet och nÀringsfriheten som bÄda Àr
skyddade i grundlagen.
Det lÀmnas öppet vilken typ av varor som ska omfattas
av regleringen. StatsrÄdets rÀtt att utfÀrda
förordning regleras hÀr bara av kravet att varorna
ska vara "nödvÀndiga för befolkningens försörjning"
och av de generella principerna för att tillÀmpa
befogenheterna. I motiven sÀger regeringen att regleringen
i första hand kan gÀlla en del dagligvaror som
kaffe, te och socker. DĂ€remot anser regeringen
det inte nödvÀndigt med nÄgon heltÀckande
ransonering av livsmedel. För att lagen ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning mÄste paragrafen ange nÀrmare
vilka konsumtionsnyttigheter som avses. Detsamma gÀller
varor vid reglering av annan handel i 32 § och förteckningen
i 33 § över material och nyttigheter, nÀr
definitionen i sista hand bara hÀnger pÄ nödvÀndighetskriteriet.
För att trygga ett fungerande samhÀlle under undantagsförhÄllanden
kan statsrÄdet enligt 35 § 1 mom. besluta begrÀnsa
eller helt förbjuda anvÀndningen av el för
andra, genom förordning av statsrÄdet nÀrmare
föreskrivna ÀndamÄl Àn de som Àr
nödvÀndiga för försörjningsberedskapen.
BegrÀnsningar och förbud ska kunna utfÀrdas
vid alla de undantagsförhÄllanden som lagen avser.
Sett i ett grundlagsperspektiv Àr befogenheten vid, sÀrskilt
om man ser till hur viktig el Àr i folks vardag. För
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
mÄste bestÀmmelsen preciseras.
I 36 § ges statsrÄdet befogenhet att föreskriva att
el under undantagsförhÄllanden bara fÄr
anvÀndas upp till ett bestÀmt procenttal av konsumtionen
enligt elanvÀndarens normala Ärsförbrukning.
Procentsatsen ska föreskrivas genom förordning
av statsrÄdet. Regleringen Àr tillÄten vid
alla undantagsförhÄllanden som lagen avser. StatsrÄdet
har samma befogenhet att för de undantagsförhÄllanden
som 3 § 1â3 mom. avser förskriva om tillĂ„tna
mÀngder fjÀrrvÀrme som fÄr tas
ut för att vÀrma upp fastigheter (39 § 1 mom.)
och kvoter för eldningsolja som anvÀnds till uppvÀrmning
(40 § 1 mom.). Befogenheterna tillÄter inga begrÀnsningar
eller regleringar av statsrÄdets prövningsrÀtt.
SÄ hÀr öppna bemyndiganden strider mot
grundlagskravet att det ska föreskrivas genom lag om den
hÀr typen av frÄgor. Befogenheten mÄste
preciseras vÀsentligt för att lagen ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt 40 § 2 mom. fÄr kvoten för
uppvÀrmningsolja överskridas bara pÄ de
grunder som föreskrivs genom förordning av arbets-
och nÀringsministeriet. BestÀmmelsen innehÄller
inga styrande kriterier för befogenheten att utfÀrda förordning.
Den öppna befogenheten för ministeriet uppfyller
inte kraven i 80 § 1 mom. i grundlagen. BestÀmmelsen
mÄste preciseras för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
OcksÄ förordningsbefogenheterna i 29 §,
66 § och 67 § 2 mom. Àr problematiska
med avseende pÄ grundlagskravet att bestÀmmelserna
mÄste finnas i lag. Befogenheterna gÀller brÀnslereglering.
Prisreglering.
Enligt 42 § fÄr det genom förordning
av statsrÄdet föreskrivas om de högsta
tilllÄtna priserna pÄ de minuthandelsvaror och
energivaror som omfattas av regleringen. StatsrÄdets rÀtt
att utfÀrda förordning regleras hÀr bara
av kravet att ÄtgÀrden Àr till "för
sÀkerstÀllande av att regleringen fungerar" och
av de generella principerna för att tillÀmpa befogenheterna.
En sÄ hÀr öppen befogenhet att genom
förordning föreskriva om prisregleringar som Àr
av stor betydelse för egendomsskyddet uppfyller inte grundlagskraven
pÄ författningsnivÄ. Lagförslaget
mÄste ha bestÀmmelser om de basala frÄgor som
ska beaktas nÀr det högsta tillÄtna priset
bestÀms. Annars kan förslaget inte behandlas i
vanlig lagstiftningsordning. Detsamma gÀller bemyndigandet
i 54 § 1 mom. att lÀgga fast den högsta
hyran för bostÀder för att underlÀtta
bostadssituationen. Bemyndigandet ska gÀlla de undantagsförÄllanden
som anges i 3 § 4 punkten.
Ăvrigt.
Utöver dessa normgivningsbemyndigande innehÄller
lagförslaget ett flertal bemyndiganden att utfÀrda
förordning som strider mot kravet i grundlagen att bestÀmmelserna
ska utfÀrdas genom lag. Det gÀller bland annat
55 § 2 mom. (bemyndigande att nÀrmare
ange innebörden i Àndringar i lagstadgade försÀkringar och
förmÄner), 56 § 2 mom. (bemyndigande
att nÀrmare föreskriva om innebörden
av Àndringar i den sociala tryggheten), 92 § 3
mom. (bemyndigande att föreskriva om grÀnserna
för avvikelser frÄn anstÀllningsvillkor),
107 § 2 mom. (bemyndigande att föreskriva om begrÀnsningar
i skyldigheten att ordna undervisningsverksamhet och andra funktioner)
och 116 § (bemyndigande att föreskriva om begrÀnsningar
i rörelsefriheten och vistelsebegrÀnsningar).
Utskottet anser det inte nödvÀndigt att hÀr
försöka göra en uttömmande bedömning
av alla bemyndigande att utfÀrda förordning i
relation till grundlagskravet pÄ bestÀmmelser
genom lag. Det Àr inte heller nödvÀndigt
eftersom utskottet nedan i vilket fall som helst föreslÄr
att lagförslaget ska behandlas i grundlagsordning pÄ grund
av de mÄnga bemyndigandena att utfÀrda förordning som Àr
för öppna i relation till grundlagen.
De grundlÀggande fri- och rÀttigheterna
AllmÀnt.
Förslaget till beredskaplag innehÄller en
lÄng rad bestÀmmelser som Àr av stor
relevans för de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna i
grundlagen. Lagförslaget Àr av den karaktÀren att
de flesta av bestÀmmelserna innebÀr stora ingrepp
i de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna. Utskottet
har dock beaktat att beredskapslagen kan bli tillÀmplig
bara i mycket allvarliga krissitautioner och Àven dÄ bara
i överensstÀmmelse med principerna för
bemyndigandena. Förordningen om att börja tillÀmpa
befogenheterna ska alltid förelÀggas riksdagen.
DÀrför föreslÄr utskottet nedan
att riksdagen ska ha fortsatt rÀtt till efterkontroll.
Det betyder att bland annat att riksdagen dÄ tar stÀllning
till om enskilda bemyndiganden Àr nödvÀndiga
och stÄr i rÀtt proportion till sitt syfte. En
frÄga som ocksÄ spelar in Àr att syftet
med bestÀmmelserna att inskrÀnka nÄgon
av individens grundlÀggande fri- och rÀttigheter
nÀstan undantagslöst Àr att trygga nÄgon
annan grundlÀggande fri- eller rÀttighet. I detta
sammanhang Àr det inte relevant att komma med en heltÀckande
jÀmförelse med grundlagen för alla bestÀmmelser
med betydelse för de grundlÀggande- fri och rÀttigheterna.
Nedan gÄr utskottet frÀmst in pÄ de bestÀmmelser
som uppenbart strider mot de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna
i grundlagen.
Ăndringar i den sociala tryggheten.
PÄ grundval av 55 § kan utbetalningen av sociala
trygghetsförmÄner och andra förmÄner
inom den lagstadgade försÀkringen stoppas eller
skjutas upp eller förmÄnerna betalas ut minskade
med högst 50 procent om det Àr nödvÀndigt
för att trygga befolkningens försörjning
och statens betalningsberedskap. I 56 § ingÄr
liknande bestÀmmelser om Àndrade sociala bidrag
vid undantagsförhÄllanden.
BestÀmmelserna Àr inte problematiska med avseende
pÄ 23 § i grundlagen till de delar de gÀller
undantagsförhÄllandena i 3 § 1 och 2 punkten.
Möjligheten att stoppa eller skjuta upp utbetalningar och
sÀnka bidragsbelopp fÄr tilllÀmpas ocksÄ vid
andra undantagsförhÄllanden. Följaktligen
mÄste bestÀmmelserna bedömas med avseende
pÄ begrÀnsningar i de grundlÀggande fri-
och rÀttigheterna.
BestÀmmelserna har relevans med avseende pÄ rÀtten
till social trygghet enligt 19 § i grundlagen. Alla har
enligt 1 mom. rÀtt till oundgÀnglig försörjning
och omsorg. Det Àr alltsÄ en subjektiv rÀtt
för alla (GrUB 25/1994 rd).
UtifrÄn 2 +mom. ska var och en genom
lag garanteras rÀtt att fÄ sin grundlÀggande
försörjning tryggad i vissa socialt utsatta situationer.
Grundlagen ÄlÀgger lagstiftaren skyldighet att
garantera var och en som Àr i behov av grundlÀggande
försörjning en subjektiv rÀtt till den
hÀr typen av trygghet som det allmÀnna stÄr
för (GrUB 25/1994 rd) men bestÀmmelsen
garanterar inte direkt de befintliga systemen (GrUU 60/2002
rd). De system som tryggar den grundlÀggande
försörjningen ska vara sÄ heltÀckande
att det inte uppstÄr grupper som fÄr sitta emellan.
Skyddet för den grundlÀggande försörjningen
enligt 19 § 2 mom. ger ett mer omfattande skydd Àn
rÀtten till oundgÀnglig försörjning
och omsorg enligt 1 mom. Den grundlÀggande försörjningen
kan sÄledes inte vara en social trygghetsförmÄn
som i sista hand följer av 1 mom. (GrUU 48/2006
rd). Grundlagsutskottet har emellertid ansett att det ligger
i linje med handlingsskyldigheten för lagstiftaren att
den sociala tryggheten planeras och utvecklas utifrÄn samhÀllets
ekonomiska resurser (GrUB 25/1994 rd)
och att statsfinanserna och den offentliga ekonomin beaktas nÀr
förmÄner som direkt finansieras av det allmÀnna
lÀggs fast (GrUU 34/1996 rd).
Den författningsrÀttsliga bedömningen
av Àndringar i pensionslagstiftningen brukar bedömas
dels med avseende pÄ den grundlÀggande försörjningen
enligt 19 § 2 mom. i grundlagen, dels med avseende pÄ egendomsskyddet
i 15 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har ansett att
det vid egendomsskyddade pensionsrÀttigheter uttryckligen
handlar om att skydda en konkret ekonomisk fördel som har
tjÀnats in, och inte till exempel att skydda ett befintligt
pensionssystem. Det har gÄtt att föreskriva om
pensionssystemet genom en vanlig lag, om Àndringarna i
pensionssystemet inte har lett till en oskÀlig försÀmring av
pensionsförmÄnerna (GrUU 30/2005
rd).
Förslaget avser inte permanenta Àndringar
i den grundlÀggande försörjningen eller
pensionssystemet, utan tillfÀlliga försÀmringar
i utbetalningen i en mycket allvarlig kris. Det finns godtagbara
skÀl att pÄ det hÀr sÀttet vid
undantagsförhÄllanden ingripa i utbetalningen
av den lagstadgade försÀkringen och socialbidrag,
det vill sÀga i de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna, eftersom
det finansiella underlaget för förmÄnerna
mÄste stÀrkas och det i sista hand i ett vidare perspektiv
handlar om att fÄ en hÄllbar offentlig ekonomi.
Med avseende pÄ proportionalitetskravet Àr det
viktigt dels att beakta de generella principerna i 4 §,
dels att ÄtgÀrderna inskrÀnker sig till
en relativt kort tid, tre mÄnader. En annan viktig aspekt Àr
att bidragstagaren i enlighet med 58 § Àr befriad
frÄn pÄföljder vid försenade
betalningar.
Med avseende pÄ 19 § i grundlagen Àr
det av vikt att alla fÄr sin rÀtt att fÄ grundlÀggande
försörjning fortlöpande tryggad ocksÄ vid
undantagsförhÄllanden. Att döma av motiven
har detta varit syftet med förslaget. Men bestÀmmelserna Àr
mycket svÄrtolkade och gynnar inte detta krav. Vidare förefaller
55 § att bland annat tillÄta att utbetalningen
av andra förmÄner Àn pensioner stoppas
eller helt och hÄllet eller skjuts upp i högst
tre mÄnader utan att de ersÀtts med nÄgonting
annat. Detsamma förefaller gÀlla bidragen enligt
56 § med undantag för utkomststödet.
För att det inte ska uppstÄ grupper
som faller emellan mÄste det entydigt framgÄ av
bestÀmmelserna att alla bidragstagare har tryggad tillgÄng
till oundgÀnglig försörjning under den
tid dÄ andra förmÄner inte betalas ut
eller utbetalningen har skjutits fram. Detta innebÀr i
praktiken att de fÄr minst det bidrag som enligt 56 § Àr
en sista utvÀg. Lagförslaget mÄste preciseras
enligt detta för att det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. BestÀmmelserna
bör ses över ocksÄ om förslaget
av andra orsaker behandlas i grundlagsordning.
Vid undantagsförhÄllanden som avses i 3 § 4 punkten Àr
det inte motiverat att ta till de föreslagna försÀmringarna
av den sociala tryggheten. DÀrför bör
bemyndigandena i 8 kap. bara gÀlla de undantagsförhÄllanden
som 3 § 1â3 punkten avser.
Tryggad tillgÄng till elektroniska data- och kommunikationstjÀnster.
Kap. 9 innehÄller ett flertal bestÀmmelser
av relevans för yttrandefriheten som Àr skyddad
i 12 § i grundlagen. Myndigheternas befogenheter att stÀlla
krav gÀller hÀr mestadels direkt företag,
men indirekt handlar det ocksÄ om att begrÀnsa
individens rÀtt att framföra, sprida och ta emot
information, Äsikter och andra meddelanden utan att nÄgon
i förvÀg hindrar detta. UtgÄngspunkten
bör vara att yttrandefriheten och informationsspridningen ska
tryggas i sÄ stor utstrÀckning som möjligt ocksÄ vid
alla undantagsförhÄllanden.
BestÀmmelserna Àr inget problem med avseende
pÄ 23 § i grundlagen om man ser till undantagsförhÄllandena
i 3 § 1 och 2 punkten i lagförslaget. Ă
tgÀrderna
i kapitlet fÄr vidtas vid alla undantagsförhÄllanden
enligt 3 §. Följaktligen mÄste bestÀmmelserna
bedömas med avseende pÄ villkoren för
att begrÀnsa de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna.
Ett synnerligen allvarligt hot mot befolkningens försörjning
eller landets ekonomiska liv kan enligt motiven upptrÀda
om det datatekniska eller logistiska systemet kommer i allvarlig
gungning. DÀrför fÄr bemyndigandena i
59â62 § tilllĂ€mpas för att garantera
att de elektroniska data- och kommunikationssystemen fungerar och
vitala samhÀllsfunktioner kan tillgodoses.
Enligt 60 § kan kommunikationsministeriet under undantagsförhÄllanden
bemyndiga Kommunikationsverket att bland annat Àndra villkoren
för radiotillstÄnd, Äterkalla radiotillstÄnd
eller förbjuda radiosÀndare eller radiosystem.
Utskottet har bedömt rÀtten att fÄ Àndra
villkoren för radiotillstÄnd med hÀnsyn
till om den Àr godtagbar med avseende pÄ yttrandefriheten och
om rÀtten kan kopplas ihop med ett nödvÀndighetskrav
(GrUU 26/2001 rd, GrUU 44/2004 rd).
Syftet med bestÀmmelserna Àr inte att frÀmja
yttrandefriheten utan snarare att garantera försvarsmaktens
och liknande myndigheters verksamhetsmöjligheter. I lagstiftning
om undantagsförhÄllanden Àr detta i och
för sig ett godtagbart skÀl med avseende pÄ de
grundlÀggande fri- och rÀttigheterna. PÄ grundval
av principerna för att tillÀmpa de generella befogenheterna
i 4 § Àr möjligheten att Àndra
tillstÄndsvillkoren kopplad till nödvÀndighetskravet.
PÄ den punkten Àr lagförslaget inget
problem med avseende pÄ 12 § i grundlagen.
I samma sammanhang ansÄg utskottet syftet, alltsÄ att
sÀkerstÀlla en effektiv kommunikationsmarknad,
vara alltför öppet formulerat med avseende pÄ att
begrÀnsningarna ska vara noga avgrÀnsade och exakta
(GrUU 44/2004 rd). Den gÄngen
krÀvdes det att bestÀmmelsen kompletteras med
formuleringar som ger uttrycken mer innebörd. Annars hade
lagen inte kunnat stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Förslaget
till beredskapslag har ocksÄ ospecifika formuleringar om de
elektroniska data- och kommunikationssystemens funktion och vitala
samhÀllsfunktioner. Bemyndigandet ska kunna tillÀmpas
bland annat nÀr försvarsmakten eller nÄgon
liknande behöver fler frekvenser.
Förslaget mÄste kompletteras till exempel
med formuleringarna i motiven för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Att Äterkalla radiotillstÄnd Àr ett
allvarligare ingrepp i yttrandefriheten Àn att Àndra
villkoren för radiotillstÄnd. RÀtten
att Äterkalla tillstÄndet har till exempel inget
samband med att innehavaren har övertrÀtt villkoren
(GrUU 44/2004 rd), utan tillstÄndet
fÄr Äterkallas pÄ mycket obestÀmda
villkor "för tryggande av de elektroniska data- och kommunikationssystemens
funktionsduglighet och samhÀllets vitala funktioner".
Syftet i 60 § mÄste preciseras ocksÄ pÄ grund
av den bestÀmmelse som tillÄter att radiotillstÄnd Äterkallas.
Det ospecificerade bemyndigandet Àr ocksÄ ett problem
för de övriga bestÀmmelserna i 9 kap. som
innebÀr ett betydande ingrepp i individens rÀtt
enligt 12 § 1 mom. att framföra, sprida och ta emot
information, Äsikter och andra meddelanden utan att nÄgon
i förvÀg hindrar detta. Ett exempel pÄ detta Àr
59 § 1 mom. 7 punkten som förpliktar teleföretag
att för viss tid eller tills vidare stÀnga nÀt-
eller kommunikationstjÀnstförbindelser till ett
visst land eller till internationella nÀt- eller kommunikationstjÀnstförbindelser.
Ett
annat Àr 61 § om att tillfÀlligt förhindra
företag att sÀnda, förmedla eller ta
emot e-postmeddelanden, sms och andra liknande meddelanden.
Villkoren för att tillÀmpa dessa befogenheter
mÄste preciseras vÀsentligt för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
BestÀmmelserna mÄste ses över
ocksÄ om lagförslaget av andra skÀl skulle
behandlas i grundlagsordning.
I 59 § ingÄr det ocksÄ en rad förpliktelser
som avser teleföretag enligt kommunikationsmarknadslagen
och Àr relevanta för egendomsskyddet i grundlagen.
Teleföretag kan till exempel ÄlÀggas
att anlÀgga kommunikationsnÀt (1 mom. 2 punkten).
Dessutom kan de bli tvungna att lÀmna över nyttjanderÀtten
till egendom som avses i 4 kap. i kommunikationsmarknadslagen till myndigheter
eller andra teleföretag (1 mom. 3 punkten).
Förpliktelserna gÀller huvudsakligen börsbolag
eller andra juridiska personer med betydande tillgÄngar.
I sÄdana situationer har lagstiftaren större spelrum
visavi egendomsskyddet Àn nÀr bestÀmmelserna
drabbar de fysiska personer mycket direkt som finns bakom de juridiska
personerna (GrUU 10/2007 rd, GrUU
34/2000 rd). Vid allvarliga undantagsförhÄllanden
kan man med beaktande av egendomsskyddet ÄlÀgga
företagen relativt lÄngtgÄende förpliktelser
att trygga fungerande elektroniska data- och kommunikationsförbildelser
nÀr de Àr viktiga för att samhÀllet
ska fungera, anser utskottet. För proportionalitetskravet Àr
det viktigt dels att beakta de generella principerna i 4 §,
dels att skadelidande företag pÄ grundval av 126 § som
regel har rÀtt att fÄ full kompensation. Utskottet
har ingenting att anmÀrka mot bestÀmmelserna med avseende
pÄ egendomsskyddet.
BegrÀnsningarna och förpliktelserna i 9 kap. för
dem som svarar för data- och kommunikationsförbindelser
och posttjÀnster och vissa andra aktörer ligger
sÄ lÄngt frÄn storolyckor och pandemier
att undantagsförhÄllanden enligt 3 § 4 punken
bör strykas i tillÀmpningsomrÄdet för bestÀmmelserna.
Om vissa myndighetsbefogenheter trots allt anses nödvÀndiga
vid bland annat storolyckor Àr det bÀst att nÀmna
det för respektive befogenhet.
Ă
tgÀrder för att trygga social-
och hÀlsovÄrden.
Enligt 85 § kan social- och hÀlsovÄrdsministeriet
och lÀnsstyrelserna i lÀnen under undantagsförhÄllanden ÄlÀgga
verksamhetsenheter inom social- och hÀlsovÄrden
bland annat att utvidga eller lÀgga om eller flytta sin
verksamhet eller stÀlla en verksamhetsenhet till statliga
myndigheters förfogande för att trygga befolkningens social-
och hÀlsovÄrd. I motiven sÀgs det att
bestÀmmelserna gÀller bÄde privata och
offentliga enheter inom social- och hÀlsovÄrden.
Befogenheten fÄr tillÀmpas vid bÄde storolyckor
och undantagsförhÄllanden. Följaktligen
mÄste bestÀmmelserna bedömas med avseende
pÄ villkoren för att begrÀnsa de grundlÀggande
fri- och rÀttigheterna.
NÀr regleringen gÀller privata aktörer Àr
den av relevans för egendomsskyddet i 15 § i grundlagen
och nÀringsfriheten i 18 § i grundlagen. I sista
hand finns det godtagbara och mycket tungt vÀgande skÀl
för befogenheten och de grundar sig pÄ 19 § 3
mom. i grundlagen. För proportionalitetskravet Àr
de generella principerna i 4 § i lagförslaget
vÀsentliga, likasÄ det faktum att den skadelidande
enligt 126 § som regel fÄr full ersÀttning
för skador orsakade av ÄtgÀrderna. Befogenheten
inverkar sÄledes inte pÄ lagstiftningsordningen.
Arbetsplikt och skyddsrumsplikt.
Varje i Finland bosatt person som har fyllt 18 men inte 68 Är Àr
enligt 94 § skyldig att utföra sÄdant
arbete som Àr nödvÀndigt för
att lagens syfte ska kunna uppnÄs. Plikten fÄr
införas om arbetsförmedlingsplikten och rÀtten
att begrÀnsa uppsÀgningsrÀtten inte Àr
tillrÀckligt effektiva ÄtgÀrder.
AllmÀn arbetsplikt fÄr bara tillÀmpas
vid undantagsförhÄllanden som 3 § 1 och
2 punkten avser. Följaktligen mÄste bestÀmmelserna
bedömas med avseende pÄ 23 § i grundlagen.
HÀr Àr det av betydelse om avvikelserna frÄn
de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna Àr
i linje med Finlands internationella MR-förpliktelser och
om de Àr nödvÀndiga.
En allmÀn arbetsplikt Àr ett ingrepp i den
personliga friheten som Àr garanterad genom 7 § 1 mom.
i grundlagen. BestÀmmelsen har ocksÄ kopplingar
till avtalsfriheten och till 18 § 1 mom. i grundlagen
som föreskriver om arbete, yrke och nÀring. I
artikel 4 i Europakonventionen och artikel 8 i MP-konventionen ingÄr
ett förbud mot tvÄngsarbete och annat pÄtvingat
arbete. OcksÄ Internationella arbetsorganisationens konventioner
nr 29 och 105 förbjuder obligatoriskt arbete.
Förbuden mot tvÄngsarbete gÀller
inte arbets- och tjÀnsteplikt nÀr samhÀllets
existens eller vÀlfÀrd Àr hotad pÄ grund
av en risk eller en olycka. De undantagsförhÄllanden
som avses i 3 § 1 och 2 punkten Àr förenliga
med de förhÄllanden som det talas om i konventionerna,
anser utskottet.
Arbetsplikten i 94 § 1 mom. har stor rÀckvidd vad
betrÀffar bÄde definitionen pÄ arbete
och personkretsen. Syftet med lagen anges i 1 §, men det Àr
sÄ generellt formulerat att det sÄ gott som inte
alls avgrÀnsar rÀckvidden för arbetsplikten. En
sÄ hÀr omfattande förpliktelse som inte
avgrÀnsas tidsmÀssigt annat Àn av att
lagen tillÀmpas bara för viss tid medför
en del problem med avseende pÄ kravet i 23 § i
grundlagen, nÀmligen att det ska vara nödvÀndigt
att begrÀnsa de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna.
Men det kan tillÀggas att de allmÀnna principerna
för att införa befogenheterna mÄste vara
uppfyllda för att arbetsplikten ska kunna tillÀmpas.
Dessutom anger bestÀmmelsen en del sÀrskilda villkor
utöver att 97 och 98 § helt korrekt
begrÀnsar rÀtten att införa arbetsplikt
och föreskriver vad som mÄste beaktas innan plikten
fÄr införas. Trots allt anser utskottet att syftet
med arbetsplikten mÄste preciseras.
I 94 § 2 mom. föreskrivs det om arbetsplikt inom
hÀlso- och sjukvÄrden vid storolyckor och pandemier
som avses i 3 § 4 punkten. Alla som Àr bosatta
i Finland och verksamma inom hÀlso- och sjukvÄrden Àr
skyldiga att utföra det arbete som Àr nödvÀndigt
för att lagens syfte ska fullföljas. Skyldigheten
gÀller ocksÄ personer som har hÀlso-
och sjukvÄrdsutbildning eller i övrigt Àr
lÀmpade för arbetet.
Förbudet mot tvÄngsarbete i de internationella
konventioner som nÀmns ovan hindrar inte att lagen fÄr
bestÀmmelser om arbetsplikt vid storolyckor och pandemier
(GrUU 15/2007 rd). Men bestÀmmelserna
mÄste bedömas med avseende pÄ villkoren
för att begrÀnsa de grundlÀggande fri-
och rÀttigheterna.
Vid tidigare bedömningar av arbetsplikt har utskottet
understrukit vikten av noga avgrÀnsning och exakthet. Vidare
har utskottet pekat pÄ att proportionalitetskravet innebÀr
att persongruppen och dess omfattning mÄste anges, likasÄ hur
lÀnge plikten varar. Det Àr problematiskt och
pÄverkar lagstiftningsordningen att förslaget
inte klart sÀger ut vilka som hör och kan höra till
den grupp som Àr skyldig att genomgÄ utbildning
i befolkningsskydd och hur personerna vÀljs ut (GrUU
31/1998 rd). Som grupp Àr personkretsen
för arbetsplikten relativt stor, yrkesutbildade personer
inom hÀlso- och sjukvÄrd, men utskottet ansÄg ÀndÄ att
gruppen Àr tillrÀckligt vÀl avgrÀnsad
och inskrÀnker sig till personer med adekvat yrkesutbildning
för det lagstadgade vÄrdarbetet (GrUU
15/2007 rd). De grundlagsfÀsta kraven
har inte uppfyllts om förslagen inte har haft tillrÀckligt
exakta bestÀmmelser om arbetspliktens varaktighet (GrUU
8/2006 rd, GrUU 9/2007 rd, GrUU
15/2007 rd).
Arbetsplikten i det aktuella lagförslaget omfattar
en nÀstan obegrÀnsad grupp mÀnniskor. BestÀmmelsen
gÀller personer som Àr verksamma inom hÀlso-
och sjukvÄrden och personer med hÀlso- och sjukvÄrdsutbildning,
men ocksÄ alla andra som i övrigt Àr
lÀmpade för arbete inom hÀlso- och sjukvÄrd.
Den obligatoriska personkretsen Àr med andra ord alltför
omfattande och oinskrÀnkt och Àr dÀrmed
ett problem i grundlagshÀnseende. BestÀmmelserna
i 97 och 98 § om begrÀnsningar i arbetsförordnandet
och de omstÀndigheter som mÄste beaktas vid förordnandet Àr
i och för sig korrekta med avseende pÄ proportionalitetskravet,
men de gör inte sÄ mycket till för problemet,
sÀrskilt inte för personer med sjukvÄrdsutbildning.
Det förefaller inte nödvÀndigt att en
sÄ hÀr stor grupp mÀnniskor ska omfattas
av arbetsplikten, sÀrskilt inte som den allmÀnna
befolkningsskyddsplikten i 114 § innefattar bland annat
första hjÀlpen vid samma undantagsförhÄllanden.
Arbetsplikten för personer som "annars Àr
lÀmpad för uppgifter inom branschen" mÄste
strykas eller personkretsen begrÀnsas (jfr t.ex. vÀrnpliktslagen,
79 §, GrUU 9/2007 rd) för att paragrafen
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningordning.
Arbetsplikten begrÀnsas över huvud taget inte tidsmÀssigt
i 94 § 2 mom. Den enda begrÀnsningen Àr
att sjÀlva lagen bara tillÀmpas en viss tid.
Lagen mÄste fÄ bestÀmmelser om
arbetspliktens varaktighet för att paragraferna ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning. De bör dessutom
vara sÄ utformade att förordnadet bara kan ges för
en relativt kort tid. OcksÄ befolkningsskyddsplikten i
114 § mÄste tidsbegrÀnsas.
BestÀmmelserna i 94 § 2 mom. och 114 § mÄste
ses över ocksÄ om lagförslaget av andra
skÀl skulle behandlas i grundlagsordning.
ErsÀttning för överföring
av ÀganderÀtt eller nyttjanderÀtt.
Av statsmedel ska det betalas full ersÀttning till
den som lidit skada pÄ grund av ÄtgÀrderna
i de paragrafer som nÀmns i momentet, enligt 126 § 1
mom. I 2 mom. tillÄts avsteg frÄn huvudregeln
om skadan med beaktande av den skadelidandes förmögenhet
och andra omstÀndigheter ska anses vara liten eller om
stats- eller samhÀllsekonomiska skÀl pÄ grund
av att skadorna Àr sÄ mÄnga oundgÀngligen
krÀver det. I sÄdana fall betalas en skÀlig
ersÀttning ut.
BestÀmmelserna om avsteg frÄn kravet pÄ full ersÀttning Àr
viktiga visavi 15 § 2 mom. i grundlagen. Enligt momentet
ska det föreskrivas genom lag om expropriation av egendom
för allmÀnt behov mot full ersÀttning.
PÄ grund av 23 § i grundlagen Àr
regleringen inget problem i och med att expropriation bara kan tillgripas
vid undantagsförhÄllanden som avses i 3 § 1
och 2 mom. OcksÄ de ÄtgÀrder som fÄr
tillgripas vid andra undantagsförhÄllanden Àr oproblematiska
visavi kravet pÄ full ersÀttning om de inte innebÀr
att egendom exproprieras. De bestÀmmelser som 126 § 1
mom. relaterar till uppfyller huvudsakligen antingen bÄda
eller Ätminstone det ena kriteriet. Ett undantag Àr
44 § som tillÄter att Àgarna
förpliktas att överlÀmna virke, trÀvaror
och torv till arbetskrafts- och nÀringscentralen eller
till försvarsmakten ocksÄ vid undatagsförhÄllanden
som avses i 3 § 3 punkten. I 126 § 2
mom. ingÄr följaktligen en relevant bestÀmmelse
om att full ersÀttning alltid ska betalas ut för
skada som uppstÄr nÀr befogenheten utövas.
Ett liknande bemyndigande ingÄr i 62 § och det
kan tillÀmpas vid alla undantagsförhÄllanden
som ingÄr i lagen. Kommunikationsministeriet kan ÄlÀgga
privatpersoner eller sammanslutningar att lÀmna över
bland annat program, terminalutrustning, datasystem och radiosÀndare till
myndigheterna eller nÄgon som myndigheten namnger. Som
bestÀmmelsen Àr utformad kan den ocksÄ innebÀra
inte bara att nyttjanderÀtten överlÀmnas
utan ocksÄ expropriation enligt 15 § 2 mom.
BestÀmmelserna mÄste preciseras för
att bara gÀlla överlÄtelse av rÀtten
att anvÀnda program eller utrustning. Annars kan förslaget
inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Ett annat alternativ Àr att
126 § 2 mom. kompletteras med att full ersÀttning
betalas ut nÀr befogenheten i 62 § tillÀmpas
för expropriation vid undantagsförhÄllanden
som 3 § 3 och 4 punkten avser. BestÀmmelserna
mÄste ses över ocksÄ om lagförslaget
av andra skÀl skulle behandlas i grundlagsordning.
Riksdagens budgetmakt
Under undantagsförhÄllanden tillÀmpas
regeringens proposition till riksdagen med förslag till tillÀggsbudget
enligt 88 § redan innan riksdagen har beslutat om tillÀggsbudgeten,
förutsatt att riksdagen ger sitt samtycke.
Den generella principen i 3 § 1 mom. i grundlagen Àr
att det Àr riksdagen som beslutar om statsfinanserna. BestÀmmelsen
i förslaget refererar sÀrskilt till 83 § 1
mom. i grundlagen dÀr det sÀgs att riksdagen för
ett finansÄr i sÀnder beslutar om statsbudgeten
som publiceras i Finlands författningssamling. I 5 mom.
sÀgs det vidare att regeringens budgetproposition iakttas
tillfÀlligt som budget enligt vad riksdagen bestÀmmer,
om statsbudgeten försenas och publiceras först
under det nya finansÄret. PÄ grundval av 86 § i grundlagen
kan regeringen överlÀmna en tilllÀggsbudget
till riksdagen om det finns motiverat behov att Àndra statsbudgeten.
Grundlagen sÀger ingenting om att bestÀmmelserna
om behandlingen av statsbudgeten ska tillÀmpas pÄ tillÀggsbudgetar.
I 59 § 6 mom. i riksdagens arbetsordning sÀgs
det att det som föreskrivs om behandlingen av budgetpropositionen
ska tilllÀmpas vid behandlingen av en tillÀggsbudgetpropositonen.
BestÀmmelsen Àr bara tillÀmplig vid
de allvarliga undantagsförhÄllanden som avses
i lagen och strider enligt utskottet inte mot grundlagsbestÀmmelserna
om statsfinanserna eller den allmÀnna principen för
fördelningen av statliga uppdrag i 3 § 1 mom.
i grundlagen, eftersom det krÀvs riksdagens samtycke för
att en tillÀggsbudget ska kunna tillÀmpas. Trots
det bör riksdagens arbetsordning Àndras.
Beslut om att införa befogenheterna
För att befogenheterna ska kunna börja tillÀmpas
mÄste statsrÄdet pÄ grundval av 6 § i
förslaget utfÀrda en sÀrskild förordning,
en sÄ kallad ibruktagningsförordning. Ett villkor Àr
att statsrÄdet i samverkan med presidenten konstaterar att
det rÄder undantagsförhÄllanden i landet.
Förordningen ska omedelbart förelÀggas
riksdagen. Riksdagen ska dÄ besluta om förordningen
fortfarande fÄr gÀlla eller om den mÄste
upphÀvas helt eller delvis och om den ska gÀlla
den föreskrivna tiden eller en kortare tid. Förordningen fÄr
börja tillÀmpas nÀr riksdagen har fattat
beslutet och tillÀmpningen mÄste följa
beslutet. I brÄdskande fall fÄr statsrÄdet
pÄ grundval av 7 § bestÀmma att bemyndigandebestÀmmelserna
fÄr tillÀmpas omedelbart. OcksÄ dÄ mÄste
förordningen omedelbart lÀmnas till riksdagen
för behandling.
Enligt den gÀllande beredskapslagen ska det genom förordning
av republikens president beslutas om att införa befogenheterna. Ăndringen
i beredskapslagen beror pÄ att normgivningsbemyndigandet Àndrades
i grundlagsreformen. Huvudregeln Àr att det Àr
statsrÄdet som enligt 80 § 1 mom. i grundlagen
utfÀrdar förordningar. Det Àr befogat
att ge presidenten befogenhet att utfÀrda förordning
om frÄgan gÀller presidentens sÀrskilda
befogenheter och stÀllning som statsöverhuvud
(RP 1/1998 rd). Befogenheterna i beredskapslagen
gÀller mestadels reglering och liknande befogenheter som
internt berör företag och privatpersoner. De innebÀr Ätminstone
inte i första hand att leda utrikespolitiken eller att
vara överbefÀlhavare för försvarsmakten.
I förfarandet för att utfÀrda förordning
har, som det har varit brukligt enligt beredskapslagen, tillÀmpningsvillkoren
och de tilltÀnkta befogenheterna förelagts riksdagen.
I den meningen kan ibruktagningsförordningen jÀmstÀllas med
en proposition. PÄ grundval av 58 § 2 mom. i grundlagen Àr
presidenten i sista hand beroende av statsrÄdets förslag
till avgörande (RP 1/1998 rd).
Det finns inga konstitutionella hinder för det föreslagna
förfarandet, anser utskottet.
Det Àr uppenbart att situationerna i 3 § 1
och 2 punkten ocksÄ kan ha utrikespolitiska dimensioner
och en viss betydelse för försvarsmakten. DÀrför Àr
det motiverat att statsrÄdet samarbetar nÀra med
republikens president nÀr undantagsförhÄllanden
kan bli aktuella. Formerna för kontakterna kan variera
beroende pÄ situationen och hur brÄdskande den Àr.
SÀrskilt undantagsförhÄllandena i 3 § 1
och 2 punkten bör behandlas pÄ ett gemensamt möte
för det ministerutskott som avses i 24 § i lagen
om statsrÄdet och republikens president eftersom det Àr
ett inarbetat forum för samverkan mellan presidenten och
statsrÄdet. Men vid storolyckor som krÀver snabba beslut
kan det rÀcka med kontakter under friare former.
Sett i riksdagens perspektiv svarar metoden i stora drag mot
den gÀllande beredskapslagen och lagen om försvarstillstÄnd.
Det Àr befogat med tanke pÄ mekanismerna i lagstiftningen
om undantagsförhÄllanden och det faktum att dessa situationer Àr
bÄde överraskande och brÄdskande. Konstitutionellt
sett tillförsÀkras riksdagen pÄverkningsmöjligheter
i och med att det i vilket fall som helst i sista hand Àr
riksdagen som utifrÄn propositionen beslutar om villkoren
för att införa förordningen och innehÄllet
i och giltighetstiden för den.
En skillnad Àr att riksdagens rÀtt till sÄ kallad efterkontroll
föreslÄs bli avskaffad, det vill sÀga att
förordningar om befogenheter i beredskapslagen inte lÀngre
ska förelÀggas riksdagen. Detta motiveras med
att förordningar som utfÀrdas med stöd
av beredskapslagen inte lÀngre kommer att innehÄlla
frÄgor som mÄste regleras genom lag. Med hÀnvisning
till sina tidigare uttalanden om delegering av lagstiftningsbehörigheten
anser utskottet att regeringens stÄndpunkt inte Àr
befogad. Dessutom anser utskottet det i övrigt lÀmpligt
att riksdagen ges rÀtt att omedelbart kontrollera att enskilda
förordningar som utfÀrdas med stöd av
beredskapslagen Àr korrekta, nödvÀndiga
och proportionella. Lagen bör dÀrför
fÄ en liknande bestÀmmelse som 6 § i
den gÀllande lagen om riksdagens rÀtt att kontrollera förordningar
i efterhand.
Ă
land
Enligt 27 § 34 punkten i sjÀlvstyrelselagen
för Ă
land har riket lagstiftningsbehörighet
i bland annat frÄgor som gÀller beredskap inför
undantagsförhÄllanden. Beredskapslagen ska sÄledes ocksÄ tillÀmpas
pĂ„ Ă
land. Det kan leda till att förvaltningsuppgifter
som normalt hör till myndigheterna i landskapet kan övertas
av myndigheterna i riket nÀr beredskapslagen tillÀmpas.
Hur uppgifterna vid beredskapen inför undantagsförhÄllanden
ska ordnas finns inskrivet i en överenskommelseförordning
som avses i 32 § i sjÀlvstyrelselagen. Med avseende
pĂ„ Ă
lands sÀrstÀllning anser
grundlagsutskottet det viktigt att det ocksÄ avgörs
genom en överenskommelseförordning hur de förvaltningsuppgifter
som beror pÄ att beredskapslagen tillÀmpas ska
ordnas.
Med stöd av 119 § i lagförslaget
kan statsrÄdet vid undantagsförhÄllanden
som avses i 3 § 1 och 2 punkten besluta att befolkningen
i ett visst omrÄde eller en del av den ska flyttas bort,
om det Àr nödvÀndigt för dess
sÀkerhet. Ett beslut om att flytta personer som Àr
bosatta i landskapet till nÄgot stÀlle utanför
landskapet kan enligt 27 § 28 punkten i sjÀlvstyrelselagen
bara fattas med landskapsregeringens samtycke, pÄpekar utskottet.
I lagförslaget bör 119 § eventuellt kompletteras
med en hÀnvisning till sjÀlvstyrelselagen.
Det Àr uppenbart att beredskapslagen mÄste tillÀmpas
med respekt för Ă
lands demilitariserade och neutraliserade
sÀrstÀllning som Àr förankrad
i internationella konventioner. Samtidigt Àr det viktigt
att Finland under dessa förhÄllanden kan fullfölja
sin skyldighet att vidta nödvÀndiga ÄtgÀrder
för att avvĂ€rja eventuella faror som hotar Ă
lands
neutralitet.
Undantagslag och eventuella Àndringar av grundlagen
Ett av de viktigaste mÄlen med den föreslagna beredskapslagen Àr
att den ska uppfylla villkoren i grundlagen. Följaktligen Àr
bestÀmmelserna utformade för att i största
möjliga mÄn uppfylla kravet att begrÀnsningar
i de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna mÄste
föreskrivas genom lag och att begrÀnsningarna
mÄste vara exakta och noggrant avgrÀnsade. Dessutom Àr
lagen skriven med hÀnsyn till villkoren enligt 80 § i
grundlagen för att delegera lagstiftningsbehörighet.
Trots detta innehÄller lagen fortfarande mÄnga
punkter som strider mot grundlagen.
Efter grundlagsreformen har det blivit konstitutionell praxis
att undvika att införa nya rent nationella lagar som avviker
frÄn grundlagen. Som regel har man en avhÄllsam
instÀllning till undantagsförfaranden och de fall
av avvikelser frÄn grundlagen som tillÄts mÄste
vara ytterst snÀvt avgrÀnsade. Konflikter mellan
grundlagen och lagförslagen ska i första hand
lösas genom Àndringar i lagförslagen.
Undantagslag fÄr tillgripas bara i mycket exceptionella
fall och av tvingande skÀl och en undantagslag bör
om möjligt vara temporÀr (RP 1/1998
rd, GrUB 10/1998 rd, GrUU
26/2004 rd, GrUU 46/2004 rd, GrUU 1/2008
rd). UtifrÄn grundlagsutskottets bedömning
kunde en permanent undantagslag stiftas om skogsvÄrdsavgiften
med hÀnvisning till vissa skogsbruksmÀssiga och
historiska sÀrdrag (GrUU 1a/1998 rd).
OcksÄ en tydlig beslutsmekanism vid beslut om att delta
i krishanteringsoperationer har talat för permananta
undantagslagar (GrUU 6/2006 rd).
NÀr den gÀllande beredskapslagen stiftades ansÄg
grundlagsutskottet att den föreslagna regleringen, som
baserade sig pÄ delegering av lagstiftningsbehörighet,
var behövlig vid undantagsförhÄllanden
och dessutom uppenbart nödvÀndig (GrUU
10/1990 rd). Utskottet har bedömt behovet
av reglering och dess dignitet pÄ samma sÀtt ocksÄ efter
grundlagsreformen, det vill sÀga att det absolut behövs
en lag som beredskapslagen för krissituationer. Följaktligen
ansÄg utskottet det vara motiverat att införa
de föreslagna undantagen frÄn grundlagen trots
att man bör undvika att införa undantag frÄn
grundlagen pÄ uteslutande nationella grunder (GrUU 1/2000
rd, GrUU 57/2002 rd).
Utan tvekan existerar det fortfarande ett absolut behov av en
lag som beredskapslagen för krissituationer. BemyndigandebestÀmmelserna Àr
allmÀnt taget betydligt mer exakta Àn i den gÀllande
lagen, Àven om de inte i allt vÀsentligt uppfyller
kraven i grundlagen pÄ att undantag frÄn grundlagen
ska regleras i lag och att bestÀmmelserna ska vara exakta
och noga avgrÀnsade. De föreslagna befogenheterna
för myndigheterna svarar dÀremot bÀttre
mot dagens krav. Dessutom förefaller ett visst flexibilitetskrav
pÄ lagstiftningen om undantagsförhÄllanden
leda till att det inte Àr motiverat att undanröja
alla avsteg frÄn grundlagen genom lagÀndringar.
Av den anledningen finns det en del exceptionella orsaker som talar
för undantagsförfarande i detta fall. Trots detta
framhÄller utskottet att lagförslaget bör Àndras
sÄ mycket att konflikterna med grundlagen Àr sÄ fÄ som
möjligt. Detta gÀller sÀrskilt de bestÀmmelser
dÀr utskottet explicit har sagt ut att de bör Àndras
ocksÄ om lagen stiftas i grundlagsordning.
I konstitutionellt hÀnseende Àr det dock ingen tillfredsstÀllande
lösning att en lag som ska tilllÀmpas vid undantagsförhÄllanden
införs som undantagslag. I den pÄgÄende översynen
av grundlagen bör det undersökas om bestÀmmelserna
om undantagsförhÄllanden kan Àndras inom
ramen för de internationella konventionerna om mÀnskliga
rÀttigheter för att lagar som beredskapslagen
ska kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning, Ätminstone
bestÀmmelserna om delegering av lagstiftningsbehörighet.
Vidare Àr det angelÀget att utreda om kravet pÄ att
undantag frÄn grundlagen alltid mÄste föreskrivas
genom lag kan luckras upp en aning. Samtidigt bör man fundera
pÄ att modernisera begreppet undantagsförhÄllanden
och bedöma om de tillfÀlliga undantagen frÄn
grundlagen vid undantagsförhÄllanden ocksÄ begrÀnsat
kunde gÀlla andra bestÀmmelser Àn bara
bestÀmmelserna om de grundlÀggande fri- och rÀttigheterna.
Lagstiftningsordning
Följaktligen föreslÄr grundlagsutskottet
att det första lagförslaget behandlas i grundlagsordning
oberoende av vilka Àndringar som görs i förslaget.
I dagslÀget finns det dock inget som talar för
att lagen bör förklaras brÄdskande. Redan
vid tidigare grundlagsÀndringar har utskottet ansett det
viktigt att lagförslag inte förklaras brÄdskande
annat Àn av tvingande skÀl (GrUB 10/2006
rd). Samma princip kan med fördel tilllÀmpas
pÄ permanenta undantagslagar. Utskottet föreslÄr
dÀrför att det första lagförslaget
behandlas i den ordning 73 § i grundlagen föreskriver.