Motivering
Bestämmelserna om inskränkning i användningsrätten
och om ersättningar
Bedömningsprinciper.
Den nya lagen om skyddande av byggnadsarvet ersätter
byggnadsskyddslagen från 1985. Intressanta ur konstitutionell
synvinkel är de föreslagna bestämmelserna
om inskränkning i rätten att använda
egendom och ersättning av skador i samband med byggnadsskydd.
Lagförslaget bygger på dessa punkter i många
stycken på principerna i den nuvarande byggnadsskyddslagen
som utskottet tagit ställning till i sina utlåtanden
GrUU 16/1982 rd och GrUU 6/1983 rd. Men regleringen
måste nu bedömas mot bakgrund av reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna och den nya grundlagen. En betydelsefull
bestämmelse i detta hänseende är 20 § 1
mom. i grundlagen som föreskriver att var och en bär
ansvar för bl.a. kulturarvet. Dessutom bör det
observeras att inte heller underlaget för bedömning
av användningsbegränsningarna för egendom är
exakt detsamma som i de tidigare utlåtandena.
Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna riktar sig det ansvar som avses
i grundlagens 20 § 1 mom. såväl till
det allmänna som till privata fysiska och juridiska personer.
Bestämmelsen konstateras till sin karaktär vara
närmast en programförklaring och förverkligas
genom stöd och förmedling av annan lagstiftning.
Den omfattar både förhindrande av ödeläggning
av miljön eller miljöförstöring
och aktiva åtgärder för att gagna miljön.
Individens delaktighet i miljövården kan ta sig
uttryck både som aktiv verksamhet och som passivt avhållande
från miljöförstöring (RP 309/1993
rd, s. 70).
När naturvårdslagstiftningen och bygglagstiftningen
senare sågs över, behandlade utskottet förhållandet
mellan grundlagens 15 § om egendomsskydd och 20 § i
samma lag. Utskottet konstaterade att 20 § i grundlagen
inte konstituerar individuellt konstaterbara förpliktelser
och utgör inte heller en särskild grund för
att inrikta toleransförpliktelser speciellt på markägarna. Men å andra
sidan utgör båda delar av samma regeluppsättning
för grundläggande fri- och rättigheter
och kan därmed inverka på tolkningen av vardera
i ett sammanhang där målet bland annat är
att främja en hållbar balans mellan mänskan och
naturen i lagstiftningsväg (GrUU 21/1996 rd,
s. 2, GrUU 38/1998 rd, s. 3).
Bestämmelserna om inskränkning i användningsrätten.
I lagförslag 1 ingår en lång rad
förbud, inskränkningar och skyldigheter som gäller ägare
av skyddade byggnader. Den regionala miljöcentralenTill
följd av regionförvaltningsreformen är
närings-, trafik- och miljöcentralen behörig
myndighet från ingången av 2010. utfärdar
i sitt skyddsbeslut föreskrifter enligt 10 §.
Det främsta syftet med skyddsbeslutet är att förhindra
att byggnaden rivs. Av föreskrifterna ska också framgå vilka
av byggnadens särdrag som ska bevaras för att skyddsbehovet
ska tillgodoses. I föreskrifterna kan det bestämmas
att byggnaden ska bevaras, att den ska användas på ett
visst sätt, att den ska restaureras och repareras och att
kontakt ska hållas med tillsynsmyndigheterna för
att säkerställa skyddet. För att ge ytterligare
effekt åt föreskrifterna har i 17 § tagits
in bestämmelser om skyldigheten att utföra nödvändiga
iståndsättningsarbeten. Därtill kan den
regionala miljöcentralen så länge skyddsärendet är
pågående utfärda ett förbud
enligt 6 § mot äventyrande av byggnadsarvet, som
innebär att åtgärder som äventyrar
en byggnads kulturhistoriska värde inte får vidtas.
Förbudet kan förenas med skyldigheten att vidta
nödvändiga skyddsåtgärder och
dessutom kan miljöcentralen utfärda kompletterande
föreskrifter för att säkerställa
skyddet.
De föreslagna bestämmelserna innebär
inskränkningar i rätten att använda egendom,
men effekterna av dem kan i verkligheten inte jämställas
med expropriation. Därför måste bestämmelserna
ställas mot 15 § 1 mom. i grundlagen, vilket innebär
att den konstitutionella bedömningen koncentreras till
de allmänna förutsättningarna för
att begränsa grundläggande fri- och rättigheter.
Det finns godtagbara och samhälleligt tungt vägande
grunder förankrade i 20 § i grundlagen för
de föreslagna inskränkningarna i användningsrätten
och andra skyldigheter avseende ägare till byggnader som är
eller föreslås bli skyddade. Inte heller ur proportionalitetssynpunkt
utgör bestämmelserna något problem, särskilt
om man beaktar det tungt vägande intresse som ligger bakom
inskränkningen och det faktum att ägaren till
skyddsobjektet har rätt att på vissa villkor få ersättning
för skyddet eller för skada eller olägenhet
till följd av förbud mot äventyrande
av byggnadsarvet. De föreslagna 21 § om ändringssökande
och 7 § om hörande av parterna borgar för
en adekvat rättssäkerhet.
Den föreslagna 8 § om förutsättningar
för skydd har en något generell och flexibel formulering.
Men på grund av regleringsobjektets speciella karaktär
utgör detta inget problem med avseende på kravet
att begränsningar ska vara exakta och noga avgränsade
(jfr GrUU 38/1998 rd, s. 4). Utskottet
har dock registrerat att skrivningen "kan skyddas" indikerar att även
om förutsättningarna för skydd uppfylls
leder detta inte nödvändigtvis till ett skyddsbeslut.
Med hänsyn till att medborgarna ska likabehandlas är
det inte helt oproblematiskt om skyddsnivån till följd härav
kommer att variera kraftigt i olika delar av landet. Mot bakgrund
av grundlagens 20 § kan det igen bli något av
ett problem, om detta resulterar i att tröskeln för
att utfärda skydd för en byggnad blir mycket hög
i enskilda fall. Men å andra sidan blir synpunkterna enligt
utskottets mening beaktade i praktiken i och med att skyddsbeslutet
ska fastställas av miljöministeriet, Museiverkets
utlåtande vara obligatoriskt och möjligheten stå öppen
att hänskjuta skyddsbeslutet till domstol.
I motsats till reglerna om åtgärdsförbud
i den gällande byggnadsskyddslagen är det enligt
förslaget också möjligt att avstå från
att utfärda temporärt förbud mot äventyrande
av byggnadsarvet trots att ett skyddsärende inletts. Meningen är
inte att begränsa den regionala miljöcentralens
behörighet att utfärda förbud i de situationer
där det verkligen behövs, säger regeringen
i motiven. Utskottet menar att bestämmelsen på grund
av 20 § 1 mom. i grundlagen behöver kompletteras
för att motsvara propositionsmotiven (RP 101/2009
rd, s. 28) så att förbud mot äventyrande
av byggnadsarvet ska utfärdas om det är nödvändigt
för att säkerställa skyddet.
Ett förbud mot äventyrande av byggnadsarvet gäller
enligt 6 § 3 mom. tills skyddsärendet har avgjorts
genom ett laga kraft vunnet beslut, om inte besvärsmyndigheten
bestämmer något annat. Någon tidsfrist
inom vilken skyddsbeslutet ska fattas finns inte utsatt. Den gällande
byggnadsskyddslagen föreskriver att länsstyrelsen ska
behandla ett skyddsärende inom två år
från det åtgärdsförbudet utfärdades.
Propositionens argument för att tidsfristen slopats är
att ett ärende i varje fall ska behandlas utan oskäligt
dröjsmål enligt förvaltningslagen. Det
som eventuellt kan hota egendomsskyddet är uttryckligen
den långa tid de temporära förbuden och
inskränkningarna gäller (jfr GrUU 38/1998
rd, s. 6), ett hot som en exakt tidsfrist kan förhindra.
För en tidsfrist talar också 21 § 1 mom.
i grundlagen, som föreskriver att var och en har rätt
att få sin sak behandlad utan ogrundat dröjsmål.
Målet bör vara att behandlingen inte tar mer än
ett år. En bestämmelse motsvarande 9 § 3
mom. i den gällande byggnadsskyddslagen bör tas
in i den föreslagna lagen för att inskränkningarna
till följd av ett förbud mot äventyrande
av byggnadsarvet ska vara acceptabla och förenliga med
proportionalitetsprincipen och för att ägarens
rättssäkerhet och principen om god förvaltning
ska tillgodoses.
Ersättningsbestämmelserna.
Byggnadsägaren har enligt 13 § 1 mom. i lagförslag
1 rätt att få full ersättning av staten,
om skyddet eller förbudet mot äventyrande av byggnadsarvet
medför betydande skada eller olägenhet för ägaren. Samma
rätt ger 3 mom. dels en byggnadsinnehavare som är
jämförbar med en ägare, dels en innehavare
av arrende- eller nyttjanderätt eller någon annan
motsvarande särskild rättighet som hänför
sig till byggnaden.
Egendomsskyddet innebär i princip bl.a. frihet för ägaren
att använda sin egendom. Ägarens rättigheter
kan dock begränsas genom en lag som uppfyller de krav som
ställs på en lag som inskränker de grundläggande
fri- och rättigheterna, inbegripet kravet på proportionalitet (GrUU
49/2002 rd, s. 2). Grundlagens 15 § 1 mom.
kräver emellertid inte att ägaren ska få ersättning
för vilken som helst inskränkning i användningen
eller full ersättning i det fall att ersättning
beviljas. Ersättningen för inskränkning
i egendomens användning är en på den
sammantagna bedömningen inverkande faktor som beaktas när
man reder ut om inskränkningen är tillåten
med hänsyn till det grundlagsfästa egendomsskyddet
(se GrUU 38/1998 rd, s. 3). Å andra
sidan lägger grundlagen inte heller några hinder
i vägen för att föreskriva om bättre
ersättning, särskilt om ersättningsbeloppet
inte blir så stort att man tvingas till avsevärda
begränsningar i det ansvar för kulturarvet som
grundlagens 20 § 1 mom. ålägger. Konstitutionen
hindrar inte heller att en betydelsefull olägenhet ställs
som villkor för full ersättning (GrUU
21/1996 rd, s. 3). Denna bedömning påverkas
inte av att ersättningsskyldigheten med avvikelse från
den gällande lagen även föreslås
gälla betydande skador och olägenheter till följd
av förbud mot äventyrande av byggnadsarvet.
Det finska uttrycket "merkityksellinen vahinko tai haitta" (på svenska
"betydande skada eller olägenhet") som används
i lagen är enligt utskottet ganska vagt om man ser till
kravet att begränsningar av grundläggande fri-
och rättigheter ska vara exakta och noga avgränsade.
"Merkityksellinen" är som begrepp öppnare och
mer svårdefinierbart än exempelvis de i sig flexibla begreppen
"huomattava", "merkittävä" eller "vähäinen"
som förekommer frekvent i lagstiftningen. Ersättningströskeln
preciseras dock i någon mån av 13 § 2
mom. enligt vilket det främst är kostnader som överskrider
det sedvanliga underhållsansvaret som är ersättningsgilla.
Observera dessutom att begreppet "merkityksellinen haitta" (betydelsefull
olägenhet) används i naturvårdslagen
som tillkommit med grundlagsutskottet medverkan (GrUU 21/1996
rd, s. 3, se även GrUU 15/2003
rd, s. 2). Bestämmelserna påverkar inte
lagstiftningsordningen. Men 13 § 1 mom. bör
trots allt enligt utskottets mening preciseras med att i bedömningen
av i vilken utsträckning skadan eller olägenheten är
betydelsefull ska hänsyn tas till skyddsföreskriftens
eller förbudets innehåll och längd. En
sådan passus gör det lättare att bilda
sig en uppfattning om kriterierna för ersättningsskyldigheten
t.ex. då det blir aktuellt att betala ersättning
för ett sådant avbrott i inkomstbringande användning som
föranletts av förbud mot äventyrande
av byggnadsarvet.
Grundlagsutskottet vill göra miljöutskottet uppmärksamt
på att ersättningsskyldigheten i 14 § till
följd av en väsentlig förändring
i förhållandena inte kräver att skadan
eller olägenheten ska vara betydande. Om det är
tänkt att tröskeln för att ersätta
skada eller olägenhet ska läggas högre,
bör detta sägas ut i bestämmelsen.
Skydd för hemfriden
Museiverket eller den museimyndighet som Museiverket förordnat
samt den regionala miljöcentralen ges i 18 § 1
mom. i lagförslag 1 rätt att få tillträde
till en byggnad eller dess lokaler, om det finns grundad anledning
att misstänka att de föreskrifter som gäller
skyddande av byggnaden eller som har utfärdats i anknytning
till ett förbud mot äventyrande av byggnadsarvet
har överträtts. Men en bostad får inspekteras
bara att det föreligger misstanke om sådant straffbart
förfarande som kan medföra fängelsestraff.
Förslaget måste bedömas med avseende
på hemfridsskyddet i 10 § i grundlagen. Enligt 3 mom.
i den paragrafen kan det genom lag bestämmas om åtgärder
som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga
för att de grundläggande fri- och rättigheterna
ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.
Grundlagsskyddet för hemfriden täcker i princip
in alla typer av lokaler som används för fast
boende (GrUU 34/2009 rd, s. 2, GrUU
16/2004 rd, s. 5). Utskottet har i sin praxis
ansett att åtgärder som går in på hemfridsskyddade
områden är godtagbara "för att utreda
brott", om åtgärden hänger samman med
en konkret och specificerad anledning att misstänka att
ett lagbrott har skett eller kommer att ske. Från proportionalitetssynpunkt
har utskottet ansett att hemfridsskyddet inte får åsidosättas
för utredning av mindre förseelser för vilka
kan följa högst böter (GrUU
8/2006 rd, s. 2, GrUU 40/2002
rd, s. 2, se dock även GrUU 69/2002
rd, s. 2—3 och GrUU 7/2004
rd, s. 2).
Befogenheten att göra inspektion i en bostad är
i lagförslaget kopplat till misstanke om sådant
straffbart förfarande som kan medföra fängelsestraff.
Detta hänsyftar på byggnadsskyddsbrott enligt
48 kap. 6 § 1 mom. i strafflagen där det strängaste
straffet är fängelse i två år.
Utskottet har inga anmärkningar på regleringen
till denna del. Men till följd av 10 § 3 mom.
i grundlagen måste andra meningen i det föreslagna 18 § 1
mom. trots allt kompletteras med att inspektion får företas
bara om det är nödvändigt för
att utreda ett straffbart förfarande (se GrUU 16/2004
rd, s. 6). Det är ett villkor för att
lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Dessutom bör inspektionsobjektet "bostad" bytas ut mot
"lokaler som omfattas av hemfriden" om man med bestämmelsen
avser att ge befogenhet att inspektera alla lokaler som används
för fast boende.