Motivering
De föreslagna bestämmelserna
I den föreslagna lagen föreskrivs om de nya grunderna
för den finansiering som beviljas anordnare av gymnasieutbildning,
grundläggande yrkesutbildning och yrkesinriktad tilläggsutbildning.
I propositionen föreslås det att fastställandet
av finansieringen på basis av det faktiska kostnadsunderlaget
slopas och att finansieringen av gymnasieutbildningen, den grundläggande
yrkesutbildningen och den yrkesinriktade tilläggsutbildningen ändras
så att den grundar sig på statsbudgeten. I finansieringen
av utbildningen ingår en kommunal finansieringsandel.
De föreslagna bestämmelserna bör
granskas med avseende på den kommunala självstyrelsen enligt
121 § i grundlagen och de kulturella rättigheterna
sådana de garanteras i grundlagens
16 §.
Kommunal självstyrelse
Kommunerna har ingen lagfäst skyldighet att ordna gymnasieutbildning
eller yrkesutbildning. De måste ändå bidra
till finansieringen av dessa uppgifter också när
de inte själva ordnar utbildningen.
Bestämmelser om uppgifter som åläggs
kommunerna ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
genom lag. När man lagstiftar om uppgifter gäller
det samtidigt att beakta finansieringsprincipen och se till att
kommunerna har faktiska möjligheter att klara av dem, har
grundlagsutskottet betonat när det granskat lagstiftningen
om statsandelar och bl.a. lagen om finansiering av undervisnings-
och kulturverksamhet (se t.ex. GrUU 12/2011 rd,
s. 2/I, och GrUU 29/2009 rd,
s. 2). Men utskottet har också ansett att lagstiftaren
har tämligen stort bedömningsutrymme när
den beslutar om nedskärningar i statsandelssystemet, också när
nedskärningarna har stor effekt på enskilda kommuners
statsandelar (se GrUU 44/2014 rd, s.
2/II). Finansieringsprincipen måste beaktas också när
man granskar finansieringsandelar i fråga om utbildning
på andra stadiet.
Det är mycket svårt att urskilja hur de föreslagna
bestämmelserna påverkar kommunernas självfinansieringsandel.
Förändringarna tas upp i propositionens konsekvensbedömning
(s. 34—36) och detaljmotiv (49—50) där
det bland annat konstateras att den kommunala finansieringsandelen
för gymnasieutbildning och grundläggande yrkesutbildning
minskar. Men de slutgiltiga konsekvenserna ser vi först
senare när eurobeloppen i 4 § 3 mom. i lagförslag
1 korrigeras till 2017 års nivå i fråga
om den post som följer av den förnyade finansieringen
av yrkeshögskolorna. I propositionens motiv till lagstiftningsordning
(s. 96/II) konstateras ytterligare att förslaget
inte ingriper i omfattningen av anordnandet av utbildning och inte
heller innebär att kommunernas finansieringsansvar ökar.
Utskottet anser att den föreslagna regleringen är
konstitutionellt tänkbar men fäster uppmärksamhet
vid att regleringen är svårtydd. Det beror delvis
på regleringens särart, och i det avseendet anser
utskottet att det väsentliga är att målgruppen
för regleringen utan svårighet bör kunna
tillämpa bestämmelserna. Men utskottet konstaterar
också att flera av de föreslagna bestämmelserna är
skrivna så att det inte framgår av själva bestämmelsen
hur den ska tillämpas. Då ökar motiveringarna
i betydelse.
Grundlagsutskottet har några gånger i sin
utlåtandepraxis tagit ställning till svårtydd
reglering (se GrUU 47/2006 rd s. 2).
Utskottet har särskilt fäst uppmärksamhet
vid lagars interna paragrafhänvisningar som försämrar
lagens läslighet och begriplighet. Samtidigt har utskottet
i typfallet påskyndat revideringen av en sådan
lag (se GrUU 23/2009 rd, s. 3/II).
Svårigheterna är ofta en följd av många
partiella ändringar (se GrUU 7/2005 rd,
s 2/II). Oklarheterna i den aktuella propositionen gäller
inte bara förslagets utgångspunkter och sambandet
med en annan proposition som behandlas samtidigt (RP 306/2014
rd) utan också de föreslagna bestämmelserna
och motiveringarna till förslaget. Trots att lagarna gäller
samma objekt blir sambandet till lagen om finansiering av undervisnings-
och kulturverksamhet oklart. Det finns tiotals interna paragrafhänvisningar
och undantag som preciseras i övergångsbestämmelserna.
Samtidigt hänvisar lagen till andra paragrafer utan att namnge
dem eller till förordningen och därifrån åter
till lagen. Grundlagsutskottet anser det nödvändigt
att kulturutskottet säkerställer att regleringen är
felfri till innehållet och gör de ändringar
som behövs i propositionen.
Kulturella rättigheter
Finansieringen av utbildning på andra stadiet handlar
om att trygga de kulturella rättigheterna. Enligt grundlagens
16 § 2 mom. ska det allmänna, enligt vad som närmare
bestäms genom lag, säkerställa lika möjligheter
för var och en att oavsett medellöshet enligt
sin förmåga och sina särskilda behov
få även annan än grundläggande utbildning
och utveckla sig själv.
I propositionsmotiven (s. 36) konstateras att det reviderade
finansieringssystemet minskar på finansieringen av anordnare
av utbildning med 191 miljoner euro. Om minskningen konstateras det
(s. 35) att minskningen av finansieringen består av begränsningen
av studietiden, förkortning av studietiden genom effektivare
utbildningsprocesser och erkännande av tidigare kunnande, "förkortning
av studietiderna på grund av effektivare individualisering",
begränsningen av målgruppen för ämnesstudier
i gymnasieutbildningen och slopandet av finansiering för
annan än examensinriktad utbildning.
Det är värt att notera vid den konstitutionella bedömningen
av förslaget att de nuvarande tillstånden att
ordna utbildning går ut i slutet av 2016. Då ska
strukturen för nätverket av huvudmän
ses över i sin helhet. Förändringar i
finansieringen har inte gått att förutse i konsekvensbedömningen
i dessa avseenden (s. 36—37). Utskottet menar att det här
förfarandet i anslutning till schemaläggningen
av propositionerna är problematiskt: i en sådan
situation tvingas grundlagsutskottet bedöma förslaget
på grundval av bristfällig information och kan
inte väga in eventuella kumulativa effekter som förorsakas
av olika förslag.
Den föreslagna finansieringsmodellen har konsekvenser
för hur finansieringen fördelas mellan olika anordnare
av utbildning på andra stadiet eftersom anordnarna i fortsättningen
efter övergångstiden får sin finansiering
huvudsakligen enligt resultaten av utbildningen. De försökskalkyler
som har utarbetats enligt det nuvarande nätverket (s. 39)
visar att finansieringen sjunker för 39 procent av dem
som anordnar gymnasieutbildning, för 52 procent av dem
som anordnar grundläggande yrkesutbildning och för 58
procent av dem som anordnar yrkesinriktad tilläggsutbildning.
Omställningarna för enskilda utbildningsanordnare
föreslås bli minskade 2017—2019 genom övergångsbestämmelserna
i lagförslaget. Enligt konsekvensbedömningen tryggar
den föreslagna finansieringsmodellen den regionala tillgängligheten
till gymnasieutbildning i glesbebyggda områden samt gymnasieutbildningen
på finska och svenska (s. 41). Det nya resultatbaserade
finanssystemet för grundläggande yrkesutbildning
kan för sin del påverka valet av studerande så att
studerande som presterar väl blir gynnade. Men enligt propositionen
beaktar finansieringssystemet ändå i tillräcklig
utsträckning kostnaderna för stödåtgärder
till studerande som klarar sig sämre (s. 41).
Att ge en övergripande bedömning i ljuset
av 16 § 2 mom. i grundlagen är enligt grundlagsutskottets åsikt
svårt på grund av osäkerhetsfaktorer
i anslutning till övergångsbestämmelserna men
också på grund av att den föreslagna
regleringen är svårtydd. Därför
anser utskottet att regleringens faktiska konsekvenser för
de kulturella rättigheterna absolut måste följas
upp med omsorg, och det måste vidtas åtgärder
om unga människors faktiska och lika möjligheter
att få utbildning försämras (se också GrUU
44/2014 rd, s. 3). Grundlagsutskottet föreslår
att kulturutskottet utarbetar ett förslag till uttalande
för riksdagen om den ovan nämnda uppföljningen som
ger riksdagen möjligheter att göra en samlad bedömning
inom en utsatt tid från det lagändringarna har
trätt i kraft.
Den föreslagna regleringen baserar sig på regeringens
strukturpolitiska program. I anslutning till det vill utskottet
påpeka att det i motiven till lagförslagen på flera
ställen hänvisas till regeringsprogrammet eller
till strukturpolitiska program och sparbeslut som godkänts
inom statsrådet utan att regleringens konstitutionella dimensioner
eller betydelse skulle ha bedömts. Det är ytterst
problematiskt, anser utskottet. Utskottet menar att sådana
hänvisningar i propositioner inte får ersätta
det som hör till god lagberedningspraxis, nämligen
att analysera konsekvenserna för de grundläggande
rättigheterna samt de samhällsproblem som den
föreslagna lagstiftningen ska åtgärda,
eller att presentera de syften som den föreslagna lagstiftningen
antas främja.