Motivering
Näringsfrihet
Koncession.
Enligt föreslagna 5 § krävs det koncession
för att bedriva järnvägstrafik. Bestämmelsen är
betydelsefull med tanke på den i 18 § 1 mom. i
grundlagen tryggade näringsfriheten.
Grundlagsutskottet har ansett att huvudregeln enligt grundlagen är
näringsfrihet men att det i undantagsfall är möjligt
att kräva tillstånd för näringsverksamhet.
Det skall dock föreskrivas om tillståndsplikt
i lag och lagen skall uppfylla de generella villkoren för
en lag som inskränker en grundläggande fri- eller
rättighet. De lagfästa inskränkningarna
i näringsfriheten bör vara exakta och noggrant
avgränsade och dessutom skall det framgå av lagen
hur omfattande inskränkningarna är och på vilka
villkor de görs. Beträffande själva regleringen
har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om
tillståndshavaren och tillståndets längd
gör myndighetsverksamheten tillräckligt förutsebar.
Ur denna synvinkel spelar det en viss roll i vilken utsträckningmyndigheternas
befogenheter bestäms utifrån s.k.bunden prövning
eller lämplighetsprövning (se t.ex. GrUU
28/2000 rd, s. 1—2 och GrUU
28/2001 rd, s. 6/II).
Med hänsyn till de stora säkerhetsriskerna med
järnvägstrafiken är det helt motiverat
och med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna
fullt acceptabelt att kräva koncession. För ett
koncessionssystem talar också det särskilda behovet
av att reglera, styra och kontrollera järnvägstrafiken
som beror på att det finns begränsat med trafikleder.
Med hänsyn till verksamhetens natur innehåller
lagförslaget motiverade och tillräckligt exakta
bestämmelser om villkoren för koncession. Myndigheternas
prövning beträffande koncessioner är
bunden genom bestämmelserna i 6 §. Regleringen
utgör inget problem för den i grundlagen tryggade
näringsfriheten.
Utifrån 5 § 2 mom. granskar ministeriet koncessionen
och koncessionsvillkoren vart femte år. Av bestämmelsen
ser det indirekt ut att framgå att koncessionen kan förknippas
med vissa villkor. På detta tyder också 8 § 2
mom. om återkallande av koncessionen. Utskottet påpekar
att myndigheten inte kan fatta beslut om andra än lagfästa
koncessionsvillkor och att myndighetens befogenhet för
detta bör grunda sig på tillräckligt
exakta bestämmelser i lag (GrUU 19/2002
rd, s. 2/I). I lagförslaget finns inga
bestämmelser om ministeriets befogenhet att besluta om
koncessionsvillkoren. Det är skäl att precisera
regleringen.
Återkallande av koncession.
Ministeriet skall enligt 8 § 1 mom. återkalla
koncessionen helt eller för viss tid om koncessionshavaren
inte längre uppfyller villkoren för koncessionen
eller om koncessionshavaren har försatts i konkurs och dennes
ekonomiska ställning inte inom en rimlig tid når
upp till den nivå som den koncessionsenliga järnvägstrafiken
förutsätter. Vidare kan ministeriet med stöd
av 8 § 2 mom. återkalla koncessionen om koncessionshavaren
trots anmärkningar allvarligt och upprepade gånger
har brutit mot koncessionsvillkoren eller mot bestämmelser
eller föreskrifter om järnvägstrafik.
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att återkallande
av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd
som ingriper i den enskildes rättsliga ställning
och som har mycket mera radikala effekter än avslag på en
tillståndsansökan (GrUU 28/2001
rd, s. 7/I, GrUU 19/2002 rd,
s. 2/II). Därför har utskottet ansett
det nödvändigt för att bestämmelsen
skall vara rätt proportionerad att möjligheten
att återkalla tillstånd binds vid allvarliga eller
väsentliga förseelser eller försummelser
och vid att eventuella anmärkningar och varningar till
tillståndsinnehavaren inte har lett till att uppenbara
brister i verksamheten har korrigerats (GrUU 40/2002
rd, s. 4 /II).
Bestämmelserna i 8 § 2 mom. svarar i sak mot de
krav som grundlagsutskottet brukat ställa. Med tanke på proportionaliteten är
det lämpligt att ministeriet utifrån bestämmelsen
kan tilldela koncessionshavaren en varning för en mindre förseelse
i stället för att återkalla koncessionen. Däremot är
det problematiskt med tanke på proportionalitetsprincipen
att koncessionen utifrån 8 § 1 mom. måste återkallas
oberoende av hur stor eller bestående brist i koncessionsvillkoren det är
fråga om. Bestämmelserna måste absolut kompletteras
med att koncessionshavaren innan koncessionen återkallas
skall beredas tillfälle att rätta till någon
annan med tanke på bedrivande av järnvägstrafik
eller trafiksäkerheten väsentlig brist i koncessionsvillkoren.
Enligt 11 § 4 mom. är det möjligt
att återkalla ett säkerhetsintyg som krävs
för koncession om ett järnvägsföretag
allvarligt bryter mot något villkor som ställdes
då säkerhetsintyget beviljades. Det framgår
inte av propositionen vilka villkor bestämmelsen avser.
Utskottet påpekar att myndigheten inte kan återkalla
ett säkerhetsintyg annat än vid brott mot de lagfästa
villkoren eller förutsättningarna för
att bevilja intyget. Bestämmelserna bör preciseras
på denna punkt.
Utnyttjande av bankapaciteten.
I 4 kap. regleras tillträdesrätten till bannätet
och rätten att utnyttja bankapaciteten som är
viktiga för bedrivande av näringen. I inhemsk
gods- och persontrafik får bankapaciteten utnyttjas bara
av det bolag som avses i 17 § 1 mom. 2 punkten, dvs. i praktiken
VR Aktiebolag. Detta är i princip problematiskt med tanke
på bestämmelserna om näringsfrihet i
grundlagen. Men i det rådande läget är
begränsningen enligt utskottets mening acceptabel inom
järnvägstrafikbranschen och motiverad med tanke
på hanteringen av trafiksäkerhetsriskerna och
tillgången till trafiktjänster i hela landet.
Banavgift
Bedömningsgrunderna.
Bestämmelserna om banavgifter i 14 § är
betydande med tanke på vad som föreskrivs om statliga
skatter och avgifter i 81 § i grundlagen. Penningprestationens
konstitutionella karaktär inverkar på de krav
som grundlagen ställer på sättet att
föreskriva om prestationen.
Enligt 81 § 1 mom. i grundlagen bestäms om statsskatt
genom lag, som skall innehålla bestämmelser om
grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt
om de skattskyldigas rättsskydd. Skattskyldighetens omfattning
skall entydigt framgå av skattelagen. Bestämmelserna
i lagen skall också vara på så vis exakta
att de tillämpande myndigheterna har bunden prövning
när de fastställer skatten. Bestämmelser
om avgifter samt de allmänna grunderna för storleken
av avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder,
tjänster och övrig verksamhet utfärdas
enligt 81 § 2 mom. i grundlagen genom lag. Grundlagsutskottet
har i sin praxis ansett att det typiska för grundlagsfästa
avgifter är att de är ersättningar eller
vederlag för tjänster från det allmännas
sida. Övriga betalningar till staten är däremot
skatter i konstitutionell mening (RP 1/1998 rd,
s. 135, GrUU 61/2002 rd, s. 5/II).
I ett färskt utlåtande anser utskottet att
förekomsten av ett motprestationsförhållande
bör bedömas med hänsyn till en rad olika
aspekter (GrUU 61/2002 rd, s. 5—6).
De prestationer som det tas ut avgifter för bör
gå att specificera på något vis. Enligt
grundlagen skall det genom lag utfärdas allmänna
bestämmelser om vilka tjänsteåtgärder,
tjänster och varor som kan avgiftsbeläggas eller
vilka typer av prestationer som är avgiftsfria. Likaså skall
det utfärdas bestämmelser genom lag om de principer
som skall iakttas när avgiftens storlek bestäms.
Om det däremot allmänt tas ut ett penningbelopp
för finansiering av någon verksamhet är
det snarare fråga om en konstitutionell skatt än
en avgift. Det oaktat är full kostnadsmotsvarighet inte
villkoret för att en penningprestation skall betraktas
som avgift. Avgiftens storlek och grunderna för bestämning av
avgiften skall i alla fall ha kvar något slag av samband
med kostnaderna för prestationen. Ju större skillnaden
mellan en avgift och kostnaderna för en prestation inte
minst i samband med en offentligrättslig uppgift är,
desto närmare ligger det till hands att betrakta prestationen
som en konstitutionell skatt. Det spelar också en viss roll
om det är frivilligt eller obligatoriskt att ta emot prestationen.
Det talar för en skatt om det inte går att tacka
nej till prestationer som någon är skyldig att
tillhandahålla och skyldigheten direkt med stöd
av lag gäller rättssubjekt som uppfyller vissa
rekvisit. Att en penningprestation möjligen har ett begränsat
syfte spelar ingen roll vid bedömningen av prestationens
konstitutionella natur.
Grunddel.
I 14 § 2 mom. föreskrivs om banavgiftens grunddel
som är en avgift i konstitutionell mening. Den tas ut för
i 13 § 1 mom. avsedda tjänster och nyttigheter
som järnvägsmyndigheten tillhandahåller
enligt deras användning. Avgiftens storlek står
i direkt relation till kostnaderna för bedrivande av järnvägstrafik.
Kapacitetsbristsavgift, investeringsavgift och bokningsavgift.
I 14 § 3 mom. föreskrivs om en kapacitetsbristsavgift
för överbelastad bankapacitet (2 punkten), investeringsavgift
(4 punkten) och en bokningsavgift (5 punkten) som har ett allmänt
samband med järnvägsmyndighetens uppgift att upprätthålla,
utveckla och fördela bankapaciteten. Därmed har
prestationerna ett för konstitutionella avgifter typiskt
samband med myndighetsprestationer.
Enligt utredning till utskottet kommer kapacitetsbristsavgift
bara att tas ut hos de järnvägstrafikidkare som
utnyttjar en del av det överbelastade bannätet.
Investeringsavgiften gäller i sin tur användningen
av en viss del av bannätet, vilket betyder att avgiften
inte kan tas ut om järnvägsoperatören
utnyttjar alternativa rutter. Bokningsavgiften för outnyttjad
kapacitet skall tas ut hos en järnvägsoperatör
som i onödan reserverat kapacitet. Det ligger en viss frivillighet
i att ta emot betalningarna, vilket pekar i riktning mot en konstitutionell
avgift. Men om några sådana begränsningar
i betalningsskyldigheten nämns ingenting i lagen och därför
förefaller de enligt formuleringarna i förslaget
att drabba alla järnvägsoperatörer som
en skatt.
Det väsentliga är att lagförslaget
inte innehåller bestämmelser om vare sig grunderna
för bestämning av storleken på avgiften
enligt 81 § 2 mom. i grundlagen eller om grunderna för
skattens storlek enligt 81 § 1 mom. i grundlagen, trots
att det enligt 14 § 4 mom. föreskrivs om dem genom
förordning av ministeriet. Därför kan
lagförslaget till dessa delar inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
För att lagen skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
måste den kompletteras med bestämmelser om de
allmänna grunderna för avgifternas storlek som
har ett tillräckligt starkt samband med kostnaderna för
myndigheternas prestationer (RP 1/1998 rd,
s. 135) eller — om meningen är att ta ut betalningar
som överskrider det för konstitutionella avgifter
typiska vederlaget — måste bestämmelsen
justeras så att den uppfyller kravet på exakthet
i en skattelag. Alternativt måste 14 § 3 mom.
2, 4 och 5 punkten strykas.
Den öppna bemyndigandebestämmelsen i 14 § 4
mom. står också i strid med grundlagen. Där
sägs att bestämmelser om förutsättningarna för
fortsatt uttag av kapacitetsbristavgiften ges genom förordning
av ministeriet. För att lagen till denna del skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen
genomföras som föreslås ovan, med den
noggranhet som krävs antingen av en skattelag eller av
en avgiftslag. Alternativt måste bemyndigandet strykas
i lagförslaget.
Tilläggsavgift och miljöavgift.
Av järnvägsoperatörerna kan utifrån
14 § 3 mom. tas ut tilläggsavgift (3 punkten)
för att täcka kostnaderna för banhållning.
I propositionens motivering framhålls att en tilläggsavgift
närmast kan tas ut i situationer där man önskar
att järnvägsoperatörerna täcker
en större del av banhållningsutgifterna än
vad grunddelen inbringar. Enligt utredning till utskottet avses
tilläggsavgiften öka de fasta banhållningskostanderna
som utgör merparten av kostnaderna för banhållning.
Utifrån samma moment kan miljöavgift (1 punkten)
tas ut för järnvägstrafikens miljöpåverkan.
På grund av det ovan sagda ser utskottet inte tilläggsavgiften
som ett för en konstitutionell avgift typiskt vederlag
för en tillräckligt specificerad prestation, eftersom
den allmänt tas ut för finansiering av myndighetens
verksamhet. Miljöavgiften har i sin tur inget samband med
myndighetens prestationer, som åtgärder som miljöskador
kräver av myndigheterna. Det handlar snarare om en sanktion
som styr järnvägsoperatörens verksamhet.
Det finns inga bestämmelser om grunderna för
fastställande av tilläggsavgiften eller miljöavgiften
utan de kan också bestämmas med stöd av
14 § 4 mom. genom förordning av ministeriet. Tilläggsavgiften
och miljöavgiften är enligt utskottets mening
skatter i konstitutionellt hänseende. För vanlig
lagstiftningsordning krävs det därför
att bestämmelsen på dessa punkter harmoniseras
med kraven på en skattelag i 81 § 1 mom. i grundlagen
eller att 14 § 3 mom. 1 och 3 punkten stryks i lagförslaget.
Undantagslag.
Om 14 § 3 och 4 mom. inte i detta sammanhang kan justeras
i linje med utskottets konstitutionella anmärkningar måste
hela lagförslaget på grund av dem behandlas i
grundlagsordning. Utskottet finner det olämpligt och anser
att det i så fall måste stiftas en särskild temporär
undantagslag om banavgiftens grundavgift och anknytande andra avgifter
som behandlats ovan. Giltighetstiden av en sådan lag bör
lämpligen begränsas till exempel till två år. Medan
undantagslagen är i kfrat bör det lagstiftas om
banavgiften genom en permanent lag som uppfyller kraven i grundlagen
(se GrUU 61/2002 rd, s. 6—7
och andra klämmen i utlåtandet).
Andra synpunkter
Utifrån 44 § 1 mom. får rättelse
sökas i banförvaltningscentralens beslut, om det
enligt momentets 1 punkt gäller ärenden som regleras
i beskrivningen av bannätet. Bestämmelsen bör
ses över till denna del eftersom det utifrån lagförslaget
inte går att reglera någonting genom en beskrivning
av bannätet.