Motivering
Lagstiftningen om verksamhetstillstånd
Grunderna för övervägandena.
Lagstiftningen om verksamhetstillstånd är
av betydelse med avseende på vad 18 § 1 mom. i
grundlagen säger om näringsfrihet. Grundlagsutskottet
har ansett att näringsfrihet är huvudregeln enligt
grundlagen, men att tillståndsplikt i undantagsfall kan tillåtas.
Bestämmelser om tillståndsplikt måste dock
ingå i lag och lagen måste uppfylla de generella
kraven på begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna. De lagfästa begränsningarna
i näringsfriheten måste vara exakta och noggrant
avgränsade. Dessutom måste begränsningarnas
omfattning och villkoren för begränsningar framgå av
lagen. Vad beträffar innebörden har utskottet
ansett det angeläget att bestämmelserna om villkoren
för tillstånd och tillståndets kontinuitet är
förutsebara för myndigheterna. I detta hänseende
spelar det en viss roll bland annat i hur hög grad myndigheternas
befogenheter följer så kallad bunden prövning
eller lämplighetsprövning (se t.ex. GrUU
28/2000 rd, s. 1—2 och GrUU
28/2001 rd, s. 6/II). Dessutom skall
myndigheternas befogenheter att till tillståndet foga villkor
som gäller verksamheten basera sig på exakta bestämmelser
i lag (GrUU 19/2002 rd, s. 2/I).
Grundlagsutskottet har av hävd ansett att återkallande
av tillstånd är en myndighetsåtgärd
som ingriper i individens rättsliga ställning
och har då kraftigare effekter än om en ansökan
om tillstånd avslås (GrUU 28/2001
rd, s. 7/I, GrUU 19/2002 rd,
s. 2/II). Därför har utskottet ansett att
det för att bestämmelsen skall vara rätt
proportionerad är nödvändigt att möjligheten
att återkalla tillstånd binds vid allvarliga eller
väsentliga förseelser eller försummelser
och vid att eventuella anmärkningar och varningar till
tillståndsinnehavaren inte har lett till att uppenbara brister
i verksamheten har korrigerats (GrUU 40/2002 rd,
s. 4/II).
Bedömning av förslagen.
Enligt propositionen skall befogenheten att bevilja finans-
och kapitalmarknadsaktörer koncessioner och verksamhetstillstånd överföras
från finansministeriet till Finansinspektionen. I lag föreskrivs
särskilt om förutsättningarna för
beviljande och återkallelse av verksamhetstillstånd
och det föreslås inga ändringar i dessa
bestämmelser (t.ex. 10, 11 och 12 § i det andra
lagförslaget). Den omständigheten att tillståndsmyndigheten
förändras har i detta fall ingen betydelse för
lagstiftningsordningen.
Utskottet påpekar att det för en tid sedan
konstaterade (GrUU 24/2002 rd, s. 2/I)
att "det karakteristiska för kreditinstitutsverksamhet är
att medel i stor skala tas emot från allmänheten
och därför är det nödvändigt
med en viss grad av myndighetskontroll. För en allmän
koncessionsplikt talar vissa faktorer som är acceptabla
med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och
som framför allt avser att garantera stabiliteten på den
finansiella marknaden och som därmed också skyddar
kunderna."
Med stöd av 11 § 3 mom. i det andra lagförslaget
om villkor för koncession kan koncessionen förenas
"med sådana begränsningar eller villkor gällande
kreditinstitutets affärsverksamhet, som är nödvändiga
för tillsynen". Detta är i och för sig
mycket allmänt utformat. Uttrycket begränsas dock
till kreditinstituten utifrån den tillsyn, och de mål
för tillsynen, som bestäms enligt lag. På grund
av att bestämmelsen är så allmänt
utformad finner utskottet det dock motiverat att bedömningen
om huruvida villkoren och begränsningarna är tillåtna
eller inte kopplas samman med det som är nödvändigt
med tanke på tillsynen.
Vad gäller de nuvarande bestämmelsena om återkallande
av tillstånd har utskottet fäst uppmärksamhet
vid att befogenheten att återkalla ett tillstånd
inte t.ex. i 12 § 1 mom. i kreditinstitutslagen, som det
andra lagförslaget inte gäller, i enlighet med
utskottets praxis bottnar i allvarliga eller väsentliga
förseelser. Med tanke på kravet på proportionalitet
i fråga om begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna är bestämmelserna
om offentlig anmärkning och offentlig varning i 25 och
26 § i det första lagförslaget positiva.
Dessa påföljder kan användas till exempel
när ett tillsynsobjekt handlar i strid mot bestämmelserna
om finansmarknaden eller i strid mot villkoren i sitt verksamhetstillstånd
om ärendet inte föranleder strängare åtgärder.
På detta sätt genomförs proportionalitetsprincipen inom
lagstiftningen om finansmarknaden i sin helhet i det avseendet att återkallande
av verksamhetstillstånd inte kommer i fråga som
första åtgärd vid obetydliga förseelser.
Därför finner utskottet också dessa bestämmelser
förenliga med grundlagen. — Utskottet påpekar
att den begränsning som nämns i motiveringen om
att offentlig anmärkning inte tilldelas när ett
tillsynsobjekt på eget initiativ omedelbart efter att ha
uppdagat ett fel har vidtagit korrigerande åtgärder
inte framgår av formuleringen i 25 §. Detta är
viktigt med avseende på proportionalitetsprincipen och
det är skäl att inta det i lagtexten.
Rätt att utöva yrke
Enligt 17 a § 3 mom. i det andra lagförslaget
kan finansinspektionen för viss tid förbjuda en
person att vara ett kreditinstituts styrelsemedlem eller verkställande
direktör (likaså 12 b, 3 § i det tionde
lagförslaget). Med hänsyn till grundlagen finns
det en godtagbar grund i 18 § för en begränsning
av detta slag. Utskottet menar att det dock är skäl
att påpeka att möjligheten att förbjuda,
i motsats till vad som sägs i motiveringen utgående
från lagtexten inte gäller uppdrag som suppleant
i styrelse eller vice verkställande direktör.
Bestämmelser om detta bör om man så vill
redan med tanke på de grundläggande rättigheterna
intas i lag.
Enligt 33 § i det första lagförslaget
får medlemmarna och suppleanterna i Finansinspektionens
direktion inte höra till tillsynsobjektens förvaltning
eller vara revisorer eller anställda hos tillsynsobjekten.
Mot bakgrunden av utskottets praxis är förslaget
oproblematiskt i konstitutionellt hänseende (GrUU
52/2001 rd, s. 3—4).
Enligt 17 § i det nionde lagförslaget skall minst
hälften av hypoteksföreningens styrelsemedlemmar
samt verkställande direktörn vara bosatta inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Finansinspektionen
kan dock bevilja hypoteksföreningen tillstånd
att avvika från detta krav. Mot bakgrunden av utskottets
praxis är också detta förslag oproblematiskt
i konstitutionellt hänseende (GrUU 53/2001
rd, s. 3—4; se också GrUU 28/2001
rd, s. 6—7).
I fråga om 35 § i det första lagförslaget
påpekar utskottet att en medlem eller suppleant av direktionen
endast kan avstängas från sitt uppdrag och gå miste
om sina arvodesförmåner om han är misstänkt
för tjänstebrott. Utskottet anser att denna begränsning,
som i sak preciserar bestämmelsen, bör intas i
paragrafen.
Tillsynsavgift
Enligt 38 § 2 mom. i det första lagförslaget
skall 20 § i den lag om Finansinspektionen som upphävs
tillämpas till 31.12.2004. Den ifrågavarande 20 § gäller
en tillsynsavgift som uppbärs för att täcka
finansinspektionens kostnader. Förslaget är konstitutionellt
betydelsefullt med tanke på vad 81 § i grundlagen
säger om statliga skatter och avgifter. En betalnings konstitutionella karaktär
inverkar på de krav som grundlagen ställer på sättet
att reglera betalningen.
Enligt 81 § 1 mom. i grundlagen bestäms om statsskatter
genom lag som skall innehålla bestämmelser om
grunder för skattskyldigheten och skattens storlek samt
om de skattskyldigas rättsskydd. Det skall av en skattelag
helt entydigt framgå vad skattskyldigheten omfattar. Bestämmelserna
i lagen skall också vara såtillvida exakt utformade
att den prövningsrätt som de tillämpande
myndigheterna har när det gäller att bestämma
skattens storlek skall vara bunden till sin natur. Enligt 81 § 2
mom. i grundlagen skall bestämmelser om avgifter samt de
allmänna grunderna för storleken av avgifter för
de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder,
tjänster och övriga verksamhet utfärdas
genom lag. Enligt grundlagsutskottets praxis är det utmärkande draget
för konstitutionella avgifter att de är ersättningar
eller motprestationer för offentlig service; om det inte
finns någon motprestation är betalningen i konstitutionell
mening en skatt (RP 1/1998 rd, s. 134—135, GrUU
61/2002 rd, s. 5/II och GrUU 66/2002
rd, s. 3).
Tillsynsavgiften uppbärs i allmänhet för
att finansiera Finansinspektionens verksamhet vilket enligt utskottets
uppfattning snarare syftar på en konstitutionell skatt än
en betalning. Dessutom har utskottet konstaterat att ju större
skillnaden mellan en avgift och kostnaderna för en prestation
inte minst i samband med en offentligrättslig uppgift är,
desto närmare ligger det till hands att betrakta prestationen
som en konstitutionell skatt. Det spelar också enligt utskottet
en viss roll om det är frivilligt eller obligatoriskt att ta
emot prestationen. Det talar för en skatt om det inte går
att tacka nej till prestationer som någon är skyldig
att tillhandahålla och skyldigheten direkt med stöd
av lag gäller rättssubjekt som uppfyller vissa
rekvisit. Att en penningprestation möjligen har ett begränsat
syfte spelar ingen roll vid bedömningen av prestationens
konstitutionella natur. På grundval av dessa omständigheter
finner utskottet att tillsynsavgiften i konstitutionell mening är
en skatt. Regeringen har också kommit till samma slutsats
i motiveringen till förslagets lagstiftningsordning.
Det konstateras i förslaget att avgiftsgrunderna för
närvarande fastställs genom direktionens beslut.
I lagförslaget ingår inga bestämmelser om
grunderna för storleken av tillsynsavgiften vilket innebär
att storleken inte bestäms genom lag vilket grundlagen
förutsätter. Därför strider 38 § 2
mom. mot 81 § 1 mom. i grundlagen. Förutsättningen
för att förslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning är
därför att reglerna till denna del anpassas till
kraven om skattelag i grundlagen eller att 38 § 2 mom.
slopas.
Om det inte i detta sammanhang går att formulera bestämmelserna
om tillsynsavgiften på det sätt som utskottets
konstitutionella anmärkningar förutsätter
bör lagförslaget på grund av detta behandlas
i grundlagsordning. Utskottet anser att detta inte behövs
utan konstaterar att det i så fall bör stiftas
en temporär undantagslag om tillsynsavgiften. Giltigheten
kan lämpligen begränsas till till exempel två år.
Medan undantagslagen är i kraft bör det införas
en lagstiftning av permanent karaktär som uppfyller kraven
i grundlagen (se GrUU 61/2002 rd, s.
6—7 och andra stycket i utlåtandet och GrUU 66/2002 rd,
s. 5).
Andra synpunkter
Egendomsskyddet.
Enligt 19 § i det första lagförslaget
kan Finansinspektionen ålägga tillsynsobjektet
att återkalla verkställigheten, åtgärden
eller förfarandet eller att vidta rättelseåtgärder.
Dessutom kan finansinspektionen enligt 20 § begränsa
användningen av tillsynsobjektets utdelningsbara
tillgångar och enligt 23 § förbjuda
tillhandahållande investeringstjänster och vissa
förvarings- och förvaltningstjänster.
Regleringen innebär ett ingrepp i egendomsskyddet, som
tryggas i 15 § i grundlagen. Utskottet anser att förslagen
inte är problematiska med tanke på de allmänna
förutsättningarna för begränsning
avgrundläggande fri- och rättigheter särskilt
med tanke på förutsättningarna för dessa
befogenheter (se GrUU 24/2002 rd, s.
2).
Utskottet har noterat att "tillsynsobjektets stadgar" i 19 § 1
mom. enligt motiveringen avser tillsynsobjektets stadgar som baserar
sig på bestämmelser om finansmarknaden eller föreskrifter
som har meddelats med stöd av dem. Detta bör framgå av
lagen.
Yppandeförbud.
Enligt 16 § i det första lagförslaget
kan finansinspektionen utfärda förbud mot yppande
av uppgifter om en inspektion som den utför för
att undersöka ett brott eller en förseelse eller
mot yppande av information eller redogörelser. Om man ser
på saken ur den i 12 § i grundlagen skyddade yttrandefriheten
finner utskottet inte förslaget problematiskt med tanke
på grundlagen.
Det tekniska problemet med regleringen är att det inte
framgår vem förbudet kan gälla. Ett annat
problem är om yppandeförbudet skall bibehållas
vid eventuellt ändringssökande. Utskottet finner
det dessutom motiverat att precisera att ett av Finansinspektionen
utfärdat förbud är i kraft högst
tills Finansinspektionen har överlämnat ärendet
till polisen för förundersökning eller
beslutat att inte anmäla ärendet.
Anmälningsskyldighet.
Enligt 34 § 2 mom. i det första lagförslaget
skall medlemmarna och suppleanterna i Finansinspektionens direktion
samt Finansinspektionens tjänstemän göra
anmälan om sina krediter. Med anledning av detta påpekar
utskottet att enligt 5 kap. 2 § 3 mom. i värdepappersmarknadslagen,
till vilket paragrafen hänvisar, finns offentlighetsstadganden
som gäller dessa aktieinnehav i en lag som föreslås
slopas med det första lagförslaget. Detta har
inte beaktats i förslaget. Likaså kan man fråga
sig om bestämmelser om offentlighet i fråga om
uppgifter skall anmälas enligt 34 § 1 mom. hade
varit motiverade i detta sammanhang.
Överföring av en förvaltningsuppgift
på andra än myndigheter.
Finansinspektionen kan enligt 18 § 1 mom. i det första
lagförslaget anlita en revisor eller någon annan
utomstående sakkunnig för en utredning som är
nödvändig för tillsynen (GrUU
52/2001 rd, s. 4—5). Dessutom kan Finansinspektionen
med stöd av 22 § under vissa förutsättningar
tillsätta ombud för att övervaka tillsynsobjekts
verksamhet (GrUU 53/2001 rd, 4—5).
Dessa förslag betyder att en förvaltningsuppgift överförs
på andra än myndigheter och de bör därför
bedömas med hänsyn till 124 § i grundlagen.
Utskottet finner att dessa möjligheter att anlita utomstående
personer vid tillsynen är ett ändamålsenligt
sätt att sköta tillsynen, speciellt om man beaktar,
att det primära tillsynsansvaret och makten kvarblir hos
finansinspektionen. Det är fråga om sådan
reell tillsynsverksamhet i vilken man kan se till att de grundläggande
fri- och rätttigheterna som grundlagen förutsätter
tryggas genom att de som utför tillsynen är lämpliga
och kompetenta för uppgiften (GrUU 40/2002
rd, s. 3/II). De bestämmelser i lagförslaget
som gäller kraven på dessa omständigheter är
motiverade. Med tanke på grundlagen är det också viktigt
att dessa personer handlar under tjänsteansvar. Därför
finner utskottet förslagen oproblematiska med tanke på grundlagen.
Det är dock skäl att överväga
om lagförslaget bör kompletteras med en liknande
bestämmelse som den i 14 kap. 5 c § 3 mom. i lagen
om försäkringsbolag enligt vilken också de övriga
bestämmelserna som gäller Finansinspektionens
tjänstemän i motsvarande tillsynsuppdrag skall
tillämpas på dessa personer.
Lagförslagets 18 och 22 § innehåller
också bestämmelser om ett arvode som skall betalas
av medel som tillhör den som åtgärden
gäller. Utskottet finner det befogat att i bestämmelserna notera
det krav som nämns i motiveringen att arvodet skall motsvara
den allmänna nivån i branschen.
Utländsk tillsynsmyndighet.
Tillsynsmyndigheter i en EES-stat kan med stöd av 29 § 1
mom. i det första lagförslaget göra eller
låta göra vissa inspektioner. Möjligheten
för myndigheter i en främmande stat att självständigt
använda offentlig makt i Finland är av betydelse
med tanke på bestämmelserna i 1 § grundlagen
om Finlands suveränitet. Detta förslag bygger
på den tvingande bestämmelsen i respektive direktiv.
Det är fråga om ett specialområde och
ett samarbete inom ramen för Europeiska gemenskapen. Dessutom
utgör de som inspektionerna gäller en mycket begränsad
grupp. Utskottets helhetsbedömning är att det
föreslagna inspektionsbemyndigandet inte inverkar på behandlingsordningen för
lagförslaget (GrUU 61/2002 rd,
s. 8).
Rätten att få och lämna uppgifter.
Bestämmelserna i förslaget om rätten
att få och lämna uppgifter anknyter i allmänhet
direkt till övervakningen av finansmarknaden. Då det
gäller sambandet med bestämmelserna i ett sådant
begränsat specialfall finner utskottet det godtagbart att vissa
avvikelser görs från utskottets allmänna tolkningslinjer,
i synnerhet när de uppgifter som kommer i fråga
primärt inte är i 10 § i grundlagen avsedda
personuppgifter. Därför har utskottet ingenting
att anmärka mot bestämmelserna i 36 § i
det första lagförslaget av konstitutionella orsaker
trots att innehållet i de uppgifter som lämnas
ut endast beskrivs på allmän nivå och rätten
att lämna uppgifter inte är begränsad
till sådana uppgifter som är nödvändiga
för mottagaren. Utskottet menar dock att det är
motiverat att en sådan begränsning görs
i 2mom. andra meningen därför att de som mottar
uppgifter helt tydligt kan hänföras till den privata
sektorn.
Bemyndigande.
Finansministeriets rätt att utfärda förordning
(t.ex. 10,1 § och 27,2 § i det andra lagförslaget)
gäller utredningar som bifogas olika ansökningar
och är inte problematiska med avseende på 80 § 1
mom. i grundlagen.
Finansinspektionen kan med stöd av 15 § 2 mom.
i det första lagförslaget meddela föreskrifter
om uppgifter som regelbundet skall rapporteras till den. Bestämmanderätten
gäller inte skyldigheten att lämna uppgifter utan
sättet på vilket uppgifterna lämnas och är
som sådan inte problematisk med tanke på 80 § 2
mom. i grundlagen.
Finansinspektionen kan också med stöd av 21 § utfärda
för tillsynen relevanta föreskrifter om löpande
bokföring av affärstransaktioner och bokföring
av förbindelser utanför balansräkningen.
Med stöd av bestämmelserna kan man avvika från
vad som föreskrivs i 2 kap. 4—10 § i bokföringslagen
och i föreskrifter som har meddelats med stöd
av dem.
Förslaget förefaller problematiskt ur konstitutionell
synvinkel eftersom dessa allmänna föreskrifter
med karaktären av en norm enligt ett uttryckligt omnämnande
kan avvika från lagens bestämmelser. Utskottet
har noterat att målen för dessa föreskrifter
dock utgör en mycket begränsad grupp som i princip
kan specificeras. Det är därför inte
fråga om en faktisk normgivningssituation utan snarare
en enskild föreskrift av allmän karaktär
som samtidigt gäller flera objekt. Enligt en utredning
till utskottet anknyter dessa föreskrifter dessutom direkt
till bokföringstekniken och andra tekniska procedurer.
Av dessa orsaker finner utskottet inte förslaget problematiskt
ur konstitutionell synvinkel. Utskottet anser dock att det är
motiverat att också i själva bestämmelsen
ge dessa föreskrifter karaktären av teknisk procedur.
Lagen om förvaltningsförfarande.
Enligt 3 § 2 mom. i den gällande lagen skall
lagen om förvaltningsförfarande tillämpas
på finansinspektionen. Motsvarande bestämmelse
har utelämnats från det första lagförslaget,
närmast dess 1 § 2 mom. Hänvisningen
i denna paragraf till Finlands Bank kan med anledning av lagens
24 § tänkas leda till att lagen om förvaltningsförfarande
också skall tillämpas på Finansinspektionen.
Utskottet finner det dock lämpligare att i lagen bevara
ett uttryckligt omnämnande om att lagen om förvaltningsförfarande
tillämpas på Finansinspektionen.
Utnämning av direktör för Finansinspektionen.
Enligt 11 § 2 mom. i det första lagförslaget
utnämns direktören för Finansinspektionen
av republikens president. Bankfullmäktige gör
framställning till statsrådet om tillsättning
av tjänsten. En översyn av detta utnämningsförfarande som
redan tillämpas bör avvägas när
en reform av utnämningen av medlemmar av Finlands Banks
direktion utreds.