Allmän motivering
Allmänna utgångspunkter för bedömningen
Den gällande polislagen stiftades 1995, strax innan
reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
trädde i kraft i början av augusti samma år.
När lagförslaget behandlades i riksdagen bedömde
utskottet (GrUU 15/1994 rd, s. 1 andra
spalten) polislagens betydelse i konstitutionellt hänseende
och konstaterade att "polislagen är typexemplet på en
lag som lätt kan råka i konflikt med medborgarnas
grundläggande rätttigheter, i synnerhet de klassiska
friheterna". Som betydelsefulla grundläggande rättigheter med
tanke på polisens befogenheter nämndes framför
allt skyddet för personlig frihet och kroppslig integritet,
rörelsefriheten och skyddet för hemfrid. Ett relevant
faktum är också att bestämmelser om rätten
till personlig säkerhet skrevs in i 7 § 1
mom. och bestämmelser om tryggat privatliv i 10 § 1
mom. i dagens grundlag i samband med översynen av de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Om inte förr så åtminstone efter
revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna
befästes uppfattningen att de tillåtna villkoren
för inskränkning av grundläggande fri-
och rättigheter ska bedömas dels utifrån
eventuella lagförbehåll i de berörda
bestämmelserna om fri- och rättigheter, dels utifrån
allmänna doktriner om de grundläggande fri- och
rättigheterna (GrUB 25/1994 rd,
s. 4—6). Som allmänna villkor för inskränkningar
gäller framför allt att det ska lagstiftas om
dem, att de ska vara noga avgränsade och exakt definierade,
att grunderna för inskränkningar är acceptabla,
att kravet på proportionalitet uppfylls, att rättsskyddsarrangemangen är
adekvata och att inskränkningarna inte står i
strid med Finlands internationella förpliktelser visavi
de mänskliga rättigheterna. (Se GrUU 5/1999
rd, s. 2).
Målen för polisens arbete är enligt
1 § 1 mom. i förslaget till polislag
att trygga rätts- och samhällsordningen, upprätthålla
allmän ordning och säkerhet samt att förebygga
och utreda brott och föra brott till åtalsprövning.
Det ligger i det allmänna samhällsintresset att
polisen lyckas fullfölja sina uppgifter — i kontexten
grundläggande fri- och rättigheter handlar det
i extrema fall om att trygga den personliga säkerheten.
Ett starkt intresse av detta slag har i allmänhet ansetts
utgöra en acceptabel grund med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna och i konstitutionellt hänseende
berättiga en begränsning av en grundläggande
fri- eller rättighet, förutsatt att även
de övriga generella villkoren för inskränkningar
uppfylls (se GrUU 5/1999 rd, s. 2).
Detaljmotivering
Hemliga metoder för inhämtande av information
Lagförslagets 5 kap. 3 § gäller
hemligt inhämtande av information. Begreppet omfattar teleavlyssning,
inhämtande av information i stället för teleavlyssning,
teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter,
systematisk observation, förtäckt inhämtande
av information, teknisk observation, inhämtande av identifieringsuppgifter
för teleadress eller teleterminalutrustning, täckoperationer,
bevisprovokation genom köp, användning av informationskällor
och kontrollerade leveranser i syfte att förhindra, avslöja
eller avvärja risk för brott.
Enligt det inledande stycket i 5 kap. 3 § får metoderna
i kapitlet användas förutom för att förhindra
brott också för att avslöja en rad brott som
anges i paragrafen. Lydelsen ger ett intryck av att hemliga metoder
för att inhämta information får användas
för att hindra vilket brott som helst, fastän
det enligt motiven till paragrafen inte ens har varit avsikten (s.
95). Dessutom verkar det onödigt att nämna hindrande
av brott. Därför anser grundlagsutskottet att
förvaltningsutskottet måste stryka passusen eller åtminstone precisera
det inledande stycket genom en hänvisning till villkoren
i de senare paragraferna i 5 kap. Det är villkoret för
att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Teleövervakning och villkoren för teleövervakning
I 5 kap. 8 § 2 mom. finns en förteckning över
de brott som motiverar teleövervakning. Enligt 2 och 3
punkten är teleövervakning tillåtet om
en person med fog kan antas göra sig skyldig till brott
genom användning av en teleadress eller teleterminalutrustning
eller utnyttjande av person som är föremål
för sexhandel, eller koppleri. I dag kan teleövervakning
enligt den punkt som motsvarar 2 punkten användas om någon är
skäligen misstänkt för ett brott som
riktat sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som har begåtts
med hjälp av en teleterminalutrustning.
Ändringen innebär att teleövervakning
kan användas också för att förhindra
brott som till svårighetsgraden inte kan jämställas
med de brott som ligger till grund för denna övervakning.
Genom att använda teleadress eller teleterminalutrustning
kan man göra sig skyldig exempelvis till ärekränkning
eller anstiftan till vilket brott som helst. Regeringen föreslår
också att utnyttjande av person som är föremål
för sexhandel ska finnas bland de brott som motiverar till teleövervakning.
Brottet är enligt 20 kap. 8 § i strafflagen
straffbart och bestraffas med böter eller fängelse
i högst sex månader.
De föreslagna bestämmelserna om teleövervakning
måste ses i ljuset av grundlagens 10 § 2 mom.
om att hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden är
okränkbar. Med teleövervakning avses att identifieringsuppgifter
inhämtas om ett meddelande som har sänts från
en teleadress eller teleterminalutrustning som är kopplad
till ett kommunikationsnät eller som har mottagits till
en sådan adress eller sådan utrustning. Enligt
utskottets praxis ingår identifieringsuppgifterna inte
i kärnområdet för den grundläggande
fri- och rättigheten för sekretess i fråga
om konfidentiella meddelanden (t.ex. GrUU 37/2002
rd, s. 3 och GrUU 26/2001 rd,
s. 3).
Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan det genom
lag bestämmas om sådana begränsningar
i meddelandehemligheten som är nödvändiga
vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets
säkerhet eller hemfriden. Till brott som äventyrar
individens eller samhällets säkerhet räknas
enligt förarbetena till revideringen av de grundläggande
fri- och rättigheterna t.ex. narkotikabrott, grova våldsbrott
samt lands- och högförräderi (RP
309/1993 rd, s. 58, andra spalten). Dessutom
har utskottet ansett det möjligt att rätten att
få identifieringsuppgifter inte binds till vissa typer
av brott, om bestämmelserna i övrigt uppfyller
de allmänna kraven på begränsningar av
de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU
26/2001 rd, s. 3 och GrUU 37/2002
rd, s. 3).
Användingen av teleövervakning är
i lagförslaget precis som nu kopplad dels till brott med angiven
straffskala, dels till i lagen namngivna brott. Ändringen
leder till att teleövervakningen utsträcks till
förhindrande av brott som inte kan betraktas som sådana
i grundlagen avsedda brott som äventyrar individens eller
samhällets säkerhet. För vanlig lagstiftningsordning
krävs det att 2 punkten begränsas till att gälla
brott av nämnd typ eller som till svårighetsgraden
kan jämställas med dem.
Användning av överskottsinformation
Med överskottsinformation avses enligt 5 kap. 53 § i
den föreslagna polislagen information som fåtts
genom teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande
av basstationsuppgifter och teknisk observation, när informationen
inte har samband med ett brott eller när den gäller
något annat brott än det för vars förhindrande
eller avslöjande tillståndet har getts. Överskottsinformation
får enligt 54 § 1 mom. användas
i samband med utredning av brott, när informationen gäller
ett brott för vars förhindrande det skulle ha
fått användas sådant inhämtande
av information genom vilket informationen har fåtts, eller när
det föreskrivna strängaste straffet för
brottet är fängelse i minst två år. Överskottsinformation
får även användas för att utreda
stöld och häleri.
Förslaget måste bedömas mot bakgrund
av 10 § 3 mom. i grundlagen, där det
står att det genom lag också kan bestämmas
om sådana begränsningar i meddelandehemligheten
som är nödvändiga vid utredning av brott
som äventyrar individens eller samhällets säkerhet
eller hemfriden. Den föreslagna bestämmelsen är
problematisk, för det första därför
att den enbart utgår från att brottet ska motivera
tvångsmedlet, fastän beslutet om metoden att inhämta
information ska väga in villkoren för tvångsmedlet
i fråga och de allmänna kriterierna enligt 5 kap.
2 § för att använda hemliga
metoder att inhämta information. Dessutom ska tillståndsbeslutet
alltid fattas efter prövning. För det andra blir
användningen av hemliga metoder att inhämta information
enligt 54 § betydligt mer omfattande än
vad bestämmelserna i kapitlet i övrigt säger om
villkoren för att använda dem. Exempelvis är de
brott som motiverar tvångsmedel och som är ett
villkor för teleavlyssning allvarliga jämfört med
t.ex. stöld, som bestraffas med böter eller fängelse
i högst ett och ett halvt år.
Bestämmelsen måste ändras så att
beslut om användning av överskottsinformation
fattas av domstolen, när överskottsinformationen
har tagits fram med metoder för informationsinhämtning
vars användning kräver domstolsbeslut. Dessutom
får överskottsinformation användas bara
för att förhindra eller avslöja sådana
brott i fråga om vilka man hade kunna kräva att
få använda en sådan metod som gett informationen. Annars
kan lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Avbrytande av teleavlyssning, teknisk avlyssning och teknisk
observation av utrustning
I 5 kap. 56 § 1 mom. i förslaget
till polislag föreslås det bestämmelser
om när teleavlyssning och teknisk avlyssning ska avbrytas.
Enligt propositionsmotiven (s. 141) är tanken med 2 mom. att
en anhållningsberättigad polisman ska kunna fatta
tillfälligt beslut om teleavlyssning, om det innan användningen
av informationsinhämtningsmetoden har avbrutits har uppkommit
skäl att med fog anta att en person kommer att göra sig
skyldig till brott enligt 5 § 2 mom. eller 17 § 4
mom.
Den föreslagna bestämmelsen utgör
undantag från regeln i 5 kap. 7 § om
att beslut om teleavlyssning fattas av domstolen. Utskottet har
ansett att beslutet om teleavlyssning inte ens i akuta fall kan
fattas av den anhållningsberättigade tjänstemannen
på grund av den hemlighet för förtroliga
meddelanden som grundlagens 10 § garanterar. Teleavlyssning
ska alltid vara beroende av tillstånd från domstolen
(GrUU 36/2002 rd). Lagförslaget
måste ändras på den här punkten
för att kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Rätt att besluta om användning av hemliga metoder
att inhämta information
Det är domstolen som beslutar om användningen
av de flesta hemliga metoder att inhämta information. Besluten
om vissa metoder får emellertid fattas av chefen för
centralkriminalpolisen, chefen för skyddspolisen eller
chefen för någon annan polisenhet. Den här
lösningen kom till med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU
5/1999 rd). Enligt lagförslaget ska
befogenheterna gälla beslut om täckoperationer,
bevisprovokation genom köp och kontrollerade leveranser.
Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet bör överväga
att låta besluten om de aktuella hemliga metoderna att
inhämta information ingå i domstolarnas behörighet.
Utskottet påpekar att behörigheten enligt
bestämmelserna tillkommer chefen för centralkriminalpolisen,
skyddspolisen eller "en polisinrättning som anges i en
förordning av statsrådet" (se 5 kap. 32, 36 och
47 § i förslaget till polislag). Grundlagsutskottet
anser det inte vara lämpligt att frågor av den
här arten regleras så här utan anser
att beslutanderätten måste skrivas in i lag. Därför
bör förvaltningsutskottet ändra bestämmelserna
så att det framgår av lagen vilken myndighet som är
behörig. Det är villkoret för att lagförslag
1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Slutligen anser
utskottet att det blir tydligare om bemyndigandet stryks i paragraferna.
Grundlagsutskottet noterar rent generellt att alla bestämmelser
om utnämning av den högsta polisledningen och
om behörighetsvillkoren för tjänsterna
i fråga finns i polisförvaltningsförordningen
(158/1996). Det är inte lämpligt och
därför bör statsrådet vidta åtgärder
för att de grundläggande bestämmelserna
i stället ska tas in i lag.
Kompletterande polispersonal
Enligt 15 b § 1 mom. i lagförslag
2 kan statsrådet besluta att polisens personal ska kompletteras
med särskild kompletterande personal, när sådan
behövs med hänsyn till statens säkerhet
eller exceptionella förhållanden. De som hör
till den kompletterande personalen har samma befogenheter som en
polisman har enligt polislagen för att upprätthålla
allmän ordning och säkerhet. I fråga
om rätten att använda maktmedel gäller
2 kap. 17 § 3 mom. i polislagen. Den hänvisningen
avser en paragraf med bestämmelser om rätt för
privatpersoner som bistår en polisman att använda
maktmedel.
Grundlagsutskottet framhåller att bestämmelsen
inte begränsar de rätt omfattande befogenheter
som den kompletterande polispersonalen har i dagsläget.
Polisens befogenheter är ganska omfattande. Dessutom har
vi fått en ny grundlag efter att polislagen stiftades.
Enligt 124 § i grundlagen får uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
bara anförtros myndigheter. Som betydande utövning
av offentlig makt ska anses t.ex. på självständig
prövning baserad rätt att använda maktmedel
eller att på något annat konkret sätt
ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter
(RP 1/1998 rd, s. 180 första
spalten). Mot den här bakgrunden är första
meningen i 15 b § 3 mom. så allmänt
hållen att den är komplett oförenlig
med grundlagens 124 § och bör därför
strykas. Det är villkoret för att lagförslag
2 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Ett liknande problem gäller 9 kap. 11 § 2 mom.
i lagförslag 1. Där står det att 8 § i
den nuvarande polislagen ska gälla i högst tre år.
Paragrafen föreskriver också om särskilda
polisbefogenheter. I 1 mom. står det att polisstyrelsen
kan ge en namngiven person sådana i den gällande polislagen
avsedda polisbefogenheter som han eller hon behöver i en
viss uppgift. I 2 mom. begränsas befogenheterna att använda
maktmedel till att endast gälla tjänstemän.
Problemet i det här fallet ligger i att 8 § 1 mom.
i den gällande polislagen inte begränsar befogenheterna
på något sätt. Grundlagsutskottet menar
att bestämmelsen om särskilda polisbefogenheter
bör tillåtas vara i kraft bara till den del den
gäller befogenheter för tjänstemän
att använda maktmedel. En sådan justering i gällande
8 § är ett villkor för att lagförslag
1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Tystnadsrätt för åklagare
I 7 kap. 3 § 1 mom. i förslaget till
polislag står det att de som hör till polisens
personal inte är skyldiga att lämna ut information
om identiteten hos en person om vilken de i sitt anställningsförhållande
har fått konfidentiell information och inte heller om sekretessbelagda
taktiska eller tekniska metoder.
Enligt 11 a § i lagförslag 9 ska åklagarväsendets
personal få samma rätt. Förslaget motiveras egentligen
inte alls (jfr s. 172 och 153). Utskottet menar att det med tanke
på den rättvisa rättegång som
nämns i grundlagens 21 § är
problematiskt om den åklagare som varit den åtalades motpart
i en rättsprocess efter åtalsprövningen enligt
lag rent av har rätt att hemlighålla t.ex. hur ett
bevis fåtts fram. Det här är oförenligt
med grundlagsparagrafen. Följaktligen måste bestämmelsen
om tystnadsrätt för åklagare strykas i
lagförslag 9 för att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.