Motivering
Utgångspunkter för bedömningen
Grundlagsutskottet bedömde i sitt utlåtande GrUU
67/2014 rd den i propositionen RP 324/2014
rd föreslagna reformen av ordnandet av social-
och hälsovårdssystemet och i synnerhet propositionens
bestämmelser om förvaltningssystemet och kommunernas
finansieringsansvar. Utskottet ansåg att såväl
det föreslagna förvaltningssystemet som den föreslagna
finansieringsmodellens konsekvenser för kommunerna och
kommuninvånarna var problematiska med hänsyn till
grundlagen.
Syftet med social- och hälsovårdsutskottets ändringsförslag
var att genomföra reformen av social- och hälsovården
på ett grundlagsenligt sätt. Ändringsförslagen
måste således särskilt granskas i ljuset
av grundlagsutskottets tidigare utlåtande och av de på utskottets
praxis baserade utgångspunkter för bedömningen
som framförs där.
Grundlagsutskottet utgick i sitt utlåtande från att
det finns vägande skäl för en revidering
av social- och hälsovårdstjänsterna.
Dessa skäl anknyter till de grundläggande fri-
och rättigheterna och talar för att ansvaret för
att ordna och producera social- och hälsovårdstjänster
läggs över på aktörer som är
större än de enskilda kommunerna. Utskottet ansåg
att förslagets basala lösning — en omfattande
integration och en stärkt bärkraft för
aktörerna — är godtagbar och på längre
sikt motiverad med tanke på de offentliga finansernas bärkraft
och, i förlängningen, tryggandet av de sociala
grundläggande rättigheterna och likabehandlingen.
Den i propositionen föreslagna samkommunsmodellen i
två nivåer baserar sig på att en samkommun
ansvarar för ordnandet av tjänsterna, medan en
annan samkommun ansvarar för produktionen av social- och
hälsovårdstjänster. Grundlagsutskottet
bedömde särskilt samkommunerna för social-
och hälsovårdsområdena utifrån
demokratiprincipen. Antalet sådana samkommuner föreslogs
bli fem, varvid de i genomsnitt skulle ha omfattat över
sextio medlemskommuner. Särskilt de mindre kommunernas röstetal
i samkommunens fullmäktige skulle då blivit mycket
litet och kommuninvånarna fått ett mycket svagt
inflytande. Utskottet ansåg att problemen med små möjligheter
till inflytande accentueras när man beaktar att det handlar
om central basservice för kommunens invånare.
Att finansieringsansvaret förblir hos kommunerna skulle
i sin tur ha inneburit att i medeltal lite under hälften
av kommunens budget överförs till samkommunens
beslutanderätt. Sammantaget blir sambandet till beslutsfattandet
på kommunal nivå och särskilt till kommuninvånarnas
inflytande genom rösträtt i praktiken rätt
avlägset i den föreslagna förvaltningsmodellen.
Med beaktande av vilken betydande beslutanderätt social- och
hälsovårdsområdets samkommunfullmäktige
besitter blir dess demokratiska grund således mycket indirekt
och tunn.
Utifrån en helhetsbedömning ansåg
grundlagsutskottet att den föreslagna regleringen inte tillräckligt
genomför demokratin såsom det förutsätts
i 2, 14 och 121 § i grundlagen. Därför kunde
lagförslagen inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning
utan betydande ändringar.
Vid bedömningen av den föreslagna finansieringsmodellen
fäste grundlagsutskottet särskild uppmärksamhet
vid de konsekvenser förslaget — särskilt
i kombination med ändringarna av statsandelslagstiftningen — skulle
ha på enskilda kommuners ekonomi. Trots att kostnadsberäkningarna
endast var riktgivande verkade det enligt utskottet uppenbart att
trycket på en kalkylmässig höjning av
kommunalskatten hade blivit betydande för många
kommuner och ytterst betydande för vissa kommuner. Förändringarna
för de enskilda kommunerna hade dessutom sannolikt lett
till klart ökande skillnader mellan kommunalskattesatserna.
De betydande höjningar av kommunalskatten som enligt
kalkylerna kan bli följden och som dessutom med tanke på det
legislativa sammanhanget kommer relativt plötsligt, skulle
enligt grundlagsutskottets åsikt avsevärt försvåra
enskilda kommuners möjligheter att klara sina åtaganden
och självständigt besluta om sin ekonomi i linje
med grundlagens bestämmelser om finansieringsprincipen
och den kommunala beskattningsrätten. Det centrala i bedömningen
var att trycket på att höja kommunalskatten inte skulle
bero på val som träffats inom det kommunala beslutsfattandet
utan enbart på de sammantagna effekterna av lagstiftarens åtgärder.
Samtidigt skulle den ökande differentieringen av kommunalskattesatserna
enligt utskottet vara betydelsefull med tanke på likabehandlingen
av invånarna i de olika kommunerna.
Grundlagsutskottet anmärkte angående kommunernas
beskattningsrätt och finansieringsprincipen att lagstiftaren
enligt utskottets etablerade praxis har tämligen vidsträckt
prövningsrätt när det gäller
att föreskriva om ändringar som kan ha stor inverkan
på kommunernas ekonomiska ställning. Det går
inte heller att läsa ut några skarpa gränser
ur jämlikhetsprincipen när en reglering som överensstämmer
med den önskade samhällsutvecklingen eftersträvas.
Trots det ansåg grundlagsutskottet att trycket på att höja
kommunalskatten på grund av lagstiftningen för
vissa kommuners vidkommande redan är så betydande
att regleringen i ett helhetsperspektiv strider mot 121 § 2
och 3 mom. och 6 § 1 mom. i grundlagen. Den föreslagna
regleringen av kommunernas finansieringsansvar kunde därmed
inte som sådan genomföras i vanlig lagstiftningsordning.
Vidare ansåg grundlagsutskottet att förvaltningslösningen
för social- och hälsovårdstjänsterna
och finansieringen av systemet tillsammans utgör en större
helhet som med hänsyn till såväl grundlagen
som vårdsystemets funktionalitet måste bedömas
i ett enda sammanhang. Utskottet föreslog därför
i sitt ställningstagande om lagstiftningsordningen att
lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning
endast om utskottets konstitutionella anmärkningar om demokratin
i den föreslagna förvaltningsmodellen och kommunernas
finansieringsansvar samt det regelverk som dessa bildar blir behörigen
beaktade.
Demokratin
Social- och hälsovårdsutskottets förslag.
På grund av regleringens karaktär ansåg
sig grundlagsutskottet inte i stånd att entydigt definiera vilka ändringar
med bäring på demokratiprincipen som bör
göras i lagförslagen för att de ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet menade att dess
uppgift i ett sådant sammanhang inte är att välja
mellan sådana lösningar som uppfyller kraven i
grundlagen. Utskottet ansåg dock att en överföring
av uppgifterna från kommunerna till sådana större
självstyrelseområden än kommuner som
avses i 121 § 4 mom. i grundlagen vore ett tänkbart
alternativ med avseende på grundlagen. Demokratin skulle
där genomföras genom direkta val och områdena
skulle dessutom ha beskattningsrätt. Dessutom framhöll
utskottet att en samkommunsmodell med en nivå åtminstone
i princip inte kan betraktas som ett uteslutet alternativ. Ur grundlagens
synvinkel är det i princip inte heller omöjligt
att överföra ansvaret för att ordna social-
och hälsovården till staten.
Social- och hälsovårdsutskottet föreslår
att regeringens lagförslag ändras så att
ordnandet av social- och hälsovården ska bygga
på en samkommunsmodell med en enda organisatorisk nivå,
där samkommuner för social- och hälsovårdsområden
har det ansvar för att ordna och producera tjänsterna
som avses i propositionen. Kommunerna skulle fortsatt bära
ansvaret för finansieringen. I fråga om den modellen
konstaterade grundlagsutskottet att genomförandet i ett helhetsperspektiv
inte får strida mot demokratiprincipen eller finansieringsprincipen.
Faktorer som måste beaktas vid helhetsbedömningen
var enligt utskottet bland annat områdenas storlek, samkommunens
uppgifter och behörighet som helhet, finansieringslösningar,
fördelningen av olika slags ansvar mellan staten, kommunerna och
samkommunen samt samkommunens högsta beslutande organ i
termer av sammansättning, valsätt och beslutsförfarande.
Enligt social- och hälsovårdsutskottets förslag
skulle det i landet finnas högst 19 samkommuner för
social- och hälsovårdsområden, dvs. samma
siffra som propositionen föreslog för antalet
samkommuner med produktionsansvar. Jämfört med
den ursprungliga propositionen skulle alltså antalet social-
och hälsovårdsområden vara större
och deras genomsnittliga storlek följaktligen mindre. I
genomsnitt skulle antalet kommuner per område vara 16 (60
enligt RP), men såväl antalet kommuner som invånarantalet skulle
variera stort mellan områdena. Grundtanken är
att social- och hälsovårdsområdena i
huvudsak ska motsvara de nuvarande sjukvårdsdistrikten.
Det skulle innebära att de minsta samkommunerna har 6 medlemskommuner
medan de största har 29. Det minsta social- och hälsovårdsområde
skulle ha cirka 65 000 invånare och det största
cirka 1,6 miljoner invånare. Kommunerna kan enligt förslaget
dock avtala om sammanslagning av två eller fler social-
och hälsovårdsområden. Antalet områden
kan då bli färre än 19.
Jämfört med regeringens ursprungliga proposition
skulle antalet kommuner vars röstetal i samkommunen skulle
stanna under en procent på basis av invånarantalet
bli avsevärt lägre, dvs. 40 (180 enligt RP). Fördelningen
av rösterna motsvarar i princip fördelningen i
de nuvarande samkommunerna för sjukvårdsdistrikten.
På samkommunens förvaltning och beslutsfattande
tillämpas enligt förslaget i huvudsak bestämmelserna
i kommunallagen. Enligt social- och hälsovårdsutskottets
förslag ska dock sammansättningen för
och valet av samkommunfullmäktige också i de nya
social- och hälsovårdsområdena (19 områden)
följa samma avvikelser från kommunallaen som skulle
ha tillämpats på samkommunerna för social-
och hälsovårdsområdena (5 områden)
i propositionen. Ledamöterna i samkommunens fullmäktige
måste alltså vara fullmäktigeledamöter
i sina hemkommuner. Varje medlemskommun ska ha minst en representant
i samkommunsfullmäktige. Representantmötet för
kommunerna ska enligt förslaget utse ledamöterna
till samkommunsfullmäktige så att röstandelarna
för grupperingarna svarar mot den andel röster
som de olika grupper som är representerade i medlemskommunernas
fullmäktige fått.
Medlemskommunernas röstetal ska enligt förslaget
begränsas på det sätt som föreslås
i propositionen, dvs. enligt bestämmelserna för
den samkommun som ansvarar för produktionen. För att
ett förslag ska kunna godkännas i samkommunens
fullmäktige krävs det alltså att förslaget understöds
av en majoritet av rösterna och dessutom av minst två medlemskommuner
och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter.
Kommunrepresentanternas röstetal i samkommunens representantmöte
baserar sig på kommunens invånarantal.
Social- och hälsovårdsområdenas ansvar
omfattar enligt social- och hälsovårdsutskottets
förslag all socialvård och hälso- och
sjukvård. Det betyder att ansvaret för ordnandet
respektive produktionen inte längre skiljs åt
som i regeringens proposition. Samkommunens ansvar är således
vidare än vardera organisationens ansvar i propositionens
modell med två samkommuner på olika nivå.
Inga förändringar föreslås i
finansieringsansvaret, som i huvudsak fortsatt ligger på kommunerna.
I fråga om uppgifternas vidd skiljer sig de nya social-
och hälsovårdsområdena från
den specialiserades sjukvårdens sjukvårdsdistrikt
på så sätt att de också svarar
för social- och hälsovården.
I social- och hälsovårdsutskottets förslag
bibehålls propositionens bestämmelse om att social-
och hälsovårdsområdena är skyldiga
att besluta om att ordna social- och hälsovård.
Beslutet ges dock en förändrad karaktär
i det att den större samkommunen inte längre skulle
styra den mindre samkommunen, utan beslutet utgör ett styrmedel
för social- och hälsovårdsområdets
egen verksamhet.
Social- och hälsovårdsutskottets förslag
betyder att idén med fem särskilda social- och
hälsovårdsområden som ansvarar för
ordnandet av vården slopas. Systemet med högst
19 social- och hälsovårdsområden kräver
enligt utskottets motivering dock en samarbetsstruktur som gör det
lättare att komma överens om en ändamåls-enlig
arbetsfördelning. Utskottet föreslår
därför att det föreskrivs om att varje
social- och hälsovårdsområde ska höra
till ett visst samarbetsområde. Samarbetsområdet är
ingen juridisk person och har ingen egen organisation. De social- och
hälsovårdsområden som ingår
i ett samarbetsområde ska för varje kommunfullmäktigeperiod
göra upp ett avtal om ordnande av tjänsterna.
Om samkommunerna inte kommer överens om ordnandet eller
om avtalet om ordnande inte uppfyller de i lag föreskrivna
kraven, kan statsrådet besluta om innehållet i
avtalet.
Samarbetsområdet och uppgiften att göra upp ett
avtal om ordnandet av tjänsterna motsvarar i stora stycken
hälso- och sjukvårdslagen bestämmelser
om den specialiserade sjukvårdens specialupptagningsområden
och den därtill knutna skyldigheten för samkommunerna
för sjukvårdsdistrikten att göra upp
ett avtal om ordnande av den specialiserade sjukvården.
En skillnad är dock att samarbetsområdet täcker
också primärvården och socialtjänsterna.
Bedömningen av förslaget.
De med tanke på demokratiprincipen mest problematiska
dragen i propositionen ansluter till hur förvaltningen
ordnas och i synnerhet till att de föreslagna samkommunerna
för social- och hälsovårdsområdena
skulle bli exceptionellt stora. Den nu föreslagna förvaltningsmodellen
innebär en avsevärd förändring
jämfört med propositionen. Det är dock
fortfarande fråga om s.k. tvångssamkommuner, inte
om ett system som bygger på frivillighet.
Övergången till en samkommunsmodell med endast
en hierarkisk nivå leder till att områdena i genomsnitt är
betydligt mindre än de fem social- och hälsovårdsområden
som föreslås i propositionen. Detta vore fallet även
om de vore färre till antalet än 19, vilket förslaget
tillåter. Det förbättrar den enskilda
kommunens och indirekt också kommuninvånarnas
möjligheter att påverka samkommunens beslut. Social-
och hälsovårdsområdena bygger dessutom
i hög grad på befintliga förvaltningsstrukturer,
dvs. på samkommunerna för sjukvårdsdistrikten.
Dessa har enligt utskottets praxis inte ansetts strida mot grundlagen.
Å andra sidan måste det enligt grundlagsutskottet
tas hänsyn till att det jämfört med till exempel
sjukvårdsdistriktens uppgiftsfält handlar om ett
mycket omfattande uppgiftskomplex som överförs
till den överkommunala beslutssfären. Vidare avviker
samkommunens och medlemskommunernas finansiella arrangemang samt även
medlemskommunernas möjligheter att besluta om serviceproduktionen
från vad som gäller för sjukvårdsdistrikten.
Det nya förslaget innebär i likhet med propositionen
att i medeltal lite under hälften av kommunens budget överförs
till samkommunens beslutanderätt. Vid en konstitutionell
bedömning kan den föreslagna samkommunsmodellen
därför inte direkt jämföras
med samkommunerna för sjukvårdsdistriken eller
med andra samkommuner.
I den föreslagna förvaltningsmodellen ingår fortfarande
inget organ som väljs av invånarna genom direkta
val och som på samma sätt som i förvaltningsförsöket
i Kajanaland skulle ersätta den kommunala självstyrelsen
och inskränkningen av kommuninvånarnas möjligheter
till delaktighet och medinflytande i kommunen till följd
av överföringen av uppgifterna. Vid valet av samkommunsfullmäktige
tillämpar det nya förslaget fortfarande bestämmelser
som grundlagsutskottet i sitt tidigare utlåtande ansåg
accentuera problematiken med tanke på demokratin, eftersom
de begränsar kommunens möjligheter att själva
välja representanter i samkommunens fullmäktige.
I fråga om ansvarsfrågorna betyder förslaget att
ansvaret för att ordna och producera tjänsterna
samlas på en enda hierarkisk nivå, till skillnad
från propositionens två nivåer. Ansvaret
för finansieringen kvarstår dock hos kommunerna. Jämfört
med nuläget verkar förslaget leda till att den
statliga styrningen stärks åtminstone i någon
mån. Grundlagsutskottet menar att den föreslagna
modellen i sig kan anses förenkla social- och hälsovårdens
förvaltningsstruktur jämfört med såväl
nuläget som det system regeringen föreslår
i propositionen. På grund av bristerna i motiveringen är
det dock svårt att tillräckligt noggrant bedöma
hur det föreslagna förvaltningssystemet, bestämmelserna
om kommunernas finansieringsansvar och den statliga styrningen kommer
att fungera i praktiken.
Den förvaltningsmodell som föreslås
av social- och hälsovårdsutskottet kan med avseende
på demokratin sammantaget anses vara mindre problematisk än
regeringens modell, främst därför att
samkommunerna inte längreskulle vara exceptionell stora.
Med tanke på omfattningen av de uppgifter som överförs,
samkommunsfullmäktiges stora beslutsmakt och kommunernas finansieringsansvar
skulle dock kommuninvånarnas inflytande fortsatt bli tämligen
litet. De kritiska anmärkningar om den demokratiska grunden
för förvaltningsmodellen som grundlagsutskottet
framförde i sitt tidigare utlåtande är
alltså inte heller i detta sammanhang utan betydelse.
De föreslagna bestämmelserna om samkommunens
fullmäktige uppfyller i och för sig grundlagsutskottets
praxis att beslutssystemet inte får ge någon enskild
kommun möjlighet att få ensidig bestämmanderätt.
I ett författningssammanhang som detta måste likväl
beslutssystemet i dess helhet bedömas grundligt och med hänsyn
till att det finns kommuner av olika storlek. Granskningen måste
också ta fasta på att de områden som
bildas kan ha mycket varierande beslutandeformer, beroende på till
exempel områdets struktur eller de centrala kommunernas storlek.
Vidare måste uppmärksamhet fästas vid kommunernas
möjligheter att påverka valet av representanter
till samkommunens fullmäktige. Motiven i förslaget
ger lika litet som det övriga material utskottet har till
sitt förfogande några möjligheter till
en bedömning av dessa frågor.
Sammantaget anser grundlagsutskottet att motiven i social- och
hälsovårdsutskottets förslag och de kompletterande
utredningar utskottet fått inte ger en tillräcklig
grund för att bedöma hur ändringarna
skulle möjliggöra att förslaget behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Kommunernas finansieringsansvar
Social- och hälsovårdsutskottets förslag.
Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande
att lagstiftaren har olika möjligheter att genomföra
finansieringsregleringen på ett grundlagsenligt sätt.
Utskottet betonade att det finansieringssystem som bereds i vilket
fall som helst måste bedömas som en helhet med
avseende på huruvida det uppfyller kraven i grundlagen.
Angående samkommunsmodellen konstaterade utskottet att
det verkar som om exempelvis en sänkning av utjämningstaket
och en förlängning av övergångstiderna
i lagförslag 2 inte skulle lösa alla problem som
hänger ihop med finansieringsmodellen.
Social- och hälsovårdsutskottet föreslår
inga ändringar i propositionens förslag till modell
för hur kommunernas betalningsandelar fastställs. Kommunerna
har enligt förslaget således fortsatt ansvaret
för finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna
utifrån den så kallade kapitationsmodellen, vilken
viktas utifrån faktorer som anknyter till servicebehovet.
Däremot föreslår social- och hälsovårdsutskottet
att taket för den stegvisa utjämningen sänks
från propositionens +/- 400 euro till +/-
200 euro under åren 2017—2020. Samtidigt blir
den årliga graderingen lindrigare (+/-
50 euro/invånare/år) jämfört
med propositionen (+/- 50 euro per invånare år
2017, +/- 100 euro per invånare år
2018 och 2019 samt +/- 150 euro per invånare år
2020). I social- och hälsovårdsutskottets förslag
ingår också en möjlighet för
samkommunens medlemskommuner att genom majoritetsbeslut avtala
om att högst 30 procent av social- och hälsovårdsområdets
finansiering under en tid på högst fem år
fastställs på ett sätt som avviker från
finansieringsmodellen i lagen om ordnandet av social- och hälsovården.
Finansministeriet gjorde tidigare upp en kalkyl över
hur propositionens förslag till lag om ordnande av social-
och hälsovården i kombination med statsandelsreformen
och nedskärningarna av statsandelarna påverkar
kommunernas ekonomi. Nu har ministeriet gjort en motsvarande kalkyl
i fråga om social- och hälsovårdsutskottets
förslag. De sammantagna effekterna har också nu åskådliggjorts
som ett kalkylerat tryck på kommunernas inkomstskattesatser
Kalkylerna beaktar inte kommunernas möjlighet att avtala
att en del av finansieringen ordnas på ett sätt
som avviker från lagen, eftersom effekterna av detta beror
på vilken finansieringsmodell kommunerna kommer överens
om.
Enligt finansministeriets uppskattning kan totalt 281 kommuner
tvingas höja inkomstskatten (260 enligt kalkylerna för
RP-förslaget), medan 23 kommuner kan sänka skatten
(44 enligt RP-förslaget). Kostnadseffekterna för
kommunerna är enligt beräkningarna något
mindre än tidigare. Som mest förutsätts
en skattehöjning på 6,66 procentenheter (7,4 enligt
RP-förslaget) medan den största möjliga
sänkningen är 2,39 procentenheter (3,75 enligt
RP-förslaget). I 13 kommuner finns ett tryck på en
höjning på fem procentenheter eller mer (22 kommuner
enligt RP-förslaget).
Jämfört med regeringens proposition skulle trycket
på kommunernas skattesatser minska avsevärt uttryckligen
genom reformen av social- och hälsovården. Lagen
om ordnande av social- och hälsovården väntas
som mest ge ett skattehöjningstryck på 2,0 procentenheter
(tidigare 3,6) medan den största möjliga sänkningen är
2,1 procentenheter (tidigare 4,1). För kommunerna är
det av betydelse att den stegvis avtagande lättnaden under övergångsperioden
innebär att förändringstrycket inte sätter
in så plötsligt som enligt regeringens förslag.
Som en följd av de sammantagna effekterna bedömde
regeringen i propositionen att skillnaderna mellan kommunernas skattesatser ökar från
dagens cirka 6 procentenheter till cirka 11 procentenheter. Enligt
de kalkyler som gjorts på basis av social- och hälsovårdsutskottets
förslag kommer skillnaden i kommunalskattesats efter den
sammantagna effekten av lagförslaget, statsandelsreformen
och statsandelsnedskärningarna att stanna något
under 10 procentenheter.
Grundlagsutskottet vill återigen betona att kalkylerna
endast är riktgivande och att de innehåller åtskilliga
osäkerhetsfaktorer. I det här sammanhanget är
dock en jämförelse av kalkylerna för
förslaget och kalkylerna för propositionen beskrivande,
eftersom samma beräkningsgrunder använts i båda
fallen. Propositionen redogör dock inte klart för
hur stor enbart social- och hälsovårdsreformens
andel av de totala effekterna är.
Bedömningen av förslaget.
En central fråga vid grundlagsutskottets bedömning
av propositionen var att trycket på en höjning
av kommunalskatten skulle varit tämligen plötsligt
med tanke på det legislativa sammanhanget. Trycket på att
höja kommunalskatten skulle inte heller bero på val
som träffats inom det kommunala beslutsfattandet utan enbart
på de sammantagna effekterna av lagstiftarens åtgärder.
Det ansågs också vara av betydelse att kommunerna,
med hänsyn till bland annat skyldigheten att tillgodose
de kulturella grundläggande rättigheterna och sina
lagstadgade skyldigheter, skulle ha tämligen små möjligheter
att påverka utgiftsnivån för social-
och hälsovården eller att överhuvudtaget anpassa
sin ekonomi.
Social- och hälsovårdsutskottets förslag
lindrar på det sätt som visas ovan det största
trycket på höjning av kommunernas skattesatser
och gör förändringarna mindre plötsliga.
Betydelsefullt med avseende uttryckligen på lagen om ordnande
av social- och hälsovård är att det höjningstryck
som följer direkt av förslaget är avsevärt mindre än
enligt propositionens finansieringsmodell. Det ser därför
ut som om de kalkylmässigt största skatteeffekterna
till följd av förslaget uppstår på grund
av statsandelsreformen och statsandelsnedskärningarna.
Trots att de ändringar som föreslås
av social- och hälsovårdsutskottet ser ut att
lindra skattehöjningstrycket i många kommuner,
visar beräkningarna att den totala höjande effekten
av de olika reformerna fortsatt torde vara stor. Sammantaget är
därför bestämmelserna fortsatt problematiska
i skenet av 121 § 2 och 3 mom. och 6 § 1
mom. i grundlagen. Utifrån social- och hälsovårdsutskottets
förslag, de tillgängliga kalkylerna och andra
inkomna utredningar är bedömningsunderlaget enligt
grundlagsutskottet för närvarande inte tillräckligt
starkt för att utskottet ska kunna föreslå sådana ändringar
som skulle göra det möjligt att behandla förslaget
i vanlig lagstiftningsordning. Till utskottets ståndpunkt
bidrar också att förvaltningslösningen
för social- och hälsovårdstjänsterna
och finansieringen av systemet, på det sätt som
nämns i utskottets tidigare utlåtande, tillsammans
utgör en större helhet som med hänsyn
till såväl grundlagen som vårdsystemets
funktionalitet måste bedömas i ett enda sammanhang.
I samband med reformeringen av social- och hälsovården
har det blivit uppenbart att frågan måste bedömas
i ett sammanhang, varvid även frågor som anknyter
till statsandelslagstiftningen beaktas. Grundlagsutskottet menar
att det sammantaget verkar som om statsandelssystemet kunde lämpa
sig bättre än systemet för finansiering
av social- och hälsovården som ett medel för
att tillgodose grundlagens bestämmelser om finansieringsprincipen
och kommunernas beskattningsrätt och stärka likabehandlingen
av invånarna i olika kommuner och regioner. Även
om det inte kan förutsättas att reformerna genomförs
samtidigt, vore det välkommet att i en samordnad beredning
anpassa de samlade effekterna på kommunernas ekonomi så att
de inte blir oskäliga för kommunerna och kommuninvånarna.
Avslutningsvis
Grundlagsutskottet anser att det också med hänsyn
till de grundläggande sociala rättigheterna finns
ett akut behov av att effektivisera och integrera social- och hälsovårdstjänsterna
och stärka anordnarnas ekonomiska bärkraft. Utskottet upprepar
dock sin ståndpunkt att det nu är mest motiverat
att lämna beredningen till statsrådet och eventuellt
också till ett brett förankrat parlamentariskt
organ. I det sammanhanget är det viktigt med en grundlig
prövning till exempel av hur olika förvaltnings-
och finansieringsmodeller motsvarar grundlagens krav och hur effektiva
de är. Beredningen av förvaltningsmodellen och
finansieringssystemet som helhet måste ha tillgång
till en omfattande bedömning av de ekonomiska och övriga
konsekvenserna. Med tanke på den kommunala självstyrelsen
och principerna för god förvaltning bör
den kommande beredningen ge kommunerna möjlighet att yttra
sig också i den fas där grunderna för
och konsekvenserna av finansieringssystemet står klara.
Tillräcklig tid måste reserveras för
hörandet av kommunerna.
Grundlagsutskottet anser vidare att det hör till god
lagstiftningssed och är nödvändigt att
beredningen av ett ärende åläggs statsrådet,
i synnerhet om det i en regeringsproposition föreslås
avgörande ändringar som väsentligen påverkar propositionens
grundläggande lösningar. Regeringen kan då antingen
lämna en ny proposition eller en kompletterande proposition
enligt 71 § i grundlagen. Det säkerställer
dessutom att riksdagens behandling av ärendet grundar sig
på tillräckligt omfattande motiv och konsekvensbedömningar
samt på ett offentligt och för var och en tillgängligt
förslag.
Grundlagsutskottet upprepar på de grunder som anfördes
i det tidigare utlåtandet sin ståndpunkt att lagförslagen
i propositionen inte kan behandlas i grundlagsordning som s.k. undantagslagar
enligt 73 § i grundlagen.