Motivering
Egendomsskydd
Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis innefattar äganderätten
till ett vattenområde även fiskerätt,
och fiskerätten åtnjuter grundlagsfäst
egendomsskydd. Denna ståndpunkt uttryckte utskottet i sina
tidigare utlåtanden som följer: "Med den fiskerätt
som ingår i äganderätten till ett vattenområde
förstås en skyddad rätt att bedriva fiske
inom ett bestämt vattenområde. Fiskerätten
inbegriper rätt att ekonomiskt utnyttja vattenområdets
fiskbestånd och rätt att ordna vattenområdets
användning och skötsel. Rätten till fiske åtnjuter
det egendomsskydd som 6 § regeringsformen föreskriver"
(se GrUU 13/1989 rd och GrUU
8/1996 rd).
Enligt den föreslagna 8 a § i lagen om fiske kan
företagare inom fisketurismen med tillstånd från
myndighet (NTM-centralen) ordna småskaliga fisketurer för
högst sex deltagare där det bedrivs mete, pilkfiske
eller handredskapsfiske med stöd av den allmänna
fiskerätten enligt 8 § 1 mom. i samma
lag. Fisketurer av det här slaget på privata vattenområden
kräver hädanefter inte tillstånd av fiskerättsinnehavaren.
Förslaget måste därför bedömas
utifrån grundlagens 15 § om egendomsskydd och
de generella villkoren för att få begränsa
de grundläggande fri- och rättigheterna.
I och för sig utvidgar den nya bestämmelsen inte
den allmänna fiskerättens innehåll från
8 § 1 mom. i lagen om fiske som kommit till med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 8/1996 rd). Men bestämmelsen
kan leda till att den allmänna fiskerätten börjar
utnyttjas i ökad utsträckning och därmed
inkräkta på fiskevattenägarens
rättigheter.
Enligt propositionen är det ytterst svårt
för turistföretagare att få tillstånd
av fiskerättsinnehavarna delvis beroende på att äganderätten
till vattenområdena är splittrad och att företagarna inom
fisketurismen behöver tillräckligt stora vattenområden.
Det här har gjort det svårt att utveckla turistnäringen
(s. 1—3 i motiven). Utskottet menar att det finns godtagbara
argument för ändringen. Framför allt
handlar det om att förbättra villkoren för
fisketurismen och över lag öka dels sysselsättningen
inom turistbranschen, dels användningen av vattnen för
rekreation.
Väsentligt med hänsyn till proportionalitetskravet är
att NTM-centralen ska få ställa upp regionala
fiskebegränsningar eller bestämma kvoter för
dagsfångsten i tillståndet, om fiskeriekonomiska
synpunkter eller fiskbeståndets tillstånd inom
området kräver det. Dessutom beviljas tillståndet
bara för viss tid, och NTM-centralen kan om så behövs återkalla
det. Fiskerättsinnehavarnas ställning tryggas
också av NTM-centralens skyldighet att årligen
av fiskeområdena inom centralens verksamhetsområde
begära utlåtande om de omständigheter
som inverkar på uppställande av regionala fiskebegränsningar och
bestämmande av kvoter för dagsfångsten,
av fiskerättsinnehavarnas rätt att överklaga
NTM-centralens beslut och av skyldigheten för de fisketurismföretagare
som fått tillstånd att årligen betala
en spöfiskeavgift inom varje län där
företagaren arrangerar fisketurer. De fritidsfiskare som
deltar i turen betalar de fiskeavgifter som lagen om fiske kräver.
Avgiftsinkomsterna delar staten ut till fiskevattenägarna.
Ägarens ställning skyddas också av
flera bestämmelser i den gällande lagen om fiske
som avser att förhindra att den allmänna fiskerätten får
oönskade effekter och som utskottet i sitt tidigare utlåtande
ansåg relevanta med hänsyn till proportionalitetskravet
(GrUU 8/1996 rd). Relevanta faktorer är
bl.a. följande: möjligheterna för vattenområdets ägare
eller de som fiskar yrkesmässigt inom området
att nyttja sin fiskerätt får inte försvåras
oskäli#62; NTM-centralen och för viss tid också fiskeområdet
kan begränsa eller förbjuda fiske inom ett visst
område exempelvis för att säkerställa
att fisk kan planteras ut; fiske får inte i onödan
förorsaka ägaren eller innehavaren av en strand
olägenhet eller störning; handredskapsfiske är
begränsat i närheten av någon annans
fångstredskap eller en bebodd strand och får inte
störa annat fiske. Något som enligt utskottets
mening också skyddar ägaren var att ett företag
som anordnar organiserat handredskapsfiske måste ha tillstånd
(GrUU 8/1996 rd). Detta har emellertid
ingen avgörande relevans för den samlade bedömningen
av den nu aktuella propositionen.
I sin tidigare bedömning av om rätten till handredskapsfiske
kunde göras till en allmän fiskerätt
tog utskottet hänsyn till att fiskbestånden som
rör sig fritt i vattendragen i konstitutionellt hänseende är
objekt som har ett förmögenhetsvärde
och kontinuerligt förnyas och att den rätt att
fiska inom ett vattenområde som uppstår på grund
av ägandet är en synnerligen egenartad form av ägande
(GrUU 8/1996 rd).
Fiskerättens egenart som egendomsslag bör beaktas även
i bedömningen av den aktuella propositionen. Förslaget
att tillståndsprövningen koncentreras till NTM-centralerna
och att tillstånden förenas med begränsande
villkor tjänar enligt utskottet som helhet sett bättre
fiskerättsinnehavarnas kollektiva behov att trygga ett hållbart
utnyttjande av fiskbeståndet i vattenområdena än
det nuvarande förfarandet där tillstånd
beviljas av enskilda fiskerättsinnehavare och där
en enda fiskerättsinnehavare genom sitt agerande i väsentlig
grad kan påverka fiskbeståndet i andras vattenområden.
Det nya tillståndsförfarandet tar överlag
bättre hänsyn till att mångfalden i fiskbeståndet
bevaras och bekräftas följaktligen av grundlagens
20 § 1 mom. som föreskriver att var och
en bär ansvar för naturen och dess mångfald.
Utskottet menar att de föreslagna bestämmelserna
i kombination med de övriga bestämmelserna i lagen
om fiske som begränsar den allmänna fiskerätten
garanterar ägarens lagfästa ställning
i betryggande utsträckning och att förslaget därmed
inte utgör något problem med avseende på grundlagens
15 § om egendomsskydd.
Näringsfrihet
De föreslagna bestämmelserna om tillstånd
måste också bedömas mot grundlagens 18 § om
näringsfrihet, låt vara att det inte handlar om
att tillståndsbelägga en verksamhet som tidigare
varit tillåten utan snarare om att verksamhet som tidigare
krävt tillstånd av fiskerättsinnehavaren nu
möjliggörs efter tillstånd av myndighet.
Eftersom fisketurismföretagare som sagt har svårigheter
att utverka tillstånd av fiskerättsinnehavarna,
siktar propositionen främst på att främja rätten
att idka näring, och det finns ingenting som från
näringsfrihetssynpunkt talar mot den föreslagna
tillståndsbeviljningen. De nya tillståndsvillkoren
gällande regionala fiskebegränsningar och kvoter
för dagsfångsten utgör inte heller något
problem med avseende på näringsfriheten.
Utskottet vill emellertid lyfta fram vissa detaljer i regleringen
som behöver preciseras under den fortsatta beredningen.
För det första är kriterierna för
att bevilja tillstånd ganska vagt formulerade i 8 a § 1
mom. I regleringen bör hänsyn tas åtminstone
till att andra bestämmelser i lagen om fiske ställer
materiella begränsningar för tillståndet
och att det inom samma vattenområde kan finnas flera fisketurismföretagare
och att alla hågade företagare inte kan få tillstånd.
I tillståndsvillkoren bör lämpligen ingå kravet
att fiskbeståndet i vattendraget ska nyttjas på ett
hållbart sätt. Enligt propositionen beviljar NTM-centralen
tillstånd inom sitt "verksamhetsområde", men utskottet
menar att centralen i sitt beslut även bör nämna
de fiskeområden som tillståndet gäller.
Förutsättningarna att bevilja tillstånd
uttrycks i propositionen med "kan bevilja", vilket tyder på en
bred myndighetsprövning, trots att det hade varit bättre
med en skrivning som tydligare indikerar rättslig prövning.
Av 2 mom. bör tydligare framgå att NTM-centralen är
skyldig att ställa upp regionala fiskebegränsningar
eller bestämma kvoter för dagsfångsten
när förhållandena kräver det.
För att fiskerättsinnehavarna ska ha möjlighet
att överklaga NTM-centralens tillståndsbeslut
bör under den fortsatta beredningen utredas hur fiskerättsinnehavarna
bäst får information om besluten. Tillgången
till information måste i förekommande fall regleras
i lagen.
Enligt 1 mom. får tillstånd sökas
av "företagare inom fisketurismen". Uttrycket är
inexakt och måste preciseras för att tolkningsproblem
inte ska uppstå. En annan möjlighet är
att inte ha någon explicit bestämmelse om tillståndssökaren
i lagen (jfr sista meningen i 8 § 1 mom. i lagen om fiske).
Då kan tillstånd sökas också av
en juridisk person från någon annan näringssektor
eller en självständig fiskeguide.
Bestämmelsen i 3 mom. om att återkalla ett tillstånd
måste i enlighet med utskottets vedertagna tolkningspraxis
kopplas till väsentlig överträdelse av
tillståndsvillkoren (se t.ex. GrUU 58/2010
rd).