Motivering
Näringsfrihet
Allmänt.
På grundval av 5 § i det första lagförslaget
får försäkringsförmedling bedrivas
i Finland bara av försäkringsförmedlare
som är införda i Försäkringsinspektionens
register eller i ett liknande register i någon annan EES-stat.
I 6 och 7 § finns bestämmelser om kriterierna
för registrering av fysiska personer.
I sin praxis har grundlagsutskottet ansett att en registreringsplikt
i sak kan jämställas med tillståndsplikt
(t.ex. GrUU 56/2002 rd, s. 2 och de
där nämnda utlåtandena). Förslaget
måste därför bedömas med avseende
på näringsfriheten som är tryggad i grundlagen.
Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet
med lag rätt att skaffa sig sin försörjning
genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt
fritt. I momentet används uttrycket "i enlighet med lag",
vilket pekar på en möjlighet att genom lag inskränka
denna lagstadgade rättighet (RP 309/1993 rd, s.
71). Grundlagsutskottet har ansett näringsfriheten enligt
18 § 1 mom. i grundlagen vara huvudregeln, men i sin praxis ändå ansett
att näringsverksamhet kan villkoras, om det finns godtagbara
skäl med hänsyn till de grundläggande
fri- och rättigheterna. I sådana fall måste
regleringen också uppfylla övriga allmänna
krav på en lag som begränsar de grundläggande
fri- och rättigheterna (t.ex. GrUU 14/2004
rd, s. 2, och de utlåtanden som nämns där).
Begränsningarna i näringsfriheten måste vara
exakta och noggrant avgränsade. Dessutom måste
deras omfattning och villkoren framgå av lagen. Vad gäller
innehållet har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna
om villkoren för tillstånd och tillståndens
beständighet är så utformade att myndigheternas
verksamhet är tillräckligt förutsägbar.
Sett ur denna synvinkel spelar det en viss roll i vilken utsträckning
myndigheternas befogenheter bestäms utifrån bunden
prövning respektive ändamålsprövning (GrUU 16/2003
rd, s. 2).
I lagförslaget avses med försäkringsförmedling
verksamhet som består i att mot ersättning bereda
försäkringsavtal, ingå försäkringsavtal och
bistå vid förvaltning och fullgörande
av sådana avtal. Däri ingår till exempel
att presentera och jämföra försäkringslösningar,
att lägga fram anbud angående försäkringsavtal
och att bistå vid fullgörandet av försäkringsavtal
vid skada. Det finns godtagbara skäl till reglering av
den här typen av verksamhet. De hänger samman med
de intressen och rättigheter som dels konsumenterna och
andra som anlitar försäkringsförmedlare,
dels de som är verksamma på försäkringsmarknaden
har. Den föreslagna lagen är tänkt att
ersätta den gällande lagen om försäkringsmäklare
som reglerar den typ av verksamhet som försäkringsförmedling
representerar och som också innefattar bestämmelser
om registrering av försäkringsmäklare.
Villkor för registrering.
Försäkringsinspektionen ska enligt 6 och 7 § registrera
en fysisk person eller en juridisk person som ombud eller försäkringsmäklare
förutsatt att den fysiska eller juridiska personen uppfyller
de lagstadgade villkoren för registrering. Myndighetens
befogenheter är således uppbundna i lag.
I 6 § 1 mom. 3 punkten och 2 mom. 1 punkten sägs
att en fysisk person måste vara tillförlitlig för
att bli registrerad. Enligt 11 § 2 mom. är en fysisk
person tillförlitlig om han eller hon de senaste fem åren
inte har dömts till fängelsestraff eller de senaste
tre åren till bötesstraff för ett brott
som kan anses visa att han eller hon är uppenbart olämplig
som försäkringsförmedlare.
På grundval av den sista meningen i 11 § 2 mom.
betraktas en person dock inte som tillförlitlig om han
eller hon i övrigt genom sin tidigare verksamhet har visat
sig uppenbart olämplig som försäkringsförmedlare.
Utifrån dessa regler kan bedömningen av tillförlitligheten
bli mycket flexibel. Å andra sidan är det en mycket
hög tröskel för att förvägra
registrering eftersom personen i så fall ska bedömas
som uppenbart olämplig. Att en person är olämplig
ska enligt propositionen kunna påvisas till exempel genom en
dom för ett brott som avses i 11 § 2 mom. och som ännu
inte vunnit laga kraft eller genom fängelsestraff för
ett sådant brott och som utdömts genom en över
fem år gammal laga kraft vunnen dom. Om man tolkar och
tillämpar förslaget på detta sätt
medför propositionen inga problem med avseende på 18 § 1
mom. i grundlagen, påpekar utskottet. Den föreslagna
11 § kan dock med fördel kompletteras med en passus
om propositionens syfte.
Enligt 6 § 2 mom. 2 punkten ska en fysisk person registrera
sig som försäkringsmäklare om han eller
hon inte står i arbetsavtals- eller ombudsförhållande
till en eller flera försäkringsgivare eller i
ett sådant på avtal grundat förhållande
eller något annat beroendeförhållande
till dem som är ägnat att påverka försäkringsmäklarens
verksamhet i strid med kundens intressen. Motsvarande regler ingår
i 7 § 2 mom. 2 punkten.
Reglerna är tänkta att garantera att försäkringsmäklare
inte står i ett beroendeförhållande till
försäkringsgivaren i strid med kundens intressen.
Ett ombud som avses i lagförslaget bedriver däremot
försäkringsförmedling för försäkringstagarens
räkning och på hans eller hennes ansvar. Målet är
att försäkringsmäklarna i första
hand ska arbeta inom branschen i andra kunders intressen än
försäkringsgivarnas och att kunden ska kunna lita
på det. Med hänsyn till särdragen inom
den typ av bransch som försäkringsförmedling
företräder är denna typ av mål beträffande
konsumentskyddet godtagbara grunder i enlighet med 18 § 1
mom. att begränsa möjligheten att bli registrerad
som försäkringsmäklare, anser grundlagsutskottet.
De föreslagna bestämmelserna är relativt
generellt utformade. Det är dock förståeligt
eftersom reglerna ska täcka in så många
olika typer av enskilda situationer och konstellationer. Med avseende
på en exakt reglering är det, enligt utskottet,
av betydelse att det beroendeförhållande som hindrar
registrering som försäkringsmäklare explicit
gäller en mäklares förhållande
till försäkringsgivaren.
Till dessa delar kan lagförslaget behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Avregistrering.
I 38 § 4 mom. ingår en bestämmelse
om när en försäkringsförmedlare
kan avföras från registret. Sett i ett konstitutionellt
perspektiv medför bestämmelsen inga problem. Med
avseende på proportionalitetsprincipen är det
av betydelse att en försäkringsförmedlare kan
avföras ur registret med hänvisning till missbruk
eller försummelse bara om förseelserna och försummelserna
betraktas som grova. Dessutom är det av betydelse att försäkringsförmedlaren före
avregistreringen har fått en uppmaning eller ett förbud
i enlighet med 38 § 2 mom. (GrUU 44/2004
rd, s. 2—3, GrUU 14/2004 rd,
s. 3).
Enligt huvudregeln i 10 § 1 mom. 2 punkten ska en försäkringsförmedlare
avföras ur registret om han eller hon inte längre
uppfyller kraven för registrering. På grund av
det proportionalitetskrav som ingår i allmänna
förvaltningsrättsliga principer måste
en försäkringsförmedlare ges möjlighet
att rätta till läget innan han eller hon stryks
i registret, menar utskottet. Därför kan 10 § lämpligen
kompletteras på den punkten.
Försäkringsmäklarens arvode.
Enligt 26 § får försäkringsmäklare
bara ta emot arvode från uppdragsgivare. Förslaget
ligger i linje med konsumentskyddskravet att en försäkringsmäklare inte
får stå i ett beroendeförhållande
till försäkringsgivaren i strid med kundens intressen.
De ovan nämnda godtagbara skälen gäller
således också denna reglering.
Förslaget innebär betydande förändringar jämfört
med nuläget. Enligt motiven till propositionen fick försäkringsmäklarna
79 % av sina arvoden från försäkringsgivarna
och 21 % från uppdragsgivarna 2003. Förslagets
konsekvenser för de ekonomiska villkoren inom näringsverksamheten är
således inte obetydliga. Med avseende på proportionalitetsprincipen
bör det å andra sidan noteras att 49 § 6
mom. föreskriver om en övergångsperiod
på ett år. Under den tiden får försäkringsmäklare
ta emot arvoden också från andra än uppdragsgivaren. Övergångsperioden är
inte särskilt lång, men den ger försäkringsmäklare
en rimlig tidsperiod under vilken de kan anpassa sin näringsverksamhet
till den nya lagstiftningen, anser grundlagsutskottet.
Med avseende på konsumentskyddsmålen och proportionalitetsprincipen
har utskottet noterat att den föreslagna begränsningen
också tillämpas när en uppdragsgivare
inte är konsument eller en näringsutövare
som kan jämställas med konsument. Grundlagsutskottet
menar att ekonomiutskottet bör ta ställning till
om bestämmelserna bör preciseras för
att bättre stämma överens med proportionalitetskraven.
Målet kunde lämpligen vara att begränsningen
av rätten att ta emot arvoden bara tillämpas på uppdrag
som är av betydelse för målen med lagstiftningen.
[Till
exempel i lagen om försäkringsavtal skyddar de tvingande
bestämmelserna på grundval av 3 § 2 mom. bara
konsumenten och den typ av näringsutövare som, med
beaktande av arten och omfattningen av sin näringsverksamhet
samt förhållandena i övrigt, i sin egenskap
av försäkringsgivarens avtalspart kan jämställas
med en konsument.]
I övriga situationer kan det räcka
med till exempel bestämmelser om försäkringsmäklares
och uppdragsgivares möjlighet att komma överens
om mäklarens rätt att också ta emot arvode
från försäkringsgivaren.
Övriga omständigheter
Med stöd av 43 § 1 mom. i det första
lagförslaget kan ansvarsförsäkringsbeloppen ändras
genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet
på grundval av förändringarna i det europeiska
konsumentprisindex som offentliggörs av Europeiska gemenskapernas
statistikbyrå Eurostat. Bestämmelsen gäller
förordningsutfärdarens befogenhet att ändra
de penningbelopp som föreskrivs i 28 § 1 mom.
och att därmed ändra lagen. Bemyndigandet är
villkorat med ett tillräckligt exakt beräkningskriterium
och påverkar därför inte behandlingsordningen
(GrUU 2/2004 rd, s. 2, GrUU
14/2003 rd, s. 4).
I tidigare sammanhang har grundlagsutskottet inte ansett det
lämpligt att ge förordningsutfärdaren
rätt att ändra en lag ens genom ett mycket exakt
avgränsat bemyndigande utan att det finns särskilda
och tungt vägande skäl till en sådan åtgärd.
En bestämmelse med ett penningbelopp som ändras
exceptionellt ofta kan vara en typ av bestämmelser som
kommer i fråga. I vilket fall som helst ska huvudregeln
vara att rätten att ändra lagar är förbehållen
lagstiftaren. Därför är det befogat att
ytterligare ta ställning till om bemyndigandet att ändra
lagen över huvud taget behövs i det första
lagförslaget (GrUU 2/2004 rd,
s. 2—3, GrUU 14/2003 rd, s.
1, GrUU 62/2002 rd, s. 3).