Motivering
Administrativ påföljdsavgift
Lagförslag 3, alltså förslaget om
arbetsavtalslagen, innehåller bestämmelser om
en administrativ påföljdsavgift för arbetsgivaren.
Grundlagsutskottets hävdvunna tolkning är att
en sådan avgift med avseende på 81 § i
grundlagen varken är en skatt eller en avgift, utan en
administrativ påföljd av sanktionskaraktär
för en lagstridig gärning. I sak jämställer
utskottet en ekonomisk påföljd av straffkaraktär
med en straffrättslig påföljd (GrUU 32/2005
rd, GrUU 55/2005 rd). Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen
ska de allmänna grunderna för administrativa påföljder
bestämmas i lag eftersom det innebär utövning
av offentlig makt att påföra en sådan
avgift. Utskottet anser också att det är fråga
om betydande utövning av offentlig makt. Det ska lagstiftas
exakt och tydligt om betalningsskyldigheten och grunderna för
avgiftens storlek, lika väl som om den betalningsskyldiges
rättsskydd och grunderna för att verkställa
lagen (GrUU 32/2005 rd, GrUU 55/2005 rd, GrUU
57/2010 rd).
Även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga
legalitetsprincipen i grundlagens 8 § inte direkt gäller
administrativa påföljder kan det allmänna
kravet på exakthet ändå inte förbigås
i ett sammanhang som här (GrUU 74/2002 rd, GrUU
57/2010 rd).
Enligt 11 a kap. 3 § i förslaget om arbetsavtalslagen är
en arbetsgivare som anställt en tredjelandsmedborgare som
uppehåller sig olagligt i landet skyldig att betala en
påföljdsavgift på minst 1 000 och högst
30 000 euro. Avgiften betalas till staten och påförs
med stöd av 11 a kap. 5 § av Migrationsverket.
I kapitlets 4 § föreskrivs om de faktorer som
påverkar avgiftens storlek.
De betalningsskyldiga är arbetsgivaren utifrån
5 § och uppdragsgivaren utifrån 10 och 11 § (bör
vara 9 och 10 §). I de sistnämnda fallen handlar
det om underleveranser där inte bara arbetsgivaren utan
också underleverantörens direkta uppdragsgivare
(9 §) eller den huvudsakliga uppdragsgivaren i underleveranskedjan
eller en eventuell annan underleverantör (10 §) är skyldig
att betala avgiften. De ska ha ett solidariskt ansvar tillsammans
med arbetsgivaren, men i de situationer som avses i 10 § bara
om den huvudsakliga uppdragsgivaren och eventuella andra underleverantören
visste att arbetstagaren vistades olagligt i landet. Bestämmelserna
om betalningsskyldighet är således ganska snåriga, men
om de tolkas i sammanhang med definitionerna i 2 § ändå tillräckligt
tydliga, anser utskottet. I 10 § är det emellertid
exaktare att tala om någon annan underleverantör
som verkar som uppdragsgivare än om "en eventuell
annan underleverantör".
Enligt 11 a kap. 4 § 2 mom. ska de genomsnittliga resekostnaderna
för arbetstagaren och dennes eventuella följeslagare
för tillbakasändning beaktas som en faktor som
höjer påföljdsavgiften, om arbetstagaren
utifrån 9 § sänds tillbaka till en annan
stat. Det spelar ingen roll om arbetsgivaren genom sitt eget handlande
har inverkat på arbetstagarens inresa eller uppehåll
i landet. Kostnaderna för att sända en arbetstagare
tillbaka har inget direkt samband med den sanktionerade handlingen
och bör därför enligt utskottets uppfattning
inte inverka på påföljdsavgiftens storlek.
Följaktligen bör 11 a kap. 4 § 2 mom.
strykas. Det är villkoret för att behandla lagförslaget
i vanlig lagstiftningsordning. Så vitt utskottet kan se
finns det emellertid ingenting —inte ens direktivet om
sanktioner mot arbetsgivare — som hindrar att arbetsgivaren
genom lagförslaget åläggs skyldighet
att ersätta kostnaderna för tillbakasändning
separat från påföljdsavgiften, men också då bara
om arbetsgivaren genom sitt eget handlande har inverkat på arbetstagarens
inresa eller uppehåll i landet, t.ex. genom att vara med
om rekryteringen i arbetstagarens hemland eller på annat
sätt bistått arbetstagaren med inresan eller uppehållet.
Den så kallade ne bis in idem-regeln
I artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen
ingår den så kallade ne bis in idem-regeln,
som säger att ingen får lagföras eller
straffas på nytt i en brottmålsrättegång
i samma stat för ett brott för vilket han redan
har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet
med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
Samma princip ingår i artikel 14.7 i den internationella
konventionen om medborgerliga och politiska rätttigheter
och artikel 50 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter.
Förbudet anses också ingå i bestämmelsen
om lagfästa garantier för en rättvis
rättegång i 21 § 2 mom. i Finlands grundlag (RP
309/1993 rd).
I Europadomstolens avgörandepraxis är förbudets
räckvidd inte begränsad bara till egentliga domar
som innebär straffrättsliga sanktioner, utan sträcker
sig till olika slag av administrativa påföljder
av straffkaraktär (se t.ex. Jussila mot Finland, Europadomstolens
dom 23.11.2006 och Ruotsalainen mot Finland 16.6.2009).
Den föreslagna påföljdsavgiften för
arbetsgivare är en sådan administrativ påföljd
av straffkaraktär och kan påföras för
en handling som också kan leda till en straffrättslig
sanktion. Därför måste förbudet
vägas in när arbetsgivaren påförs
en påföljdsavgift.
Enligt 11 a kap. 5 § 4 mom. i förslaget om
arbetsavtalslagen får påföljdsavgift
inte påföras den som är misstänkt
för samma gärning i ett brottmål där
förundersökning eller åtalsprövning
inletts eller ett brottmål som är anhängigt vid
en domstol. Påföljdsavgift får inte heller
påföras den som genom en lagakraftvunnen dom har
dömts till straff för samma gärning.
"Den myndighet som påfört en påföljdsavgift"
(bör stå Migrationsverket) ska på ansökan
lyfta av avgiften, om den som påförts påföljdsavgiften är misstänkt
för samma gärning i ett brottmål som är
anhängigt vid en domstol eller denne senare döms
till straff för samma gärning.
De föreslagna bestämmelserna harmonierar i princip
med ne bis in idem-regeln. Bestämmelserna ser
delvis ut att föra förbudet mot dubbel straffbarhet
till och med ännu längre än ne bis in idem-regeln
absolut kan anses kräva. Det gäller framför
allt förbudet att påföra påföljdsavgift
i första meningen i 4 mom., om förundersökning eller åtalsprövning
har inletts för samma gärning. Lösningen
förklaras måhända av att de föreslagna
bestämmelserna avser att ställa det straffrättsliga
påföljdssystemet i första rummet jämfört
med att påföra påföljdsavgift
för arbetsgivaren och att undvika eventuellt dubbelarbete
i sammanhanget. Förvaltningsutskottet har ändå anledning
att pröva om de föreslagna bestämmelserna är
motiverade på denna punkt.
På grund av ne bis in idem-regeln bör
första och andra meningen i 4 mom. enligt grundlagsutskottets
uppfattning tolkas så att om ett förfarande med
påföljdsavgift och en straffrättslig process
för samma gärning samtidigt pågår,
ska påföljdsavgiftsförfarandet avbrytas
och avgiften avlyftas, om straffprocessen slutar med ett lagakraftvunnet
avgörande, alltså en friande eller fällande
dom. Förbudet mot dubbel straffbarhet kan inte anses gälla
endast rent konsekutiva förfaranden utan också samtidigt
anhängiga förfaranden. Den här tolkningen
kan härledas redan från formuleringen i ovan nämnda
artikel i Europakonventionen och förefaller motsvara också riktlinjerna
för Europadomstolens rättspraxis på senare
tid (se Sergej Zolotuchin mot Ryssland 10.2.2009 och speciellt Tomasovic
mot Kroatien 18.10.2011). Riktlinjerna kan anses ha tydliggjort
och skärpt Europadomstolens tolkning jämfört
med tidigare tolkningar.
Det finns ingen anledning att eftersträva fullständigt
vattentäta bestämmelser för att kunna iaktta ne
bis in idem-regeln, anser utskottet. En sådan ambition
kan resultera i onödigt detaljerade bestämmelser.
I det rådande läget måste man dessutom
beakta att Europadomstolens rättspraxis i vissa delar fortfarande
befinner sig i stöpsleven. Men med tanke på ne
bis in idem-regeln är det motiverat att en lagakraftvunnen, slutlig
påföljdsavgift hindrar att domstolsbehandlingen
av ett åtal för samma gärning inleds eller
avbryts, även om det inte uttryckligen föreskrivs
i 4 mom. Förvaltningsutskottet bör nämna
detta i sitt betänkande. Med en sådan tolkning är
momentets sista mening om att en redan påförd
avgift ska avlyftas på ansökan inget problem med
tanke på ne bis in idem-regeln.
Det har blivit allt vanligare med administrativa påföljder
av straffkaraktär. Trenden kommer speciellt tydligt fram
i EU-lagstiftningen. I finländsk lagstiftning verkar det
finnas en viss variation i sättet att lagstifta om administrativa
påföljder av straffkaraktär när
det gäller förbud mot dubbel straffbarhet (t.ex.
181—184 § i utlänningslagen om påföljdsavgift
för transportör, 42—44 § i lagen
om Finansinspektionen om påföljdsavgift och 3
kap. i miljöskyddslagen för sjöfart om
oljeutsläppsavgift). Statsrådet bör undersöka
om det behövs bättre samordnad lagstiftning i
denna fråga och om de gällande bestämmelserna är
motiverade i alla delar. Om till exempel en påföljdsavgift
kan avlyftas på ansökan av den som påförts
avgiften, kan det skapa osäkerhet om den slutliga påföljden,
och det kan inte anses tillrådligt om det rättsliga
systemet ska vara förutsebart.
Övrigt
Det finns anledning att poängtera att tredjelandsmedborgare
som uppehåller sig och arbetar olagligt i landet inte står
utanför skyddet för de grundläggande
fri- och rättigheterna, utan att flera av de rättigheter
som är garanterade i bestämmelserna om grundläggande
fri- och rättigheter i Finlands grundlag och EU:s stadga
om grundläggande rättigheter också gäller
dem. Det måste beaktas både i lagberedningen och
i lagtillämpningen.