Motivering
Handräckning som inbegriper militära maktmedel
Regeringen föreslår att gränsbevakningslagen ska
få bestämmelser om gränsbevakningsväsendets
rätt att ge polisen handräckning som inbegriper
militära maktmedel. Enligt det föreslagna 77 a § 1
mom. har polisen för att förhindra eller avbryta
sådana brott som avses i 34 a kap. 1 § 1 mom.
2—7 punkten eller 2 mom. i strafflagen rätt att
på finskt havsområde och inom Finlands ekonomiska
zon få sådan handräckning av gränsbevakningsväsendet
som kräver användning av militära maktmedel,
om detta är nödvändigt för att
avvärja en överhängande allvarlig fara
som hotar ett stort antal människors liv eller hälsa
och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja
hotet.
Enligt 2 mom. i samma paragraf har gränsbevakningsväsendet
i sådana lägen rätt att under polisens
ledning använda militära maktmedel. Dessa definieras
sedan i 3 mom., och i 4 mom. anges vad som ska beaktas när
man bedömer om användningen av maktmedel är
försvarbar. I 77 b § i lagförslaget
bestäms om förfarandet för beslut om
handräckning till polisen. Det är inrikesministeriet
som ska begära handräckning och beslutet om att
handräckning lämnas ska fattas av statsrådets
allmänna sammanträde. Om det inte är
möjligt att sammankalla statsrådet tillräckligt
snabbt, får inrikesministeriet i brådskande fall
som direkt och allvarligt äventyrar synnerligen viktiga
samhällsfunktioner omedelbart besluta om att handräckning
ska ges.
Gränsbevakningsväsendet deltar i det militära
försvaret och dess interna ordning är militär. Vid
sidan av försvarsmakten har gränsbevakningsväsendet
sådan fartygsmateriel på havsområdet
som är försedd med beväpning avsedd för användning
av militära maktmedel. Dessutom har gränsbevakningsväsendet
hög beredskap dygnet runt på havsområdet.
Enligt de gällande 22 och 77 § i gränsbevakningslagen
kan polisen av gränsbevakningsväsendet få handräckning som
kräver maktmedel för att avvärja ett
brott som planeras i terroristiskt syfte. Handräckningen
får emellertid inte inbegripa militära maktmedel.
Sådan handräckning kan polisen i dagens läge
bara få av försvarsmakten med stöd av
lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen.
Den lagen har stiftats med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 10/2005 rd och GrUU
23/2005 rd).
Utskottet har konstaterat att terrorism är brottslighet
som synnerligen allvarligt hotar samhällets grundläggande
funktioner, rättsordningen och människors liv,
hälsa och säkerhet. Därför finns
det med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna
godtagbara och mycket vägande skäl att förhindra
och avbryta sådan brottslighet. Brottslighetens exceptionellt
allvarliga karaktär måste vägas in också när
man bedömer proportionaliteten i metoderna för
att bekämpa terrorism. Terroristiska handlingar är av
sådan art att exceptionella maktmedel i extrema situationer
kan försvaras (GrUU 23/2005 rd, s.
2/I, och GrUU 10/2005 rd, s.
2/I).
De föreslagna bestämmelserna följer
noggrant regleringen av försvarets handräckning
till polisen. Användningen av militära maktmedel är avgränsad
till förhindrande och avbrytande av noga definierade terroristbrott.
Kravet på proportionalitet innebär att det är
väsentligt att användningen av militära
maktmedel begränsas till situationer där maktmedlen är
nödvändiga för att skydda liv och hälsa
för ett stort antal personer från en överhängande
allvarlig fara. Beslutsförfarandet inbegriper också statsrådet,
vilket utgör en bromsande faktor för användning
av militära maktmedel i andra än exceptionella
situationer. Bestämmelserna inverkar inte på lagstiftningsordningen.
Sampatrullering mellan gränsbevakningsväsendet
och polisen
Enligt förslaget ska gränsbevakningslagen
få bestämmelser om sampatrullering mellan gränsbevakare
och poliser och om gränsbevakarens befogenheter i polisuppgifter.
Enligt det föreslagna 21 § 3 mom. får
en gränsbevakare, när en sampatrullering mellan
gränsbevakaren och en polis har planerats på förhand
och ska anses som ändamålsenlig, utföra
nödvändiga polisåtgärder enligt
2 och 3 kap. i polislagen. Denna möjlighet gäller
på patrulleringsområdet i en uppgift som gäller
att upprätthålla allmän ordning och säkerhet
under polisens ledning. En gränsbevakare har enligt det
föreslagna 33 § 1 mom. i dessa uppgifter sådana
befogenheter som anges för poliser i 2 och 3 kap. i polislagen,
om inte befogenheterna begränsas av en polis som hör
till befälet eller polisens fältchef. I dagens
läge har en gränsbevakare de befogenheter som
en polis har enligt 2 kap. i polislagen bara i brådskande
fall som polisen inte utan dröjsmål kan sköta
(21 § 1 och 2 mom.). De föreslagna bestämmelserna innebär
att en gränsbevakares befogenheter enligt polislagen utvidgas
till icke brådskande uppgifter för att upprätthålla
allmän ordning och säkerhet.
Enligt propositionsmotiven har sampatrulleringen mellan
polisen och gränsbevakningsväsendet i huvudsak
använts för förebyggande uppgifter och övervakningsuppgifter,
varvid en gränsbevakare och en polis agerar i enlighet
med sina egna befogenheter (s. 34/II). Nu föreslår
regeringen att sampatrulleringen ska utvidgas till sådana
uppgifter för upprätthållande av allmän ordning
och säkerhet där gränsbevakaren kan agera
med polisbefogenheter. Enligt regeringens motivering koncentreras
sådan sampatrullering i praktiken till glesbygden nära
gränsen och till skärgårdsområdena.
Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning
av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet
ska lag noggrant iakttas. Grundlagsutskottet har i sin praxis varit
restriktiv till möjligheten att avvika från vad
som sägs i lag om de behöriga myndigheterna. Särskilt
i samband med bestämmelser som har kopplingar till de grundläggande
fri- och rättigheterna har utskottet ansett det nödvändigt
att den behöriga myndigheten entydigt framgår
av lagen eller annars exakt eller att åtminstone principerna
för myndigheternas behörighetsförhållanden
och villkoren för delegering av behörighet framgår tillräckligt
exakt av lagen (t.ex. GrUU 3/2014 rd,
s. 4/I, GrUU 32/2012 rd, s.
5—6, GrUU 2/2012 rd, s. 3, GrUU
21/2009 rd, s. 4/II, och GrUU
19/2009 rd, s. 3—4). Det innebär
att en myndighet inte genom lag kan ges obegränsad fullmakt
att överföra sina uppgifter eller sin behörighet
till en annan myndighet (t.ex. GrUU 61/2010 rd,
s. 4, och GrUU 35/2008 rd, s. 3).
Enligt förslaget ska sampatrulleringen geografiskt
avgränsas till gränsbevakningsväsendets
verksamhetsområde enligt 4 § i gränsbevakningslagen.
Gränsbevakningsväsendet verkar där det är
motiverat för upprätthållande av gränsordningen
och gränssäkerheten, genomförande av
gränskontroll eller utförande av sådana uppgifter
med anknytning till det militära försvaret som
ankommer på gränsbevakningsväsendet samt
på havsområdet och inom Finlands ekonomiska zon.
På andra platser verkar gränsbevakningsväsendet
endast om det behövs för att slutföra
en lagstadgad uppgift eller lämna handräckning.
Enligt lagförslaget ska sampatrulleringen vara planerad
på förhand och ändamålsenlig.
Dessutom ska uppgifter som gäller att upprätthålla
allmän ordning och säkerhet utföras under
polisens ledning. Det kan anses att den föreslagna samverkan
mellan myndigheterna krävs för ett ändamålsenligt
utnyttjande av myndighetsresurser och att den är konstitutionellt sett
godtagbar (jfr GrUU 3/2014 rd, s. 4/II, GrUU
35/2008 rd, s. 2/II, och GrUU
19/2005 rd, s. 6/II). Regleringen om
sampatrullering är enligt utskottets uppfattning inte problematisk
med avseende på grundlagen.
Utplacering av teknisk utrustning
Gränsbevakningsväsendet får med stöd
av det föreslagna 29 § 3 mom. installera apparatur
för teknisk övervakning utanför gränszonen
endast tillfälligt utan tillstånd av mark- eller
vattenområdets ägare. Enligt motiveringen (s.
39) avser "tillfälligt" en övervakningsperiod
på högst tre månader. Utskottet anser
att tidsgränsen bör anges i bestämmelsen.
Gränsbevakarnas rätt att behandla information
Enligt det föreslagna 43 a § 3 mom. har gränsbevakare
i en spanings- och undersökningsgrupp enligt lagen om samarbete
mellan polisen, tullen och gränsbevakningsväsendet
rätt att behandla information som har skaffats med en sådan
metod som inte står till förfogande för
en gränsbevakare. I sak motsvarar detta gällande
lag. Dessutom föreslås det att gränsbevakare
i övrigt också i enskilda fall ska ha rätt
att behandla sådan information. Den föreslagna
bestämmelsen varken avgränsar eller anger de situationer
där gränsbevakare ska ha rätt att behandla
information som han eller hon inte själv har rätt
att skaffa. Utskottet pekar på bestämmelserna
om skydd för privatlivet och personuppgifter i 10 § i grundlagen
och anser att förslaget behöver preciseras exempelvis
så att bestämmelserna bara gäller vissa
brott.
Villkoren för gränszonstillstånd
Enligt förslaget ska 53 § 2 mom. ändras
i fråga om villkoren för gränszonstillstånd
så att tillståndet kan förenas med sådana
villkor för verksamhet inom gränszonen som är
nödvändiga för att upprätthålla
gränsordningen och gränssäkerheten. Enligt
motiven (s. 49) kan det röra sig om exempelvis ordnande
av jakt och användning av vapen. Ändringen karakteriseras
som närmast teknisk, och dess avsikt är inte att ändra
nuvarande praxis när det gäller beviljande av
eller villkor för gränszonstillstånd.
Utskottet påpekar att tillståndet beviljas
på grund av boende, arbete, yrke, näring, affärsverksamhet
eller hobby eller av något annat godtagbart skäl
(52 § 2 mom. i gränsbevakningslagen). Med andra
ord kan tillståndsvillkoren gälla exempelvis näringsverksamhet
eller en i gränszonen boende persons verksamhet inom ett område
som omfattas av hemfriden. Därför anser utskottet
det vara nödvändigt att bestämmelsen
mer exakt anger vilken typ av verksamhet villkoren i gränszonstillståndet
kan gälla.
Säkerhetskontrollör
Regeringen föreslår tekniska preciseringar
av tidigare bestämmelser i 67 § 4 mom. i fråga
om vem som får utföra säkerhetskontroller.
Momentet bör preciseras så att utbildningskravet
också gäller andra personer inom gränsbevakningsväsendet.
Tillämpning i landskapet Åland
Gränsbevakningsväsendets uppgifter i landskapet Åland
bestäms utifrån gränsbevakningslagen,
självstyrelselagen för Åland och republikens
presidents förordning om gränsbevakningsväsendets
uppgifter i landskapet Åland (420/2004). Enligt
propositionsmotiven (s. 53) ska myndigheterna när militära
maktmedel används ta i beaktande de internationella konventionerna
om Ålands demilitarisering och neutralisering. Utskottet
anser att man bör utreda hur effekterna av Ålands
särställning påverkar handräckningen
och att bestämmelserna vid behov ska kompletteras (jfr GrUU
19/2005 rd, s. 9).