Allmän motivering

Allmänt

Regeringen föreslår en reform av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden för att förbättra förvaltningsdomstolarnas verksamhetsbetingelser och trygga en skälig total längd för rättegångar i förvaltningsärenden. De viktigaste ändringarna gäller utvidgningen av tillämpningsområdet för omprövningsförfarandet och högsta förvaltningsdomstolens besvärstillståndssystem. Syftet är att stärka rättstrygghetsförfarandet i fråga om förvaltningsbeslut i den fas som föregår handläggning i domstol. Omprövningsförfarandet ska också framtiden bygga på författningar som reglerar de olika förvaltningsområdena och ärendegrupperna. Det utvidgade besvärstillståndssystemet sammanhänger med propositionens syfte att effektivisera och påskynda rättstryggheten i förvaltningsärenden och att utveckla högsta förvaltningsdomstolens roll i riktning mot en domstol som genom sina avgöranden styr förvaltningen och förvaltningsprocessen.

Propositionen bygger på arbetet med att utveckla förvaltningsprocessen som inleddes redan 2007. Beredningsarbetet har bitvis påverkats av grundlagsutskottets utlåtande 2012 (GrUU 32/2012 rd), där utskottet reviderade sin syn på att besvärstillståndsförfarande ska betraktas som exceptionellt. Utskottet underströk att systemet för att söka ändring i förvaltningsärenden bör ses som en helhet där möjligheten att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen utgör en del. Ett viktigt element i detta sammanhang är omprövningsförfarandet, som kan betraktas som en första fas i ändringssökandet. Dessutom har de regionala förvaltningsdomstolarnas ställning stärkts både som en följd av lagstiftningsåtgärder och som en följd av dessa domstolars ökade sakkunskap och ökade uppgifter samtidigt som en allt större del av alla mål som kommer till högsta förvaltningsdomstolen hör till kategorier där besvärstillstånd är ett villkor för att få överklaga. Enligt grundlagsutskottet behöver man inom statsrådet fördomsfritt bedöma möjligheten att vidareutveckla högsta förvaltningsdomstolens roll i riktning mot en domstol som styr förvaltningsprocessen genom avgöranden i högsta instans (GrUU 32/2012 rd). Detta förutsätter dock även att det system för sökande av ändring som föregår högsta förvaltningsdomstolen utvecklas konsekvent. Grundlagsutskottet ser inga hinder för en sådan utveckling, varken i 99 § i grundlagen om de högsta domstolarnas uppgifter, i 21 § om rättssäkerhet eller i konventioner om mänskliga rättigheter.

Lagutskottet har likaså tidigare tagit ställning till hur sökande av ändring i förvaltningsärenden borde utvecklas. I sitt utlåtande om 2014 års budget menade utskottet att det var viktigt att fortsättningsvis utveckla bestämmelserna om överklaganden och med att utsträcka omprövning och besvärstillstånd till nya grupper av ärenden (LaUU 12/2013 rd). Dessutom bör man skyndsamt dryfta till vilka ärendekategorier systemet med besvärstillstånd kan utsträckas. Detta gäller exempelvis omhändertagande av barn och placering utanför hemmet plus andra närliggande barnskyddsärenden. Utredning till utskottet har visat att i dessa fall ändras förvaltningsdomstolarnas beslut ytterst sällan i högsta förvaltningsdomstolen.

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Begäran om omprövning

I propositionen föreslås att omprövningsförfarandet utvidgas till nya ärendegrupper inom flera förvaltningsområden så att omprövningssystemet är i bruk på ett så heltäckande sätt som möjligt i de ärendegrupper som det lämpar sig för. Omprövningsförfarandet lämpar sig väl för ärendegrupper där man rutinmässigt avgör en stor mängd likartade ärenden och där motiveringen till besluten kan vara knapphändig. På detta sätt får vederbörande eventuellt redan i omprövningsskedet en mer detaljerad motivering än vad som ingick i det ursprungliga beslutet. Ett grundligt motiverat beslut försnabbar processen och hjälper parterna att individualisera de punkter i beslutet de vill få ändrade. Omprövningsförfarandet lämpar sig väl också för ärenden där det i besvärsskedet ofta framställs betydelsefull tilläggsutredning samt för rättsligt enkla ärenden och ärenden i fråga om vilka det redan finns etablerad rättspraxis. I ärenden som förutsätter krävande rättslig prövning och i ärendegrupper som ska behandlas i skyndsam ordning är det dock motiverat att söka ändring direkt hos förvaltningsdomstolen.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande om denna proposition att omprövningsförfarandet eller utvidgningen av det inte rent principiellt är förknippat med konstitutionella problem (GrUU 55/2014 rd). Men de ovan nämnda kriterierna för omprövningsförfarandet och hur de beaktas när lagstiftningen för olika förvaltningsområden utarbetas är av betydelse särskilt då syftet med omprövningsförfarandet enligt grundlagsutskottets mening är att bidra till att säkerställa en god förvaltning enligt 21 § 2 mom. i grundlagen. Omprövningsförfarandet bör bedömas också med avseende på att det i materiellt hänseende — om också inte formellt — kan utgöra en del av hela det förvaltningsrättsliga systemet för att söka ändring.

Hela systemet för att söka ändring i förvaltningsärenden borde vara så klart och konsekvent som möjligt. Omprövningsförfarandet har föranlett positiv respons bland annat när det gällt inkomstbeskattningsärenden. Lagutskottet påpekar att omprövningsförfarandet inte ensamt löser behovet av en förbättrad förvaltningsprocess men ett utvidgat förfarande är betydelsefullt för såväl förvaltningsdomstolarnas som högsta förvaltningsdomtolens ställning. Lagutskottet delar grundlagsutskottets uppfattning om att omprövningsförfarandet i sak utgör första instans i systemet för sökande av ändring i förvaltningsärenden. Å andra sidan finns det ingen anledning att skapa ett system med obligatoriskt omprövningsförfarande om ett sådant är klart onödigt eller rentav försämrar rättstryggheten då behandlingstiderna blir längre. Så kan det vara exempelvis när omprövning bör begäras av den myndighet som har fattat beslutet, och erfarenheten eller sannolik praxis talar för att det knappast någonsin blir någon rättelse (GrUU 55/2014 rd). Utskottet understryker också att behandlingen av omprövningsyrkanden måste vara en tillräckligt enkel procedur för att det inte under själva förfarandet ska uppstå sådana fel som sedan måste återbyrtas genom domstolsförfarande.

Effekten av att ett omprövningsförfarande införs kan variera stort beroende på vilken ärendegrupp det är frågan om. Det är angeläget att effekterna av reformen följs upp och att tillräckliga resurser anslås.

Systemet med besvärstillstånd

I propositionen föreslås att besvärstillståndssystemet ska utvidgas till nya ärendegrupper i lagstiftningen för de olika förvaltningsområdena. Förslaget stärker högsta förvaltningsdomstolens ställning som domstol som använder högsta dömande makt och som genom sina avgöranden kan sörja för förvaltningsrättskipningens enhetlighet. Förslaget innebär dock inte att högsta förvaltningsdomstolen förvandlas till en ren prejudikatdomstol. Stärkta rättsmedel före högsta förvaltningsdomstolen ger bättre möjligheter att utvidga tillämpningsområdet för besvärstillståndslagstiftningen vid sökande av ändring i beslut av förvaltningsdomstolen hos högsta förvaltningsdomstolen. De regionala förvaltningsdomstolarnas ställning i systemet för ändringssökande och deras verksamhetsbetingelser har under de senaste drygt tjugo åren förstärkts på många sätt.

När systemet med besvärstillstånd utvidgas måste ärendenas natur och betydelse samt parternas behov av rättstrygghet beaktas (GrUU 32/2012 rd). Besvärstillstånd föreslås inte för sådana ärendegrupper till vilka det i besvärsskedet oftast hänför sig krävande rättsliga frågor eller som generellt har särskilt stor betydelse för parten eller samhället eller som är vittomfattande. Grundlagsutskottet anser i ett utlåtande (GrUU 55/2014 rd) att ärendets art eller betydelse inte med nödvändighet förutsätter tillträde till högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd ens i dessa ärendegrupper. Bestämmelser om besvärstillstånd är inte uteslutna ens i ärenden som gäller administrativ påföljd (GrUU 14/2013 rd). Därför anser utskottet att exempelvis förslaget till ändring av lagen om överlastavgift (lagförslag 25) inte är problematiskt. Vid bedömningen av rättsmedlens tillräcklighet bör man beakta bl.a. om omprövningsförfarande finns att tillgå i första skedet vid sökande av ändring. Också det är av betydelse huruvida högsta förvaltningsdomstolens skyldighet att bevilja besvärstillstånd — när de grunder som anges i lag uppfylls — räcker till för att trygga tillgången till rättstrygghet i de aktuella ärendegrupperna. Behovet av rättstrygghet kan accentueras i ärenden där det är fråga om en grundläggande rättighet för en person. Också då kan en parts rättstrygghet i flera ärendegrupper i tillräcklig grad säkerställas i besvärstillståndssystemet.

Lagutskottet understöder förslaget att utvidga tillämpningsområdet för besvärstillståndsförfarandet. Högsta förvaltninsgdomstolen kan då koncentrera sig på besvär där avgörandena har en faktisk styrande betydelse och främjar en enhetlig lagtillämpning i förvaltningsdomstolarna. Lagtuskottet ställer sig likaså bakom förslaget att man i fråga om ministeriebeslut i framtiden ska följa den allmänna besvärsvägen i förvaltningsärenden, alltså från förvaltningsdomstolen till högsta förvaltningsdomstolen. På denna punkt är det viktigt att följa reformens effekter på förvaltningsdomstolarnas arbetsmängd och resursbehov.

Revidering av besvärsbestämmelserna

Beredningen av propositionen har varit ett exceptionellt omfattande arbete. Propositionen förtydligar och förenhetligar hela förvaltningsprocessen. På rätt sätt tillämpad stärker den en god förvaltning och medborgarnas tilltro till att myndighetsverksamheten är saklig och laglig. En utvidgning av omprövningsförfarandet och besvärstillståndsförfarandet till nya ärendehelheter leder förhoppningsvis till färre dröjsmål och därmed till en bättre rättstrygghet. Trots det stora antalet lagförslag kan effekterna på arbetsmängden i förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdomstolen vara rätt obetydliga.

Lagutskottet vill på samma sätt som grundlagsutskottet (GrUU 55/2014 rd) uppmuntra statsrådet att fortsätta förbättra och utvidga systemet med omprövning och besvärstillstånd. När lagutskottet nyss behandlade en proposition om bevisning i förvaltningsprocessen (RP 245/2014 rd) godkände det ett uttalande enligt vilket det långvariga arbetet med revideringen av förvaltningsprocesslagen raskt bör avslutas och en proposition i saken överlämnas till riksdagen. Utskottet understryker att statsrådet bör göra en bred utvärdering av besvärssystemet i förvaltningsärenden och överväga om man på lång sikt bör gå in för ett allmänt omprövningssystem i förvaltningen och ett allmänt besvärstillståndssystem i sökandet av ändring hos högsta förvaltningsdomstolen i förvaltningsdomstolarnas beslut. Det ska lagstiftas separat om ärenden på vilka omprövningsförfarandet i förvaltningsärenden eller besvärstillståndssystemet inte lämpar sig, såsom grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (GrUU 55/2014 rd).

Lagutskottet anser det även viktigt att samtidigt utreda om det är möjligt att ändra de bestämmelser som för närvarande reglerar rättelse genom besvär till bestämmelser om omprövning, till den del den föreliggande reformen inte berör dem. Utskottet upprepar också sin ståndpunkt att besvärstillståndssystemet när det gäller besvär hos högsta förvaltningsdomstolen borde utvidgas till ärenden som gäller omhändertagande av barn och placering utanför hemmet samt till andra barnskyddsärenden som nära anknyter till dem. Också grundlagsutskottet konstaterar att ärenden som gäller omhändertagande också inbegriper faktorer särskilt i anknytning till barnets bästa, som talar starkt för att ärendet ska handläggas snabbt och att de beslut som gäller omhändertagandet ska vinna laga kraft snabbare (GrUU 55/2014 rd). Med hänvisning också till en framställning från högsta förvaltningsdomstolen den 17 september 2013 till justitieministeriet anser utskottet att systemet med besvärstillstånd skulle kunna förkorta behandlingstiden i dessa ärendegrupper utan att nämnvärt försämra rättstryggheten. När det gäller barn och familjer är skyndsam behandling en viktig del av rättssäkerheten.