Allmän motivering
Allmänt
Propositionen gäller tre separata frågekomplex: domares
bindningar och bisysslor, ledningen av hovrätterna och
försäkringsdomstolen samt särskilda språkdomartjänster.
Målet är att öka insynen i domstolarnas
verksamhet, effektivisera ledningen av och kapaciteten hos domstolarna och
att tillgodose de språkliga rättigheterna.
Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig
och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen,
men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Bestämmelserna om bindningar och bisysslor
I propositionen föreslås det att bestämmelserna om
domarnas bindningar och bisysslor ska preciseras. Samtidigt ska
offentligheten för uppgifterna om domares bindningar och
bisysslor bli större. Det ska bli lättare att
få uppgifter om domares bindningar och bisysslor, utan
att domarnas integritetsskydd äventyras. Propositionen
tar avstamp bland annat i de rekommendationer som Europarådets
organ mot korruption (Greco) har gett Finland. Lagutskottet stöder ökad
insyn i domstolarnas arbete. Öppenhet och transparens höjer
förtroendet för domstolsväsendet.
Domarna är också i dag skyldiga att redogöra för
sina bindningar. Nu föreslås att anmälningsskyldigheten
ska utsträckas till alla sakkunnigledamöter vid
de olika domstolarna. Utskottet menar att förslaget är
motiverat med tanke på att domstolarnas sakkunnigledamöter är
ledamöter av domstolens sammansättning vid avgörande och
därmed är i en ställning som motsvarar
domarens.
Nämndemännen förväntas enligt
gällande regler inte redogöra för sina
bindningar och den föreslagna anmälningsskyldigheten
utsträcks inte heller till dem. Nämndemännen är
lekmannaledamöter som utnämnts av kommunfullmäktige,
så deras ställning avviker från övriga
ledamöter med uppdraget som bisyssla. Å andra
sidan är nämndemännen ledamöter
av domstolens sammansättning vid avgörande och
därmed i en ställning som motsvarar domarens.
Utskottet menar därför att skyldigheten att redogöra
för sina bindningar i framtiden bör utsträckas
också till nämndemännen. Utskottet föreslår
att riksdagen godkänner ett uttalande där det
förutsätts att regeringen börjar bereda
behövliga bestämmelser om nämndemäns
skyldighet att redogöra för sina bindningar (Utskottets
förslag till uttalande).
Domare kan med arbetsgivarens samtycke i dag ha bisysslor, till
exempel skiljemannauppdrag. Regeringen föreslår
dock nu att en domares rätt att ta ett uppdrag som skiljeman
ska begränsas så att en domare inte får
vara skiljeman utsedd av endast den ena parten i en tvist. I praktiken
kan en domare alltså endast vara ordförande i
skiljenämnden eller den enda skiljemannen. Avsikten är
att säkerställa att en domare som är skiljeman
utsetts till uppdraget genom ett opartiskt förfarande och
förhindra att opartiskheten äventyras genom ett
beroendeförhållande till en part i skiljeförfarandet.
I propositionen föreslås inga ändringar
i bestämmelserna om sekretess för uppgifterna
om parterna i ett skiljeförfarande. En domare ska dock
i fortsättningen lämna uppgift om parterna till
chefsdomaren för den domstol där bisyssloärendet
behandlas. Chefsdomaren har tystnadsplikt till den del som uppgifterna är
sekretessbelagda.
Utskottet konstaterar att syftet med skiljeförfarande är
att säkerställa parternas möjlighet att avgöra
en tvist genom ett icke-offentligt förfarande. För
att säkerställa konfidentialiteten i skiljeförfarandet
har det bestämts att uppgifterna om parterna ska vara sekretessbelagda.
Utskottet har inget att invända mot att rådande
status bibehålls på denna punkt. Det är
viktigt att det finländska skiljeförfarandet också i
fortsättningen håller en internationell nivå och
att sekretessen för uppgifter om parterna motsvarar internationell
praxis. Enligt uppgift från justitieministeriet har det
inte heller framkommit något som motiverar en avvikande
bedömning av sekretessen för uppgifter om parterna
i ett skiljeförfarande.
Det är dock viktigt att säkerställa
att en domare som varit skiljeman är oberoende och opartisk
också i en senare rättegång. Utskottet
förordar därför förslagen om
begränsning av en domares skiljemannauppdrag och om anmälan
av sekretessbelagda uppgifter om parterna till domstolens chefsdomare.
Enligt inkommen utredning motsvarar detta den praxis som redan i
dag tillämpas i högsta domstolen. Att denna praxis nu
skrivs in i lag förtydligar enligt utskottet nuläget
och stärker dessutom förtroendet för
domarna och domstolarna.
Å andra sidan föreslår regeringen
att uppgifterna om parternas biträden i en tvist som behandlas
av en skiljenämnd ska vara offentliga. Det motiveras med
att biträdena ofta deltar i valet av skiljemän.
Att uppgifterna om biträdena till parterna i ett skiljeförfarande
görs offentliga är enligt utskottet likväl
inte av central betydelse för bedömningen av en
domares oberoende och ojävighet. Enligt inkommen utredning
skulle förslaget de facto inte heller leda till någon större
förbättring av offentligheten. Utskottet förordar
därför inte förslaget, utan föreslår
att bestämmelsen om detta stryks på det sätt
som framgår av detaljmotiven (18 § 5 mom. i lagförslag
2).
Uppgifterna om bindningarna för domstolarnas ledamöter
och deras bisysslor samt om inkomsterna från bisysslorna
ska föras in i ett nytt offentligt register vid Rättsregistercentralen. Också sekretessbelagda
uppgifter ska föras in i registret, men dessa uppgifter är
tillgängliga i det allmänna datanätet
endast till den del de är offentliga. I enlighet med offentlighetsprincipen är
det motiverat och riktigt att uppgifterna i princip ska vara offentliga,
menar utskottet. Å andra sidan är det motiverat
att uppgifter som har betydelse för skyddet av en domares
integritet är sekretessbelagda. Enligt utredning till utskottet kan
hemlighållandet av uppgifter i praktiken garanteras genom
att skydda informationssystemen och begränsa användarrättigheterna.
Utskottet hänvisar dock till grundlagsutskottets praxis
och anser att det i det nya, tämligen omfattande personregister
som ska läggas ut i det allmänna datanätet
inte ska gå att söka uppgifter på stora
grupper (GrUU 32/2008 rd). Det framgår
också av propositionsmotiven att det inte ska vara möjligt
att söka uppgifter annat än genom en enskild sökning
på personens namn (s. 38). Utskottet föreslår
på de grunder som anförts ovan och på det
sätt som närmare anges i detaljmotiven att den
avsedda begränsningen införs på författningsnivå (4 § 2
mom. i lagförslag 1).
Chefsuppgifter på mellannivå vid hovrätterna och
försäkringsdomstolen
För att höja effektiviteten vid domstolarna
föreslår regeringen att tjänsten som
lagman som chef för rättskipningsavdelningen slopas
vid hovrätterna och försäkringsdomstolen
och att avdelningschefen ska utnämnas för viss
tid.
Lagförslagets förhållande till grundlagen
lyftes under sakkunnigutfrågningen fram som problematisk.
Utskottet begärde därför in ett särskilt
sakkunnigutlåtande i frågan. Enligt utlåtandet är
avdelningschefens uppdrag inte problematiskt med hänsyn
till grundlagens 3 § om den dömande maktens oberoende
eller 21 § om rättvis rättegång. Övervakningsuppgiften
ger inte avdelningschefen rätt att ingripa i ett enskilt
beslut som inbegriper utövande av dömande makt.
I sin roll som övervakare kan avdelningschefen inte heller
själv utöva dömande makt, och övervakningen
innefattar inte heller annars någon rättskipningsbefogenhet.utlåtandet
Att uppdraget som avdelningschef är tidsbestämt
strider enligt sakkunnigutlåtandet inte mot bestämmelsen
i 103 § i grundlagen om en domares rätt att kvarstå i
tjänsten, eftersom uppdraget som avdelningschef inte är
en domartjänst. Avdelningschefens uppgifter är
till sin karaktär lednings- och övervakningsuppgifter
inom domstolens administration och inbegriper inte utövande
av dömande makt. Tidsbegränsningen av uppdraget
gäller dessutom endast ledningsuppgiften, inte själva
domartjänsten.
Tjänsten som hovrättslagman ska enligt förslaget
slopas. De som utnämnts till dessa tjänster är
i fortsättningen domare vid hovrätten och omfattas
av bestämmelserna om hovrättsråd. Tjänsterna
som hovrättslagman ändras därmed i praktiken
till tjänster som hovrättsråd, vilka
inte innefattar administrativa uppgifter. På samma sätt
ska tjänsterna som lagman vid försäkringsdomstolen
slopas. De som utnämnts till dessa tjänster är
i fortsättningen domare vid försäkringsdomstolen
och omfattas av bestämmelserna om försäkringsrättsdomare.
Enligt sakkunnigutlåtandet är det inte frågan
om att den som innehar en tjänst som lagman skulle överföras till
en annan tjänst utan om att arbetsuppgifterna förändras. Ändringarna
påverkar dock inte den till tjänsten utnämnde
domarens rättskipningsuppgifter eller utövande
av dömande makt utan endast de administrativa uppgifterna. Ändring av
sådana administrativa uppgifter förutsätter enligt
sakkunnigutlåtandet inte domarens samtycke, så bestämmelsen är
inte heller i detta avseende problematisk med hänsyn till
103 § i grundlagen.
Med stöd av sakkunnigutlåtandet anser utskottet
att bestämmelsen uppfyller kraven i grundlagen.
Uppgiften som avdelningschef är redan i dag tidsbestämd
vid tingsrätterna, förvaltningsdomstolarna och
marknadsdomstolen. Erfarenheterna är positiva, och systemet
har enligt propositionen visat sig vara flexibelt och fungerande (s. 19/I).
Utskottet konstaterar att förslaget å andra sidan
innebär att uppgiften som avdelningschef i fortsättningen
inte kan sökas av någon utanför domstolen
utan endast av domare vid den aktuella domstolen. Det begränsar
antalet sökande som är behöriga för
uppgiften som avdelningschef. Det betyder dock inte att karriären omöjliggörs
för personer utanför domstolen, eftersom en utomstående
som fått en ordinarie domartjänst om han eller
hon så önskar kan söka uppgiften som
avdelningschef på viss tid. Det är också välkommet
att tidsbegränsningen för uppgiften som avdelningschef
leder till att dessa uppgifter ledigförklaras oftare än
tidigare. Ändringen betyder därför att
domarnas möjligheter att arbeta i ledningsuppgifter ökar.
Lagutskottet har därför inget att anmärka
på förslaget.
Enligt övergångsbestämmelserna har
den som är utnämnd till hovrättslagman
eller lagman vid försäkringsdomstolen innan lagen
träder i kraft rätt att kvarstå i den ändrade
tjänsten. Inte heller lönevillkoren ändras.
De har dock ingen absolut rätt att kvarstå som
avdelningschef utan måste söka den uppgiften.
De nuvarande lagmännens anpassning till förändringen
kunde underlättas av en anpassningsperiod för övergången
till tidsbestämda tjänster. Utskottet förordar
dock inte detta, eftersom övergångsperioden skulle
gälla en tämligen liten grupp som med stöd
av sin erfarenhet kan förväntas ha ett starkt
utgångsläge i ansökningsprocessen. En
anpassningstid på till exempel tre år vore dessutom
alltför lång med tanke på målen
med propositionen, medan en anpassningstid på ett år
vore för kort med hänsyn till de ifrågavarande
personerna.
Också den som är utnämnd till en
tjänst som hovrättslagman eller lagman vid försäkringsdomstolen
och som efter lagens ikraftträdande inte utnämns
till avdelningschef hör enligt övergångsbestämmelserna
till ledningsgruppen och det s.k. remissutskottet. Det betyder att
dessa sammansättningar är större än
normalt under övergångsperioden. Stora sammansättningar
kan i sig försvåra beslutsfattandet. Å andra
sidan kan det med hänsyn till de berörda personerna
anses motiverat att de nuvarande lagmännen deltar i sammansättningen,
och de kan också medföra värdefull erfarenhet.
Ikraftträdandet
Lagarna avses träda i kraft vid ingången av
april 2015. Enligt uppgift från justitieministeriet måste
dock ikraftträdandet skjutas upp så att ansöknings-
och utnämningsprocesserna för de nya avdelningscheferna
kan skötas korrekt. Utskottet menar att lagarna därför
kan träda i kraft tidigast i början av september.
Om ikraftträdande av lagen om registret över domares
bindningar och bisysslor föreskrivs dock särskilt.
Detaljmotivering
1. Lagen om registret över domares bindningar och
bisysslor
4 §. Registeruppgifternas offentlighet och utlämnande
av uppgifter.
Utskottet hänvisar till det som den sade i den allmänna
motiveringen och föreslår att det till 2 mom. fogas
en mening om att det via det allmänna datanätet
endast ska vara möjligt att söka uppgifter genom
en enskild sökning på personens namn.
2. Lagen om ändring av statstjänstemannalagen
18 §.
Enligt 5 mom. ska uppgifter om parterna i en tvist
som behandlas av skiljemän hemlighållas. I propositionen
föreslås att det till momentet fogas en mening
enligt vilken uppgifter om parternas biträden vid ett skiljeförfarande är
offentliga. Med hänvisning till det som sades i de allmänna
motiven föreslår utskottet att det föreslagna
tillägget stryks.
I regeringens proposition till riksdagen med förslag
till lag om ändring av statstjänstemannalagen
och av vissa lagar som har samband med den (RP 298/2014
rd) föreslås att det till 18 § i statstjänstemannalagen
ska fogas ett nytt 6 mom. I sitt betänkande av den 24 februari
2015 föreslår förvaltningsutskottet att
paragrafen godkänns enligt propositionen (FvUB
50/2014 rd). Det nu föreliggande förslaget
rörande 18 § måste därför
samordnas med den nämnda ändringen. Samtidigt
måste lagens ingress ses över.
8. Lagen om ändring av lagen om arbetsdomstolen
5 §.
Propositionen syftar till att överföra avgörandet
av de administrativa och ekonomiska ärendena vid arbetsdomstolen,
som i dag sker på trepartsbasis i förvaltningssektionen,
till presidenten. En bestämmelse om detta (11 §)
ingår i det förordningsutkast som bilagts propositionen.
Utskottet föreslår dock att bestämmelsen flyttas
till lagnivå och fogas in som sista mening i paragrafens 3
mom.
47 §. (Ny).
I gällande 2 mom. föreskrivs om arbetsdomstolens
arbetsordning och fastställandet av den när ärendet
behandlats vid ett sammanträde i arbetsdomstolen. Med sammanträde
avses här behandling av ärendet i förvaltningssektionen.
Regeringen föreslår inga ändringar i
denna paragraf. Eftersom det i propositionen föreslås att
förvaltningssektionerna ska slopas, föreslår utskottet
att omnämnandet i 2 mom. om behandling av arbetsordningen
vid ett sammanträde i arbetsdomstolen stryks. Genom ändringen
fastställs arbetsordningen i fortsättningen av
presidenten i arbetsdomstolen sedan alla personalgrupper har hörts.