Allmän motivering

Allmänt

Regeringen föreslår en rad ändringar i lagen om försäkringsdomstolen. Syftet är att göra behandlingen av ärenden snabbare och mera flexibel och öka öppenheten i verksamheten. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Bestämmelserna om försäkringsdomstolens sammansättning

Regeringen föreslår att försäkringsdomstolens sammansättning för avgörande görs lättare. Det ska bli möjligt att i de fall som avses i lagen tilllämpa en endomarsammansättning och en sammansättning med en domare och en läkarledamot (10 a och b §).

Lagutskottet konstaterar att en lättare sammansättning för avgörande gör det möjligt att effektivisera försäkringsdomstolens arbete, eftersom domstolens resurser därigenom kan utnyttjas mer ändamålsenligt. Å andra sidan är försäkringsdomstolen högsta instans i de flesta fall som den behandlar. De föreslagna lättare sammansättningarna lämpar sig i princip dåligt för denna ställning. Utskottet ser det som viktigt att de lättare sammansättningarna får tillämpas endast efter moget övervägande och med beaktande av rättsskyddsaspekterna.

Regeringen har i propositionen försökt beakta dessa aspekter genom att uttömmande ange vilka ärenden som kan behandlas i en endomarsammansättning. Avsikten är också att ärenden som kräver rättslig prövning inte ska behandlas i en endomarsammansättning. Om ett ärende kräver rättslig prövning ska det avgöras i förstärkt sammansättning. Sammansättningar med två ledamöter är i sin tur begränsade till vissa ärenden som gäller överklagande av ett beslut som Folkpensionsanstalten fattat i första instans. Denna sammansättning kan alltså inte tillämpas generellt. De föreslagna bestämmelserna fastslår också att ett ärende ska överföras till behandling i förstärkt sammanträde, om ledamöterna inte är eniga om avgörandet. På grundval av dessa omständigheter har utskottet ingenting att anmärka på de föreslagna bestämmelserna.

Möjlighet att utan något formellt sammanträde avgöra ärenden i vilka det råder enighet

I 10 § 1 mom. i lagen om försäkringsdomstolen föreskrivs om avgörande av ärenden i sammanträde. Regeringen föreslår ett nytt 2 mom. till paragrafen. Det ger möjlighet att avgöra ärenden utan något formellt sammanträde. Enligt propositionsmotiven (s. 31) är avsikten att förbättra flexibiliteten i behandlingen av ärendena. Av motiven framgår att försäkringsdomstolen tilllämpat en praxis där det i rättskipningsärenden som ska avgöras i en sammansättning med tre ledamöter inte ordnas något ordinarie sammanträde utan ärendena avgörs på basis av ledamöternas skriftliga ställningstagande eller så att de som deltagit i behandlingen av ärendet håller ett diskussionsmöte som påminner om ett sammanträde. Reformen gör det möjligt att fortsätta med denna praxis och utvidga den till rättskipningsärenden som ska avgöras i en sammansättning med fem ledamöter. När det gäller rättskipningsärenden som ska avgöras i en sammansättning med fem ledamöter är avsikten enligt propositionen att de som utgångspunkt ska avgöras vid ett sammanträde där ledamöterna är samtidigt närvarande, men förslaget gör det möjligt att minska de problem som sammanhänger med formella sammanträden. Problem kan uppstå till exempel då ledamöterna byts ut i behandlingens slutskede och behandlingen fördröjs.

Lagutskottet begärde utlåtande av grundlagsutskottet om hur förslaget bör bedömas med avseende på artikel 6.1 i Europakonventionen och 21 § i grundlagen.

Grundlagsutskottet fäste i sitt utlåtande (GrUU 53/2014 rd) uppmärksamhet vid att fullföljdsdomstolarna av hävd avgjort ärenden i kollegier där de som deltar i avgörandet är närvarande samtidigt. Det är karakteristiskt också för rättegången att ett ärende behandlas inbördes och opartiskt vid domstolens sammanträde. Att domstolen kan avgöra ärenden utan att det hålls ett sammanträde i det fall att ledamöterna har varit eniga i ärendet, kan enligt grundlagsutskottet medföra tryck på enskilda ledamöter att gå in för ett enhälligt avgörande och avstå från att kräva att ett sammanträde sammankallas. Förfarandet kan därför äventyra domstolens oavhängighet och ha skadliga konsekvenser för rättsskyddet. Å andra sidan ansåg grundlagsutskottet att domstolsavgöranden utan sammanträde skulle påskynda behandlingen av ärenden och ge möjlighet att rikta in de begränsade resurserna på krävande fall i stället för rutinärenden.

Vidare fäste grundlagsutskottet uppmärksamhet vid att propositionsmotiven är knappa och anknyter till att snabba upp handläggningen och till att ledamöter med uppgiften som bisyssla inte hinner sköta domaruppdraget på grund av andra uppdrag (RP s. 14—15 och 34—35). Enligt grundlagsutskottet bör lagutskottet grundligt överväga om det finns tungt vägande skäl för lagstiftningen. Om sådana inte finns bör det föreslagna 10 § 2 mom. strykas. Grundlagsutskottet ansåg att regleringen måste ändras även om lagutskottet anser att det finns tungt vägande skäl för det föreslagna nya förfarandet, eftersom propositionen inte innehåller bestämmelser om hur en dom enligt det nya förfarandet rent praktiskt ska utarbetas och godkännas. Enligt grundlagsutskottet måste lagförslagets 10 § 2 mom. ses över för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Att domstolarna är kollegiala och avgör ärendena i ett sammanträde där samtliga ledamöter är närvarande tillåter enligt lagutskottet inbördes förhandlingar mellan domarna och en bred bedömning av ärendena, vilket är av betydelse för parternas rättsskydd. Detta förfarande höjer också domstolarnas status och stärker förtroendet för domstolarna och utövandet av dömande makt. Att slopa förfarandet med sammanträden innebär en stor förändring för domstolarna och förslaget är därför principiellt betydelsefullt.

Lagutskottet begärde av justitieministeriet och försäkringsdomstolen in tilläggsutredningar om hur länge försäkringsdomstolen tillämpat praxis att avgöra ärenden i en sammansättning med tre ledamöter utan att något sammanträde ordnas. Utskottet begärde också uppgift om hur stor del av de ifrågavarande ärendena som hittills omfattats av detta förfarande och hur den föreslagna ändringen påverkar antalet. Vidare efterlyste utskottet en bedömning av vilka konsekvenser en strykning av förslaget skulle ha för försäkringsdomstolen.

Enligt en tilläggsutredning till utskottet har praxis att inte ordna något formellt sammanträde i ärenden som ska avgöras i en sammansättning med tre ledamöter tillämpats av förvaltningsdomstolen ända sedan början av 1980-talet, dvs. i decennier. I praktiken har det gått till så att när ordföranden konstaterat att alla ledamöter i domstolens sammansättning vid avgörande har varit eniga om avgörandet och motiveringen, upprättas det ett protokoll och avgörandet skickas till den som sökt ändring efter drygt två veckor. De ledamöter som satt sig in i ärendet antecknas ha deltagit i avgörandet. Av de cirka 3 000 ärenden som avgjordes i en sammansättning med tre ledamöter 2014 behandlades cirka 75 procent, dvs. cirka 2 250 ärenden, utan något formellt sammanträde.

Av justitieministeriets och försäkringsdomstolens tilläggsutredning framgår också att cirka 3 800 ärenden behandlades i en sammansättning med fem ledamöter 2014. Ledamöterna var eniga i cirka 75 procent av fallen. Om förslaget godkänns kommer slopandet av ett formellt sammanträde att gälla cirka 2 800 ärenden som ska avgöras i en sammansättning med fem ledamöter. Enligt utredningen skulle detta innebära avsevärda resursinbesparingar och leda till snabbare behandling av ärenden i vilka ledamöterna är eniga. Det skulle dessutom stärka de ändringssökandes rättsskydd, eftersom man i avgörandet antecknar namnen på de ledamöter som de facto satt sig in i ärendet. För närvarande antecknas namnen på de ledamöter som deltagit i det formella sammanträdet, även om andra ledamöter satt sig in i ärendet vid ett skriftligt förfarande.

Godkänns inte förslaget om möjlighet att avgöra ett ärende utan något formellt sammanträde skulle det enligt justitieministeriets och försäkringsdomstolens tilläggsutredning innebära avsevärda problem i fråga om sammanträdesarrangemangen samtidigt som behandlingstiderna för ärenden som ska avgöras i en sammansättning med tre ledamöter skulle förlängas med 2—3 veckor. Om det föreslagna förfarandet inte kan utsträckas till ärenden som ska behandlas av fem ledamöter går domstolen miste om möjligheten att förkorta behandlingen av dessa ärenden med 2—4 veckor. I genomsnitt skulle behandlingstiderna förlängas med cirka 1—2 månader utöver nuvarande 13 månader. Om förslaget inte genomförs men man ändå vill hålla behandlingstiderna oförändrade, måste mer rättskipningspersonal och läkarledamöter anställas, vilket sammanlagt skulle ge årliga kostnader på ungefär 170 000—220 000 euro, utöver de årliga kostnader på cirka 270 000 euro som den i propositionen föreslagna ökade användningen av sakkunnigutlåtanden av läkare orsakar.

Lagutskottet konstaterar utifrån de inkomna utredningarna att försäkringsdomstolen i praktiken har avstått från att ordna formella sammanträden i ärenden som ska avgöras i sammansättningar med tre ledamöter och som det råder enighet om. Eftersom cirka 75 procent av dessa ärenden avgörs utan att något formellt sammanträde ordnas, är detta förfarande den huvudsakliga formen för avgörande. Regeringens förslag betyder i praktiken att förfarandet utsträcks också till ärenden som ska avgöras i en sammansättning med fem ledamöter. Också i dessa fall är ledamöterna eniga i cirka 75 procent av ärendena, vilket konstaterades ovan, så i praktiken kan flertalet av dessa ärenden avgöras utan att något formellt sammanträde ordnas, även om propositionen å andra sidan framhåller att avsikten är att bibehålla principen att ärendena ska avgöras i sammanträde. Lagutskottet menar att detta förfarande och att det utnyttjas i så stor omfattning inte är problemfritt med tanke på att det är frågan om en domstol, inte om ett ämbetsverk. I de flesta fall som försäkringsdomstolen behandlar är den dessutom högsta instans. Därför måste man kunna ställa höga krav på dess verksamhet och avgöranden. Den praxis som ange ovan tilllämpas inte heller enbart i enkla ärenden, utan de ärenden där ledamöterna är eniga kan också vara krävande och innehålla såväl gillande som förkastande avgöranden. Den främsta orsaken till att man inte håller formella sammanträden är enligt uppgift att ledamöter med uppgiften som bisyssla har svårt att delta i dem. Lagutskottet menar att man borde försöka beakta detta på andra sätt, till exempel genom processledning och utveckling av försäkringsdomstolens rutiner.

Praxis att avstå från att ordna formella sammanträden vilar på en bräcklig juridisk grund. Nu är det fråga om att i lagstiftningen erkänna denna praxis, vilket är bakvänt. Problematiskt är också att erkännandet genom lag skulle göras i ett läge där en länge tillämpad praxis blivit en så etablerad del av försäkringsdomstolens verksamhet att det skulle orsaka stora problem och kostnader att avstå från den. Lagutskottet är inte tillfreds med detta och ser det som oacceptabelt att riksdagen försätts i en dylik situation.

För att få en helhetsbild och se vilka alternativ som finns begärde utskottet också en utredning av vilka konsekvenserna skulle bli om man helt avstår från att utnyttja läkarledamöter i försäkringsdomstolens sammansättningar och i stället övergår till ett system med sakkunnigläkare. De årliga kostnaderna för ett system med sakkunnigläkare skulle enligt den inkomna utredningen likväl bli höga; upp till cirka 2 000 000 euro dyrare än det nuvarande systemet.

Efter en samlad bedömning anser lagutskottet att det i nuläget inte är något rationellt alternativ att avstå från praxisen att avgöra ärenden utan sammanträde. Det vore till skada om de också i dag långa behandlingstiderna vid försäkringsdomstolen skulle bli ännu längre. Likaså är ekonomiska tilläggskostnader problematiska i ett läge där utsikterna för de offentliga finanserna försvagats betydligt och även justitieförvaltningen måste effektiviseras. Det kan anses positivt att praxis enligt inkommen utredning besparat försäkringsdomstolen arbete och inte lett till rättsskyddsproblem.

I ljuset av det som sagts ovan har lagutskottet beslutat godkänna att nuvarande praxis erkänns i lag. Utifrån grundlagsutskottets utlåtande är det dock skäl att föreskriva mer detaljerat om möjligheten att avgöra ärenden utan formellt sammanträde. Utskottet går närmare in på detta i detaljmotiven nedan. Vidare understryker utskottet att huvudregeln i fortsättningen måste vara att ärenden ska avgöras i sammanträde på det sätt som avses i propositionen. Det är också viktigt att varje ledamot som deltar i ett avgörande i skriftligt förfarande självständigt sätter sig in i ärendet och i beslutsutkastet och motiveringarna till det. En enskild ledamot ska också ha rätt att föra ett ärende till behandling i sammanträde utan att behöva motivera detta på något sätt. Vidare konstaterar utskottet för tydlighetens skull att det faktum att praxis godkänns i det föreliggande fallet inte ger anledning till några allmänna slutledningar om dess godtagbarhet.

Att genom lag göra det möjligt att i ärenden där ledamöterna är eniga fatta avgörandet utan att ordna något formellt sammanträde är en lösning av avsevärd betydelse. Utskottet ser det därför som viktigt att följa hur förfarandet fungerar och vilka konsekvenser det har. Dessutom förutsätter utskottet att det före utgången av 2018 får en utredning om i vilka sammansättningar och i hur stor andel av de olika sammansättningarna det aktuella förfarandet har tillämpats, hur det har fungerat och vilka konsekvenser det haft för försäkringsdomstolens verksamhet och parternas ställning och rättsskydd. Utskottet föreslår ett uttalande i frågan (Utskottets förslag till uttalande 1).

Läkarledamöter, suppleanter för läkarledamöter och överläkaren

I propositionen föreslås att benämningen suppleant för läkarledamot ändras till sakkunnigläkare och att sakkunnigläkarnas ställning preciseras så att de enbart ska verka som sakkunniga. Det föreslås även att förfarandet vid utnämning av läkarledamöter och deras suppleanter ändras. Samtidigt föreslås att ett förfarande med redogörelse för bindningar ska införas i samband med utnämning av läkarledamöter med uppgiften som bisyssla och deras suppleanter samt andra ledamöter med uppgiften som bisyssla. Det föreslås även att en ordinarie överläkartjänst inrättas vid försäkringsdomstolen.

Lagutskottet ser i princip positivt på dessa ändringar. Försäkringsdomstolens förfarande för medicinsk bedömning har ofta utsatts för kritik. Det är därför viktigt att utveckla förfarandet. Den föreslagna ändringen av ställningen för suppleanterna för läkarledamöter innebär att de blir sakkunnigläkare som står utanför beslutssammansättningarna och av vilka domstolen vid behov kan begära sakkunnigutlåtanden som parterna har rätt till. Det gör förfarandet mer transparent och bidrar till att höja förtroendet för försäkringsdomstolens medicinska bedömningar. Utskottet stöder också målsättningen att utöka antalet sakkunnigutlåtanden som parterna har rätt att ta del av.

Vid förordnande av läkarledamöter och suppleanter lägger social- och hälsovårdsministeriet i nuläget fram ett förslag för justitieministeriet. Utskottet understöder helhjärtat övergången till öppen ansökan och till att försäkringsdomstolen lägger fram ett förslag till justitieministeriet, liksom även att de som föreslås bli förordnande till läkarledamöter och sakkunnigläkare ska redogöra för sina bindningar.

Försäkringsdomstolen har för närvarande nio tjänster som läkarledamot med uppgiften som bisyssla. Enligt gällande lagstiftning kan försäkringsdomstolens överdomare utnämna en av dem till försäkringsdomstolens överläkare. Regeringen föreslår nu att överläkaren ska ha uppgiften som huvudsyssla. Vid sidan av uppgiften som läkarledamot ska överläkaren bland annat övervaka de andra läkarledamöternas verksamhet och arbetsmängd, följa högsta domstolens beslutspraxis och se till att läkarledamöternas beslutspraxis är enhetlig. Enligt utredning till utskottet är avsikten att överläkaren ska ha samma ställning som en avdelningschef vid försäkringsdomstolen.

Lagutskottet har nyligen godkänt ett betänkande om en proposition där regeringen föreslår ändringar i ställningen för mellanledningen och avdelningscheferna vid hovrätterna och försäkringsdomstolen (2 och 9 § i lagen om försäkringsdomstolen, se LaUB 28/2014 rd — RP 224/2015 rd). Enligt ett sakkunnigutlåtande om de konstitutionella aspekterna som utskottet fick om den propositionen är avdelningschefens uppdrag inte problematiskt med hänsyn till grundlagens 3 § om den dömande maktens oberoende eller 21 § om rättvis rättegång. Av betydelse är att övervakningsuppgiften inte ger avdelningschefen rätt att ingripa i ett enskilt beslut som inbegriper utövande av dömande makt. I sin roll som övervakare kan avdelningschefen inte heller själv utöva dömande makt, och övervakningen innefattar inte heller annars någon rättskipningsbefogenhet. Lagutskottet konstaterar att dessa omständigheter är av betydelse också i fråga om överläkaren. Det måste stå klart att varje ledamot i en beslutssammansättning, också läkarledamöterna, avgör ärendet självständigt under domaransvar. Överläkaren har ingen rätt att påverka i den frågan. Eftersom avsikten är att överläkaren ska ha samma ställning som en avdelningschef är det befogat att detta beaktas bättre i bestämmelsen om överläkaren (2 § i lagförslaget). Utskottet föreslår därför att bestämmelsen ändras.

Förordnandet av ledamöter med uppgiften som bisyssla vilka är förtrogna med arbetsförhållanden, företagsverksamhet eller militärskadeärenden

Enligt 5, 11 och 12 § i lagen om försäkringsdomstolen är grunden för att utnämna andra ledamöter med uppgiften som bisyssla jämte suppleanter förslag av olika arbetsmarknadsorganisationer i frågor som gäller förvärvs- och företagarpensioner, arbetslöshetsförmåner och ärenden som hänför sig till lagstiftningen om olycksfallsförsäkringar samt förslag av ersättningstagarnas mest representativa centralorganisationer och försvarsministeriet i frågor som gäller militärskador. I propositionen föreslås närmast tekniska ändringar i 5 § 2 och 3 mom. och ett nytt 4 mom. med bestämmelser om redogörelse för bindningar. Dessutom föreslås att 11 § ändras delvis, men däremot inte 12 §.

Lagutskottet begärde ett utlåtande av grundlagsutskottet om hur bestämmelserna i 5, 11 och 12 § ska bedömas med avseende på 102, 124 och 125 § i grundlagen till den del de föreskriver om förfarandet för att utnämna ledamöter i försäkringsdomstolen på förslag av andra än myndigheter.

Grundlagsutskottet menar att den föreslagna regleringen inte är problematisk med avseende på 102 § i grundlagen eftersom den förutsätter att utnämningen regleras genom lag och 5 och 11 § i förslaget är sådana bestämmelser på lagnivå. Enligt grundlagsutskottet kan organisationernas delaktighet i utnämningsförfarandet inte betraktas som sådan betydande utövning av offentlig makt som avses i 124 § i grundlagen, eftersom den slutgiltiga beslutanderätten i ärendet finns hos justitieministeriet och statsrådet. Uppdraget måste dock betraktas som en sådan offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen med beaktande av att det alltid krävs att organisationerna lägger fram ett förslag och att detta i praktiken binder justitieministeriet och i synnerhet i beaktande av grundlagens bestämmelser om utnämning av domare. Av det följer i sin tur att de allmänna kriterierna för att överföra offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter måste uppfyllas (kravet på ändamålsenlighet, kravet på bestämmelser i lag, förbudet mot att äventyra de grundläggande rättigheterna och god förvaltning och förbudet mot att utöva betydande offentlig makt). Grundlagsutskottet anser att det vore motiverat att ge justitieministeriet mer beslutanderätt på så sätt att organisationerna ska föreslå fler än två kandidater. Ministeriet ska också kunna begära ett nytt förslag om det anser att kandidaterna inte uppfyller de allmänna kriterierna för tjänsteutnämning. Dessutom förutsätter kraven på rättssäkerhet och god förvaltning att de allmänna förvaltningslagarna tillämpas på ärendebehandlingen och att ärendena behandlas under tjänsteansvar. Det är därför skäl att komplettera bestämmelserna så att organisationernas uppställning av kandidater till domare med uppgiften som bisyssla omfattas av bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar. Det är också motiverat att föreskriva i lagen om de kriterier som garanterar att de kandidater som väljs har tillräcklig sakkunskap för domaruppgiften. Dessutom finner grundlagsutskottet det klart att den som framställer förslaget ska följa de allmänna utnämningsgrunderna enligt 125 § 2 mom. i grundlagen.

Lagutskottet menar att man allmänt taget kan se det som viktigt att försäkringsdomstolens beslutssammansättning har högklassig sakkunskap i fråga om arbetslivet och arbetsmarknaden samt förhållandena i näringslivet, eftersom försäkringsdomstolen behandlar arbetsolycksfall, invalidpensioner, arbetslöshetsersättningar och militärskadeärenden. Enligt utredning från justitieministeriet erhålls den bästa sakkunskapen i dessa frågor för närvarande uttryckligen genom det gällande utnämningsförfarandet, dvs. genom att branschens organisationer lägger fram förslag. Lagutskottet konstaterar dock att man till exempel vid förordnandet av sakkunniga vid marknadsdomstolen har gått över till ett öppet ansökningsförfarande. I propositionen föreslås det att detta system ska införas också i fråga om läkarledamöter vid försäkringsdomstolen. Lagutskottet anser att förslaget att andra sakkunnigledamöter vid försäkringsdomstolen ska utses efter förslag från intressentgrupperna strider mot den allt vanligare linjen att utnämningsförfarandet ska vara öppet. Det är därför inte ägnat att höja förtroendet för försäkringsdomstolen och för opartiskheten hos ledamöter med uppgiften som bisyssla. Utskottet menar därför att regeringen bör undersöka och bedöma möjligheterna att gå över till ett öppnare utnämningsförfarande också för andra sakkunniga vid försäkringsdomstolen. I samband med det bör regeringen överväga om behörighetskraven för dessa sakkunniga ska fastställas i lag. Det har inte varit möjligt att göra denna typ av ändringar vid riksdagsbehandlingen av den föreliggande propositionen, utan ändringarna kräver en omsorgsfull grundläggande beredning. Utskottet föreslår ett uttalande i frågan (Utskottets förslag till uttalande 2).

Det finns i vilket fall orsak att se över det nuvarande utnämningsförfarandet utifrån grundlagsutskottets utlåtande. Ändringarna behandlas utförligare i detaljmotiven.

Ikraftträdandet

Lagen avses enligt propositionen träda i kraft cirka tre månader efter att den antagits och blivit stadfäst. Den nu aktuella lagen om ändring av lagen om försäkringsdomstolen har samordnats med de ändringar (utskottet går in närmare på dem nedan) av samma lag som föreslås i regeringens proposition RP 224/2014 rd och som träder i kraft tidigast i september 2015. Därför kan också den nu aktuella lagen träda i kraft tidigast vid den tidpunkten.