Allmän motivering

Systemet med tillstånd till fortsatt handläggning

Allmänt

Det är en allmänt godtagen princip att huvudvikten i rättsskipningssystemet ska ligga på rättegångar i tingsrätterna. Överklagande hos hovrätterna är ett rättsmedel som kompletterar rättegången i första instans. Hovrättens främsta uppgift är att utifrån besvären kontrollera att tingsrättens avgörande är riktigt och korrigera eventuella fel. Hovrättens avgörande blir ofta slutgiltigt, eftersom man måste få besvärstillstånd för att överklaga det hos högsta domstolen.

Proceduren i hovrätterna har sedan 1990-talet förbättrats flera gånger för att den ska fungera bättre och ge hovrätterna bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sina uppgifter. Men reformarbetet har visat sig vara mycket krävande.

År 1998 trädde en reform i kraft som siktade på att harmonisera det tidigare nästan enbart skriftliga förfarandet i hovrätten med det nya förfarandet i underrätten och kraven på mänskliga rättigheter. Avsikten var i synnerhet att öka antalet muntliga förhandlingar. Målet nåddes, men samtidigt ökade antalet oavgjorda ärenden och behandlingstiderna blev längre.

För att förhindra stora ärendebalanser infördes ett sållningssystem 2003 som gick ut på att hovrätten först avgör om besvären ska undersökas närmare. Syftet var att möjliggöra för hovrätterna att enklare och snabbre behandla ärenden där tingsrättens avgörande inte behöver ändras. Systemet tillämpas fortfarande men har inte visat sig fungera tillräckligt bra. Det beror bl.a. på att sållningen gäller alla besvär i alla ärendekategorier. En nackdel är att ärenden där avgörandet beror på tilltron till muntlig bevisning i tingsrätten inte har kunnat sållas ut, utan alla sådana ärenden har automatiskt genomgått fullständig handläggning. Det betyder att hovrätterna har varit tvungna att behandla en stor del av alla besvär på nytt.

Det viktigaste förslaget i propositionen är att dagens sållning ersätts med ett system för tillstånd till fortsatt handläggning, som innebär att det krävs tillstånd för fullständig handläggning i hovrätten i ärenden som ska vara noga angivna i lagen. Ärenden som inte kräver sådant tillstånd behandlas på normalt sätt i hovrätten. Grunderna för att bevilja tillstånd ska lagfästas och hovrätterna ska utifrån skriftligt material undersöka om villkoren uppfylls. Om tillståndet inte beviljas, står tingsrättens avgörande fast. Om tillståndet beviljas, fortsätter behandlingen av ärendet i hovrätten. Bestämmelserna om systemet ska ingå i det föreslagna nya 25 a kap. i rättegångsbalken.

I sitt utlåtande anser grundlagsutskottet att systemet med tillstånd för fortsatt handläggning i princip svarar mot utskottets uppfattningar om hur fullföljdssystemet bör utvecklas. Utskottet har tidigare föreslagit att regeringen ska fundera på om det nuvarande, på besvärstillstånd grundade sållningsförfarandet t.ex. kunde ersättas med ett enklare system och om det är nödvändigt att som nu tillämpa systemet på alla besvär som kommer upp i hovrätten (GrUU 30/2006 rd). Grundlagsutskottet anser också att systemet med tillstånd för fortsatt handläggning inte innebär att fullföljdsrätten begränsas, eftersom alla tingsrättsavgöranden får överklagas.

Lagutskottet ställer sig bakom förslaget att införa ett system med tillstånd för fortsatt handläggning. Att ärendenas art och parternas behov av rättssäkerhet bättre kan beaktas gör att proceduren i hovrätten blir flexiblare samtidigt som hovrätternas resurser kan disponeras på lämpligaste sätt. Det är viktigt att förbättra proceduren i hovrätterna också för att rättegångarna inte ska dra ut på tiden. Finland har på senare tid fällts flera gånger i Europadomstolen för långa behandlingstider. I sitt utlåtande noterar grundlagsutskottet att insatserna för att utveckla domstolsförfarandena med tiden kan inverka på behandlingstiderna och den vägen främja vars och ens i grundlagen tryggade rätt att få sin sak behandlad av en domstol utan ogrundat dröjsmål.

Det nya förfarandet föreslås bli kallat "system med tillstånd för fortsatt handläggning". Uttrycket kan inte anses vara vare sig lättbegripligt eller lätt att komma ihåg, men av de uttryck som kunde ha kommit på fråga kan det anses bäst beskriva systemets art och innehåll.

Tillämpningsområde

En viktig fråga är vilka ärenden som systemet med tillstånd för fortsatt handläggning ska gälla. Regeringen föreslår att tillstånd ska krävas i vissa tvistemål och brottmål.

I tvistemål ska tillstånd behövas, om tingsrättens avgörande bara går parten emot i fråga om en fordran och skillnaden mellan yrkandet i besvärsskriften och tingsrättens domslut (förlustvärdet) inte överstiger 10 000 euro. Lagutskottet ställer sig bakom förslaget att koppla samman tillämpningsområdet med penningfordringar som underskrider det lagfästa gränsvärdet i euro. På så sätt blir systemet klart och noggrant avgränsat. Även om det föreslagna gränsvärdet, 10 000 euro, i sig kan anses vara relativt högt, finns det många faktorer som talar för det. För det första är det enligt utredningar i propositionen inte särskilt högt i de tvistemål som behandlas i hovrätten. Rättegångskostnaderna har också stigit betydligt på senare år. I många fall överstiger de gränsvärdet och rentav värdet på det som tvisten gäller. Systemets räckvidd i tvistemål måste kunna ställas i proportion till tillämpningsområdet för brottmål. I det avseendet kan den föreslagna räckvidden för tillståndssystemet sammantaget betraktas som jämförelsevis balanserad.

Gränsvärdet kan visserligen i vissa ärenden visa sig vara relativt högt, t.ex. i mål som gäller brottsgrundat skadeståndsansvar och där en ung gärningsman har dömts till ersättningsskyldighet. En ersättningsskyldighet som är hög i förhållande till betalningsförmågan kan betyda att avgörandet har större betydelse än normalt för ändringssökanden. I sådana fall kan tillstånd till fortsatt handläggning beviljas utifrån vägande skäl (25 a kap. 11 § 4 punkten i lagförslag 1).

Gränsvärdet på 10 000 euro bestäms enligt förlustvärdet, alltså skillnaden mellan yrkandet i besvärsskriften och tingsrättens domslut. Tilllämpningsområdet i fråga om tvistemål skulle också kunna kopplas till värdet av talan. En fördel med förlustvärdet är ändå att det bättre beskriver partens intresse i överklagandet. Lagutskottet ser det som osannolikt att förlustvärdet kommer att leda till att kärandena avsiktligt kräver för mycket i tingsrätten för att säkra fullständig handläggning i hovrätten. En talan som gäller en obefogad summa kan t.ex. inverka på i vilken mån hovrätten dömer ut ersättningar för rätttegångskostnaderna.

Största delen av de ärenden som överklagas hos hovrätterna är brottmål, så det är viktigast att lägga fast tillämpningsområdet för brottmål för att systemet ska fungera. Enligt propositionen ska svarande i brottmål behöva tillstånd till fortsatt handläggning, om han eller hon inte har dömts till strängare straff än fängelse i fyra månader. I sitt utlåtande anser grundlagsutskottet att ett brott för vilket straffet är fängelse i högst fyra månader inte kan anses som en mindre grov gärning. Därför föreslår det att lagutskottet ännu prövar om inte förfarandet med tillstånd till fortsatt handläggning bör begränsas när det gäller brottmål, till exempel så att ovillkorliga fängelsestraff undantas, och vilken effekt det får för förfarandets lämplighet och effektivitet i hovrätt.

Enligt 6 kap. 9 § i strafflagen kan ett fängelsestraff på viss tid som uppgår till högst två år förklaras villkorligt, om det inte med hänsyn till hur allvarligt brottet är, gärningsmannens skuld sådan den framgår av brottet eller gärningsmannens tidigare brottslighet förutsätts att ovillkorligt fängelse döms ut. Även strafftiden har betydelse; ju längre fängelsestraffet är, desto fler andra grunder för villkorlighet måste det finnas. I valet av straffart ska som det sägs ovan många olika slags faktorer vägas in, och det är också fråga om annat än att brottet ska vara mindre grovt. Enligt lagutskottets uppfattning är det således inte förenligt med principerna för valet av straffart att särbehandla villkorligt och ovillkorligt fängelse när det är fråga om tillstånd till fortsatt handläggning.

Enligt utredning döms det dessutom ut relativt många ganska korta ovillkorliga fängelsestraff och ofta är det fråga om personer som är kriminellt belastade. Den här typen av mål är ofta enkla och bör redan av den orsaken omfattas av tillståndssystemet. De som döms första gången får däremot nästan alltid villkorliga fängelsestraff. Grundlagsutskottets förslag innebär alltså att svaranden behöver tillstånd till fortsatt handläggning, fastän han eller hon har dömts till villkorligt fängelse rentav för en lång tid. Men tillstånd skulle inte behövas om svaranden är kriminellt tungt belastad och utifrån tidigare kriminalitet har dömts för ett mindre grovt brott till ett mycket kort ovillkorligt fängelsestraff. Om systemets räckvidd avgränsas till villkorliga straff kommer det inte nödvändigtvis att leda till att systemet bara är tillämpligt på mindre grova brott. Däremot kan det hända att just sådana besvär undantas som systemet lämpligen bör tillämpas på. Sammanfattningsvis anser lagutskottet att det inte är motiverat att utesluta ovillkorliga fängelsestraff från tillståndssystemet.

Således kan det anses lämpligt att behovet av tillstånd för svarande i brottmål kopplas samman med hur strängt straffet är. Fängelse i fyra månader kan visserligen betraktas som ett relativt strängt straff som gräns för tillstånd. Men lagutskottet har stannat för att förorda en sådan gräns. I det typiska fallet gäller den nämligen ofta förekommande och relativt enkla brottmål som grov rattonykterhet och misshandel. Det är obefogat att undanta sådana fall från tillståndssystemet och omöjligt om hovrätternas resurser ska disponeras rätt. Till skillnad från svarande i brottmål beror åklagarens och målsägandens behov av tillstånd på vilket maximistraffet för brottet är. Målsäganden behöver enligt propositionen tillstånd till fortsatt handläggning, om besvären gäller ett brott för vilket det inte under de omständigheter som anges i åtalet föreskrivs strängare straff än böter eller fängelse i högst två år. I propositionen har man försökt se till att svarande i brottmål aldrig ska ha sämre rätt till fullständig handläggning i hovrätten än vad åklagaren har. Det är principiellt mycket viktigt att det här säkras, anser utskottet.

Villkoren för tillstånd till fortsatt handläggning

Tillstånd till fortsatt handläggning ska enligt förslaget meddelas om det finns anledning att betvivla att tingsrättens domslut är riktigt, det inte är möjligt att bedöma om tingsrättens domslut är riktigt utan att tillstånd till fortsatt handläggning meddelas, det är viktigt att meddela tillstånd med tanke på lagens tillämpning i andra likadana mål eller om det finns andra vägande skäl till att meddela tillstånd. Men om det ändringsyrkande som ändringssökanden lägger fram i hovrätten baserar sig uteslutande på en bedömning av muntlig bevisning, ska tillstånd inte behöva meddelas om det inte utifrån de omständigheter som framförts i besvären finns grundad anledning att misstänka att tingsrätten har bedömt bevisningen fel.

Med tanke på parternas rättsskydd anser lagutskottet det motiverat och behövligt att villkoren för tillstånd räknas upp i lagen och att tröskeln för tillstånd är låg. Det som talar för att tillstånd ska krävas även för besvär som bara gäller tingsrättens bedömning av tilltron till bevisningen är att sådana mål inte som nu automatiskt ska behöva genomgå fullständig handläggning. Tillståndströskeln är förhöjd i sådana fall, för då måste det finnas "grundad anledning att misstänka". Detta är befogat därför att tröskeln för "anledning att misstänka" enligt huvudregeln annars kan överskridas för lätt med tanke på propositionens syfte i mål som gäller tilltron till bevisningen.

Hörande av motparten

I 25 a kap. 13 § i lagförslag 1 står det att innan hovrätten avgör ett ärende om tillstånd till fortsatt handläggning, ska den vid behov uppmana ändringssökandens motpart att bemöta besvären skriftligt. Huvudregeln är alltså att bemötande i regel inte ska begäras förrän frågan om meddelande av tillstånd till fortsatt handläggning har avgjorts. Grundlagsutskottet föreslår i sitt utlåtande att man prövar om inte motparten bör ges möjlighet till bemötande innan tillstånd till fortsatt handläggning meddelas. Detta skulle garantera motpartens rätt att bli hörd i ärendet. Utskottet hänvisar till Europadomstolens avgörande att ett förfarande som resulterar i ett interimistiskt beslut eller motsvarande under vissa omständigheter kan kränka artikel 6 i Europakonventionen, även om rättsskyddsgarantierna enligt konventionsbestämmelsen iakttas i det slutliga avgörandet i ärendet (Micallef v. Malta, 15.10.2009).

Enligt utredning gällde rättsfallet en situation där domstolen redan i det interimistiska beslutet preliminärt hade tagit ställning till själva huvudsaken. Lagutskottet anser inte att man utifrån det här rättsfallet kan dra slutsatsen att motparten går miste om sin rätt att bli hörd om inget bemötande begärs inför ett avgörande om tillstånd till fortsatt handläggning eller att detta står i strid med principerna för en rättvis rättegång. Förfarandet med tillstånd till fortsatt handläggning är inte någon förhandsrättegång där det fattas avgörande beslut i överklagade ärenden. Att tillstånd meddelas för fortsatt handläggning innebär alltså inte att hovrätten ens preliminärt har avgjort besvären eller att tillståndsbeslutet är till nackdel för motparten. Att tillstånd meddelas betyder bara att hovrätten inte anser att tingsrättens avgörande utan vidare är riktigt. Därför tas ärendet upp till fullständig handläggning där alla parter får framföra sina åsikter och där det avgörs om tingsrättens avgörande bör ändras. Utskottet anser alltså inte att ändringssökandens motpart alltid inför ett avgörande om tillstånd till fortsatt handläggning ska få möjlighet att säga sin åsikt om huruvida det finns grundad anledning att betvivla att tingsrättens avgörande är riktigt eller huruvida något annat villkor för tillstånd uppfylls. Motparten blir inte heller i dagens sållningsförfarande hörd innan hovrätten beslutar att besvären inte ska sållas ut.

Visserligen finns det fall där det kan vara motiverat att begära ett bemötande av motparten redan innan domstolen avgör om den ska bevilja tillstånd eller inte. Det kan då vara fråga t.ex. om att ändringssökanden åberopar nya omständigheter. Den föreslagna bestämmelsen gör det möjligt att höra motparten bl.a. i sådana här fall.

När huvudförhandling ska hållas

Enligt gällande lag ska muntlig bevisning alltid tas emot på nytt i hovrätten, om avgörandet beror på tilltron till muntlig bevisning som tagits emot i tingsrätten. Nu föreslår regeringen att huvudförhandling trots yrkande inte ska behöva hållas om muntlig bevisning inte behöver tas emot av den orsaken att det inte kan finnas något rimligt tvivel om att tingsrätten har bedömt bevisningen riktigt. Ett kriterium är dessutom att en huvudförhandling även i övrigt är uppenbart onödig med beaktande av ärendets art och betydelse för parten. Lagutskottet anser att propositionen behöver genomföras på den här punkten, eftersom dagens reglering är ovillkorlig och därför har lett till onödiga rättegångar i hovrätterna. Med hänsyn till att hovrätten får utökad prövningsrätt är det ändå viktigt att beslutet att inte hålla huvudförhandling motiveras.

Prejudikatbesvär

Ändring i tingsrättens avgörande söks i regel genom besvär hos hovrätten. I propositionen föreslås ett nytt förfarande, prejudikatbesvär, som innebär att tingsrättens avgörande kan överklagas direkt hos högsta domstolen (30 a kap. i lagförslag 1). Villkoret är att högsta domstolen meddelar besvärstillstånd. Högsta domstolen får meddela besvärstillstånd bara om det är viktigt att hänskjuta målet till högsta domstolen med tanke på lagens tillämpning i andra likadana fall eller en enhetlig rättspraxis. Ett annat villkor är att parterna har samtyckt till förfarandet.

Med hänsyn till räckvidden och villkoren för prejudikatbesvär är det sannolikt att förfarandet i praktiken inte kommer att bli tillämpligt så ofta. Lagutskottet vill ändå att prejudikatbesvär ska införas, eftersom det möjliggör prejudikat från högsta domstolen snabbare än via normalt ändringssökande. Det kan vara nyttigt t.ex. när frågan om hur lagen ska tolkas gäller flera rättsliga förhållanden och ett fördröjt prejudikat förlänger den rättsliga osäkerheten. Med hänsyn till att förfarandet är nytt och vad dess syfte är ser utskottet det som motiverat att besvärstillstånd alltså ska kunna meddelas endast på grund av prejudikat.

I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att förfarandet i väsentliga delar är beroende av parternas samtycke. När grundläggande fri- och rättigheter begränsas har utskottet velat se till att den som ger sitt samtycke vet och förstår vad samtycket innebär. En part som beslutar överklaga tingsrättens avgörande direkt hos högsta domstolen eller ger sitt samtycke till det har ingen egentlig möjlighet att bedöma om högsta domstolen kommer att meddela besvärstillstånd eller inte. Om besvärstillstånd inte meddelas, står tingsrättens avgörande fast och parterna kan inte längre få sin sak upptagen till behandling i hovrätten med hjälp av ordinarie rättsmedel. Enligt grundlagsutskottets mening svarar förfarandet med prejudikatbesvär, som innebär att en part efter avslag på sitt klagomål från högsta domstolen får söka ändring i tingsrättens beslut hos hovrätten, bättre mot rätten att söka ändring enligt 21 § 2 mom. i grundlagen.

Lagutskottets syn på saken är att om det föreslagna prejudikatförfarande i hovrätten blir möjligt, ändras karaktären av prejudikatbesvär och då fullföljs syftet inte. En behandling i hovrätten leder till längre behandlingstid och större rättegångskostnader. Dessutom finns risken att prejudikatbesvär anförs på försök, när man vet att det går att få ärendet behandlat i hovrätten i vilket fall som helst.

Lagutskottet instämmer med grundlagsutskottet i att parternas samtycke spelar en viktig roll i prejudikatförfarandet. Det är angeläget att parterna vet och förstår vad förfarandet går ut på, i synnerhet att det inte går att överklaga hos hovrätten om högsta domstolen inte beviljar besvärstillstånd. Därför är det ytterst viktigt att bestämmelserna om det nya förfarandet är möjligast tydliga och begripliga och att parterna får tillräckligt med vägledning i fråga om faktorerna ovan. I det här syftet kommer utskottet nedan att föreslå preciseringar i lagförslag 1.

Under utskottsbehandlingen diskuterades förfarandet att tingsrätten genom sitt eget beslut till högsta domstolen kan hänskjuta en fråga om lagtolkning i ett ärende som den har under behandling. En sådan här s.k. prejudikatsfråga föreslogs av fullföljdstillståndskommissionen i ett betänkande (2008:3), men den ingår inte i propositionen. Det beror på att många som yttrade sig om betänkandet bl.a. var skeptiska till om förfarandet alls behövdes, om det var grundlagsenligt och vilka konsekvenserna skulle bli för högsta domstolens roll.

Det är möjligt att en prejudikatsfråga skulle vara ett snabbare sätt än prejudikatbesvär att få högsta domstolens avgörande i hur lagen ska tolkas. Lagutskottet anser att förfarandet är förknippat med många principiellt viktiga frågor som inte har behandlats tillräckligt ingående. Således är det varken möjligt eller motiverat att möjliggöra förfarandet i det här sammanhanget.

Ikraftträdande, utbildning och uppföljning

Reformerna avses träda i kraft ungefär sex månader efter det att de har antagits och blivit stadfästa. Med beaktande av att det är fråga om en stor omläggning av proceduren i hovrätten, måste det finnas tillräckligt med tid att genomföra lagen. Dessutom måste det ordnas lämplig och tillräcklig utbildning för parterna i rättegångar och man måste bevaka hur reformen fungerar och vad den får för följder rent konkret.