Motivering
Statens finanspolitiska mål
Utskottet anser att statens revisionsverks externa utvärdering
och granskning av finanspolitiken under valperioden 2011—2014 är
nyttig och behövlig också med avseende på beredningen
av nästa valperiods finanspolitik. I detta betänkande
lyfter utskottet fram särskilt de finanspolitiska aspekter
som utskottet har tagit ställning till under valperioden.
Utskottet hänvisar också till 2014 års
rapport från Rådet för utvärdering
av den ekonomiska politiken och de finanspolitiska rekommendationer
som framförs där. Utskottet anser att revisionsverkets
och utvärderingsrådets iakttagelser och rekommendationer är
viktiga.
Ett av regeringens centrala mål under valperioden 2011—2014
har varit att bringa stabilitet i den offentliga ekonomin. Enligt
statens revisionsverks bedömning har regeringen inte lyckats
nå detta mål. Den största utmaningen
under valperioden utgjordes av den långsamma ekonomiska
tillväxten, varför man var tvungen att vidta fler åtgärder än
förväntat för att anpassa ekonomin. En
stor del av de finanspolitiska mål som fastställs
i regeringsprogrammet kommer inte att uppnås, trots anpassningsåtgärder.
Likaså har de åtgärder vilkas syfte har
varit att krympa hållbarhetsgapet för de offentliga
finanserna varit långsamma, och man har inte på långt
när hunnit slutföra dem.
Enligt revisionsverket är regeringens strukturpolitiska
program ett viktigt verktyg för att bringa stabilitet i
den offentliga ekonomin. Åtgärderna för
att uppnå målen har emellertid inte varit tillräckliga. Åtgärder
som ökar produktionspotentialen i ekonomin kräver
tid, varför beslut måste fattas genast i början
av nästa valperiod. Enligt revisionsverket har de ekonomiska
prognoserna under valperioden visat sig vara inexakta. Finansministeriet
och andra prognosinstitutioner har tvingats korrigera
sina prognoser neråt på grund av att den faktiska
ekonomiska utvecklingen upprepade gånger har varit svagare än
beräknat.
Utskottet vill i sammanhanget understryka betydelsen av att
uppgifterna i räkenskaperna och statistikproduktionen är
tillförlitliga och relevanta. Till exempel prognoser om
strukturell arbetslöshet, sysselsättningsnivå och
mängden arbetsför befolkning måste göras
på grundval av den bästa och mest neutrala kunskapen.
Utskottet anser att de ekonomiska prognoserna alltför mycket
har betonat endast kortfristiga prognoser och rekommenderar att
det görs långfristigare prognoser över
tillväxtpotentialen (ReUB 8/2014 rd — B
15/2014 rd).
Utskottet menar att regeringen även måste
ha flexibilitet och beredskap att ändra beslut i de fall
när det sammantagna ekonomiska läget och omställningar
i omvärlden kräver det. Vid sidan av att stabilisera
den offentliga ekonomin är det viktigt att nå tillväxt
i fråga om hela samhällsekonomins produktionspotential
och produktivitet. Tillväxtpotentialen för Finlands
ekonomi försvagas av ekonomins svaga tillväxtutsikter, den
fortsatta lågkonjunkturen och den fortlöpande
offentliga skuldsättningen samt den åldrande befolkningen.
Den potentiella eller konjunkturkorrigerade tillväxten
visar i hög grad också hur bruttonationalprodukten
och därmed tillståndet för den offentliga
ekonomin utvecklas. Utskottet anser att det inte finns utsikter
till att vi skulle närma oss ett tillstånd av
balanserade offentliga finanser. Vid sidan av konjunkturprognoserna
vill utskottet också betona vikten av att granska den långsiktigare
tillväxtpotentialen och de strukturella ekonomiska faktorerna.
Regeringen konstaterade i sitt beslut av den 2 oktober
2014 en betydande avvikelse som gäller de offentliga finansernas
ställning och som äventyrar uppnåendet
av det medelfristiga finanspolitiska målet. På grund
av avvikelsen är det enligt regeringen nödvändigt
att fullt ut genomföra de strukturella åtgärder
för att minska hållbarhetsgapet i de offentliga
finanserna som regeringen har beslutat om i det strukturpolitiska
programmet.
Utskottet konstaterar att verkställandet av det strukturpolitiska
programmet har avancerat långsamt och dessutom har de genomförda
besparingarna varit mindre än planerat i synnerhet i fråga
om kommunernas uppgifter. Utskottet anser att regeringens och ministeriernas
förutsättningar för att utvärdera
kommunernas 535 lagstadgade uppgifter på många
sätt är bristfälliga eftersom kommunernas
situation i olika delar av landet är så olikartad.
Skillnaderna mellan kommunerna behöver tas i betraktande
vid styrningen av kommunernas ekonomi och i lagstiftningen om kommunernas
uppgifter och verksamhet. Utskottet understryker betydelsen av en
sund kommunalekonomi och betonar en stärkning av kommunernas
handlingsfrihet och en minskning av de normer som styr kommunernas
verksamhet. Utskottet ser det som viktigt att förbättra kommunernas
produktivitet och att få jämförande information
och menar att det snabbt behövs relevanta indikatorer och
incitament.
Utgiftskartläggningar och lagstiftningens konsekvenser
Utskottet har utrett användningen av utgiftskartläggningar
i olika länder. Med utgiftskartläggningar avses
en utredning som har gjorts av experter och som ger möjligheter
att utvärdera alternativa sparobjekt, omfördela
utgifter och åstadkomma faktiska kostnadsbesparingar genom
utvärdering av för- och nackdelar med åtgärderna.
Enligt utredningen använder de nordiska länderna ännu
inte utgiftskartläggningar, medan de är i bruk
i Nederländerna, Kanada, Nya Zeeland och Skottland. Praxis
skiljer sig bland annat när det gäller vilken
instans som gör kartläggningen, hur ofta den görs
och om förfarandet är en del av budgetberedningen
eller görs separat. Exempelvis i Nederländerna är
de arbetsgrupper som gör utgiftskartläggningar
självständiga och icke-politiska; de består
av tjänstemän samt sakkunniga som inte hör
till förvaltningen. Inte heller de som är ordförande
för arbetsgrupperna får vara ansvariga för
någon politisk sektor som är föremål
för granskning (ReUU 4/2013 rd — RP
112/2013 rd, ReUU 1/2014 rd — SRR
4/2014 rd).
Utskottets ståndpunkt är att utgiftskartläggningar
i Finland är ett behövligt och nyttigt arbetsredskap
när det gäller att granska de offentliga utgifterna
och politikområdena samt finna sparobjekt liksom att reda
ut deras för- och nackdelar. En stor del av den offentliga
sektorns utgifter har ett starkt samband med lagstiftningen, och
då krävs det lagstiftningsmässiga åtgärder för
att anpassa utgifterna. Till exempel i den minskning av kommunernas
uppgifter och förpliktelser som ingår i regeringens
strukturpolitiska program skulle ett förarbete av det slaget ha
varit mycket värdefullt. Det har visat sig vara svårt
att hitta sparobjekt inom kort tid.
Utskottet har i sina ställningstaganden ansett det
viktigt att konsekvensbedömningarna av regeringens propositioner
och projekt är omsorgsfullt genomförda och realistiska.
Det är uppenbart att konsekvensbedömningarna måste
göras mångsidigt och enligt givna anvisningar.
Konsekvensbedömningarna ger möjlighet att jämföra kostnader
och fördelar i fråga om olika beslutsalternativ
och förbättrar på så sätt
beslutsfattandets faktaunderlag. Utskottet är av den åsikten att
konsekvensbedömningarna och vad de täcker in kan
utvecklas ytterligare. Man bör oftare och i större
omfattning dra nytta av konsekvensbedömningarna i beredningen
och uppföljningen av beslut (ReUU 1/2014
rd — SRR 4/2014 rd).
Investeringar i konsekvensbedömning motiveras särskilt
av de finanspolitiska utmaningarna på medellång
och lång sikt samt av rationell tillämpning av
EU-lagstiftningen om styrning och samordning av den ekonomiska politiken. Det är
förenligt med Finlands nationella intressen. Fokus inom
den ekonomiska politiken ligger på strukturreformer som
verkställs genom lagförändringar, varvid
ett ramverksförfarande för statsfinanserna är
otillräckligt som finanspolitiskt styrinstrument. I Europeiska
unionens direktiv om medlemsstaternas budgetramverk (2011/85/EU)
fastställs att såväl statsfinanserna som
den kommunala ekonomin och socialskyddsfonderna omfattas av de tydligt
definierade finanspolitiska reglerna, med andra ord ska besluten
fattas utifrån de finanspolitiska målen.
Också utskottet har den uppfattningen att det nu särskilt
med avseende på den ekonomiska tillväxten och
konkurrenskraften är av primär vikt att veta vilka
konsekvenser lagstiftningen har för konkurrensen, företagens
administrativa börda och medborgarna. Likaså behöver
konsekvensbedömningen förbättras i fråga
om kommunernas skyldigheter. Riksdagen har under innevarande valperiod
förutsatt att regeringen vidtar åtgärder
för att inrätta en enhet som ska hantera konsekvensbedömningar
för lagar och beaktar ståndpunkterna i betänkandet
i fråga om ärendet (ReUB 9/2014
rd — B 18/2014 rd).
Regeringens skattepolitiska linje
Enligt revisionsverket har regeringen inte under valperioden
klarat av att öka tydligheten i skattesystemet. På grund
av många olika slag av skatteavdrag och skatteutgifter är
systemet komplicerat, och det lider såväl skattebetalarna
som beslutsfattarna av. Regeringens beslutsfattande har också präglats
av oförutsägbarhet varvid beslut har fattats och återtagits.
Enligt revisionsverket har de politiska beslutsfattarna inte gjort tillräckligt
bruk av finansministeriets skattetekniska expertis och av tjänstemannaberedningen
som
stöd för besluten.
Utskottet menar att för att regeringens finanspolitik
ska framstå som trovärdig och speciellt med tanke
på hushållens och företagens beslutsfattande
bör skattesystemet vara konsekvent och förutsägbart
samt enkelt och bottna i en bred skattebas.
Riksdagen har under innevarande valperiod förutsatt
att regeringen årligen i årsberättelsen avrapporterar
det beräknade skattefelet och beloppet av skatteresterna
jämte de viktigaste orsakerna. Utskottet ser det som viktigt
att beräkna skattefelet och att utveckla lämpliga
metoder för detta eftersom uppföljningen bland
annat ger möjligheter att bedöma beloppet av uteblivna skatteinkomster
och orsaker till skattefelet samt granskningens effektivitet (ReUB
4/2012 rd — B 10/2012
rd, B 14/2012 rd).
I fråga om regeringens skattepolitiska linje har utskottet
fäst seriös uppmärksamhet vid faktaunderlaget
för samfunds- och kapitalbeskattningen och vid bristerna
i tjänstemannaberedningen. Utskottet begärde den
2 april 2013 av finansministeriet allt det bakgrundsmaterial som använts
vid reformeringen av samfunds- och kapitalbeskattningen i samband
med rambeslutet för statsfinanserna 2014—2017,
inklusive beräkningar av vilka konsekvenser besluten och
alternativa beslutsförslag skulle få och beräkningar
av beslutens dynamiska konsekvenser.
Revisionsverket ansåg att faktaunderlaget för samfunds-
och kapitalbeskattningen i det aktuella rambeslutet inte tillgodoser
riksdagens konstitutionella rätt att få riktiga
och tillräckliga uppgifter om alternativen och kriterierna
för finanspolitiska beslut. Vidare konstaterade utskottet att
det utifrån det överlämnade materialet är omöjligt
att bedöma beslutsfattandet som en helhet eller bedöma
innehållet i och grunderna för regeringens skattepolitiska
beslut. Utskottet betonade också betydelsen av en omsorgsfull
tjänstemannaberedning (ReUU 1/2013 rd —SRR 3/2013
rd, SRR 4/2013 rd).
Utskottet understryker fortfarande betydelsen av en omsorgsfull
tjänstemannaberedning och av konsekvensbedömningar
samt samarbete mellan politiska beslutsfattare och tjänstemän. Exempelvis
i regeringens proposition angående beslut om samfundsbeskattning
(RP 185/2013 rd) anses skatteändringarna
inte ha några dynamiska konsekvenser som skulle främja
den ekonomiska tillväxten. Detta var emellertid det viktigaste
målet för skattereformen i rambeslutet 2013. Utskottet
anser att vid beredningen av denna proposition skulle i fråga
om skattekonsekvenser också förslagets dynamiska
konsekvenser ha bedömts. Utskottet understryker att det bör
göras allsidiga konsekvensbedömningar enligt anvisningarna
om beredning av författningar för alla skatteändringar.
Enligt revisionsverket bör användningen av skatteutgifter
granskas kritiskt. Skatteutgifterna är undantag från
beskattningens normala grundstruktur, till exempel olika skatteavdrag.
De är fastställda i skattelagstiftningen i stödsyfte.
Riksdagen har förutsatt att regeringen ser till att
skatteutgifterna börjar omfattas av övervakning
och kontroll på samma sätt som anslag som beviljas
via budgeten. Enligt utskottet måste man också följa
upp att skatteutgifterna inte används för att
kringgå rambesluten för statsfinanserna. När
ramarna sätter en övre gräns för
valperiodens utgifter, ökar trycket på skatteutgifter och
skatteavdrag. Utskottet har likaså förutsatt att
rapporteringen om skatteutgifterna även i fortsättningen är
tidsenlig och att beräkningsmetoderna utvecklas. Det är
också mycket viktigt att se efter vem som i själva
verket berörs av skatteutgifterna. Vidare bör
det utvärderas i rapporteringen hur skatteutgifterna
påverkar beteendet (ReUB 8/2010 rd — B
20/2010 rd).
Statens ekonomiska forskningscentral har gjort omfattande utredningar
om skatteutgifterna och utvärderat deras mängd
och hur de inriktas. Enligt 2015 års budgetproposition
finns det ca 180 olika typer av skatteutgifter. Det sammantagna
värdet i euro har inte gått att räkna
ut. Skatteutgifterna beräknas minska skatteintäkterna
med ca 24,5 miljarder euro 2015. Ca 16,2 miljarder euro av detta
drabbar statens skatteintäkter. När det totala
beloppet av skatteutgifterna bedöms måste det
vägas in att en del av utgifterna är överlappande
och att dra in en skatteutgift ökar då inte nödvändigtvis
skatteinkomsterna med motsvarande belopp, eftersom utgifterna påverkar
priser och människors beteende. Skatteutgifterna
och deras inverkan på skatteintäkterna har tagits
upp enligt skatteslag i förklaringarna till inkomstmomenten
(RP 131/2014 rd, s. 41).
Utskottet menar att det är viktigt att i de politiska
besluten väga in att skatteutgifterna är förknippade
med vissa problem. Det handlar dels om att vi får direkta
fiskala förluster, dels om att skatteutgifterna ofta är
mindre effektiva än direkta stöd. Många
gånger har skatteutgifterna omfattande effekter och nyttan
kommer alltså inte bara dem till del som den ursprungligen
var avsedd för. Ett exempel på detta är
de sänkta momssatserna, som revisionsverkets och utvärderingsrådets
rapporter lyfter fram. En momssänkning gynnar alla inkomstklasser.
Därmed får höginkomsttagare absolut sett
större nytta än långinkomsttagare. Följaktligen är
den inte så okontroversiell med avseende på inkomstfördelningen
som det allmänt antas (FiUU 9/2014 rd — B
20/2014 rd).
Vid utskottets utfrågning lyfte de sakkunniga fram
användningen av fastighetsskatten som en skattekälla
som revisionsverkets rapport inte har tagit upp. År 2014
fick kommunerna in intäkter på cirka 1,5 miljarder
euro i form av fastighetsskatt.
Planen för de offentliga finanserna och socialskyddsfonderna
Bakgrunden till planen för de offentliga finanserna är
EU:s strävan efter att effektivisera samordningen av medlemsländernas
finanspolitik samt ett nationellt behov av att stärka det
beslutsfattande som gäller de offentliga finanserna och
iakttagandet av det medelfristiga målet för det
strukturella saldot i de offentliga finanserna. Enligt 2 § i
den finanspolitiska lagen () ska
statsrådet ställa upp ett medelfristigt mål
för det strukturella saldot i de offentliga finanserna.
I statsrådets förordning om en plan för
de offentliga finanserna ()
som trädde i kraft i sin helhet i början av 2015
ges regeringen ett nytt instrument för att styra dels statsfinanserna, dels
också den kommunala ekonomin och socialskyddsfonderna.
I planen för de offentliga finanserna ställer
statsrådet upp ett mål för saldot för hela
den offentliga sektorns finanser samt särskilt för
varje delområde inom de offentliga finanserna: statsfinanserna,
den kommunala ekonomin, de lagstadgade arbetspensionsanstalterna
och andra socialskyddsfonder. Saldot beskriver skillnaden mellan
de totala inkomsterna och utgifterna för hela den offentlig
ekonomin jämte undersektorer.
Statsrådet utarbetar en plan för de offentliga finanserna
för hela valperioden. Måluppfyllelsen och åtgärdernas
tillräcklighet utvärderas årligen i samband
med justeringen av planen. Rambeslutet för statsfinanserna är
en del av planen för de offentliga finanserna. Finansieringsramen
för den kommunala ekonomin är den del av planen
för de offentliga finanserna som gäller den kommunala
ekonomin. Där uppställs ett mål för
den kommunala ekonomins saldo och fattas beslut om åtgärder
för att nå målet. Utöver det mål
som gäller saldot uppställer statsrådet
en euromässig begränsning för de utgiftsändringar som
följer av statens åtgärder.
För att trygga hållbarheten i den kommunala ekonomin
har riksdagen förutsatt att regeringen i ramarna för
statsfinanserna skriver in en bindande gräns för
hur mycket utgifter som staten under ramperioden får påföra
kommunsektorn genom lagstiftning och andra åtgärder
(RSv 50/2010 rd — B
21/2010 rd — ReUB 10/2010 rd).
I planen för de offentliga finanserna ser det ut som om
riksdagens vilja skulle bli genomförd i detta avseende.
Finansutskottet anser det i sitt utlåtande viktigt
att eventuella nya förpliktelser för kommunerna
i fortsättningen finansieras helt och hållet med
höjda statsandelar. Det ger den kommunala utgiftsramen
större trovärdighet och rättar till incitamentet
för att lagstifta om uppgifter för kommunerna
utan att det finns pengar i rammekanismen, som ingick i det tidigare
systemet (FiUU 9/2014 rd — B
20/2014 rd).
Statens revisionsverk liksom även Rådet för utvärdering
av den ekonomiska politiken fäste uppmärksamhet
vid att den offentliga sektorns förhållandevis
blygsamma underskott baserar sig på pensionsfondernas överskott.
Pensionsfonderna har förberett sig för ökade
pensionsutgifter genom att samla betydande överskott. Enligt
utvärderingsrådet täcker dessa överskott
de stora underskotten inom den övriga offentliga sektorn.
Detta underskott måste inom en snar framtid täckas
genom balansering av de offentliga finanserna. Trots att balanseringen
av de offentliga finanserna enligt utvärderingsrådet är nödvändigt
måste åtstramningen av finanspolitiken schemaläggas
så att den ekonomiska tillväxten lider så lite
som möjligt.
Revisionsverket rekommenderar regler för kommunernas
och statens sammanlagda budgetbalans så att målen
för budgetbalansen ska stämma överens
med skuldmålen. Statens och kommunernas skuld kan inte åtgärdas
med överskottet av pensionsfonderna. Också utvärderingsrådet
rekommenderar att separata underskottsmål tas i bruk för
staten och kommunerna. Tabellen och kalkylen i revisionsverkets
rapport visar att statens och lokalförvaltningens sammanräknade underskott överskrider
underskottsgränsen på 3 procent enligt
EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Med andra ord iakttar
Finland paktens underskottsregel endast på grund av socialskyddsfondernas överskott
(SRV:s valperiodsrapport s. 17). Finansutskottets åsikt är
att det vore befogat att införa en regel för statens
och lokalförvaltningens sammanlagda budgetbalans.
Faktabas, risker och ansvar i fråga om beslut
Under hela valperioden har utskottet i sitt arbete fäst
uppmärksamhet vid faktabasen och riskhanteringen i fråga
om regeringens beslutsfattande. Utskottet anser att finansministeriet
ska ta fram mer samlad eurokrisinformation än för
närvarande om risker och exponeringar förknippade
med EU:s finansiella stabiliseringsordningar (exempelvis Europeiska
stabilitetsmekanismen, ESM). Det är motiverat att riksdagen
för sina beslut får en klarare helhetsbild av
de frågor som ska beslutas, de olika alternativen och riskerna
och de mest väsentliga effekterna. Ytterligare en svårighet
när det gäller att bilda sig en uppfattning om
Finlands sammanlagda exponeringar och risker är att inget
organ i Finland kopplar landets indirekta exponeringar genom Europeiska
centralbanken (ECB) till finska statens exponeringar.
Riksdagen förutsatte 2013 att regeringen ytterligare
skärper och förtydligar målsättningen för
euroområdets framtid, alternativa framtidsscenarier och
de ingående riskerna och att regeringen lämnar
en samlad bild av målsättningen till riksdagen.
Detta ska också inbegripa de risker och exponeringar som
uppkommer via europeiska centralbankssystemet. (ReUB 2/2013
rd — Ö 7/2013 rd).
Revisionsutskottet har under innevarande valperiod uttryckt
sin oro över att statsbudgeten fortfarande inte ger en
helhetsbild av de offentliga finanserna, eftersom den har bristfälliga uppgifter
om till exempel statens investeringar, utlåning och inlåning.
Utskottet har föreslagit att riksdagen minst en gång
per valperiod får en samlad balansräkning och
en specifikation av statens investeringar samt statens utlåning
och inlåning (ReUB 3/2013 rd — B
2/2013 rd). Dessutom har revisionsutskottet upprepade gånger
konstaterat att riksdagen bör ges en tydligare helhetsbild
av Finlands alla åtaganden och förbindelser. Utskottet
har också redan tidigare noterat att det finns en betydande
fondekonomi utanför budgeten.
Enligt utskottets åsikt skulle en samtidig bedömning
av resultaträkningen (budgeten) och balansräkningen
ge en bättre övergripande bild av statens ekonomiska
situation, bland annat av tillgångar och skulder och av
förbindelser och åtaganden. En total balansräkning
upprättad enligt samordnade och allmänt godtagna
metoder medverkar till att öka finansiärernas
och skattebetalarnas förtroende för den offentliga
ekonomin. Samtidigt skulle det öka och stärka
förutsättningarna och kunskapsunderlaget för
den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna.