Motivering
Statens revisionsverks särskilda berättelse
till riksdagen utgör verkets halvtidsrapport över granskningen
och övervakningen av finanspolitiken under valperioden
2011—2014. Utgångspunkten för rapporten är
regelramverket för finanspolitiken under den inledda valperioden
och finanspolitikens målsättningar i förhållande
till föregående valperiod. Revisionsverket övervakar
och utvärderar finanspolitiken i egenskap av ett sådant
oavhängigt tillsynsorgan som avses i Europeiska unionens
stabilitetsfördrag och i unionens lagstiftning och den
nationella lagstiftningen.
Granskningen hänför sig till faktaunderlaget
f finanspolitiken, uppställandet och iakttagandet av regler
för finanspolitiken, styrnings- och hanteringsverktygens
funktionsduglighet samt förutsättningarna för
att de för finanspolitiken uppställda målsättningarna
ska uppnås och hur de har uppnåtts. Som en del
av granskningen av faktaunderlagets tillförlitlighet utvärderas
särskilt regeringens rapportering till riksdagen om hur
finanspolitiken har verkställts och dess resultat. I halvtidsrapporten
utvärderas också hur verkställandet av
finanspolitiken stöder en balansering av statsfinanserna
samt stabilitet och hållbarhet i de offentliga finanserna
på lång sikt. Granskningen tar också upp
hur revisionsverkets och riksdagens ställningstaganden
har beaktats i beredningen och rapporteringen av finanspolitiken.
Utfallet av de finanspolitiska målen
Det främsta målet med finanspolitiken är
att nå stabilitet och hållbarhet i de offentliga
finanserna på lång sikt. Detta uppnås
genom att minska de offentliga utgifterna, öka skatteinkomsterna och
genomföra strukturella reformer. Förutom de åtgärder
på utgifts- och inkomstsidan som tas upp i regeringsprogrammet
har regeringen förbundit sig till ytterligare åtgärder,
om statens skuldförhållande inte börjar
minska och underskottet i statsfinanserna lägger sig över
1 procent av bruttonationalprodukten. Hur målen uppnåtts
utvärderas årligen särskilt i samband med
rambeslutet, men en granskning görs också i samband
med regeringens strategisession.
Förutom de finanspolitiska målsättningar
som har skrivits in i regeringsprogrammet utgör dessutom
kriterierna för underskott och skuld i EU:s stabilitets-
och tillväxtpakt en viktig del av finanspolitikens regelramverk,
som Finland har förbundit sig till. Föremål
för granskningen är således också hur
målen för Finlands stabilitetsprogram har uppnåtts
och hur kommissionens rekommendationer har beaktats i beredningen
av finanspolitiken. Samordningen av den ekonomiska politiken i Europa
kommer att ställa krav på beredningen och rapporteringen
av finanspolitiken. Fördraget om stabilitet och samordning inom
Ekonomiska och monetära unionen och kraven på budgetramarna
trädde i kraft vid ingången av 2013.
De finländska företagens konkurrenskraft har en
avgörande betydelse för den samhällsekonomiska
tillväxten. Begreppet konkurrenskraft används
flitigt men saknar samtidigt en allmänt accepterad definition.
Vid en granskning av konkurrenskraften är det till fördel
att skilja mellan konkurrenskraft på kort sikt och på lång
sikt. Konkurrenskraften på kort sikt är nära
kopplad till produktionens relativa styckkostnader i jämförelse
med konkurrerande länder som valts på vissa grunder.
De faktorer som påverkar styckkostnaderna mest är
förändringar i lönerna och produktiviteten.
Ett centralt inslag på lång sikt är den
tekniska utvecklingen och den produktivitetsökning tekniken
medför.
Utsikterna för Finlands ekonomi har märkbart
försvagats sedan regeringsprogrammet gjordes upp. De utgiftsbegränsningar
som införts under innevarande valperiod har följts
och ramnivån har sänkts. Att de ekonomiska utsikterna
i Europa försvagats och att den finländska exporten
krympt har lett till att ytterligare kraftiga anpassningsåtgärder,
till exempel utgiftsnedskärningar eller skattehöjningar,
skulle leda till att de ekonomiska förutsättningarna
försvagas. Det är inte oproblematiskt att strama åt
finanspolitiken i ett läge där recessionen fortsätter.
Skattehöjningarna och nedskärningarna av de offentliga
utgifterna sänker konsumenternas köpkraft, reducerar
konsumtionsefterfrågan och försvagar möjligheterna
till ekonomisk tillväxt i det rådande ekonomiska
läget.
Utskottet ser det som viktigt att regeringen, också då den
driver en stram finanspolitik, överväger finanspolitiska åtgärder
som stärker samhällsekonomin och främjar
sysselsättningen. Det är också viktigt
att sysselsättningsnivån höjs och antalet
arbetstimmar ökar, eftersom ökad sysselsättning
ger bättre hållbarhet i de offentliga finanserna
på lång sikt.
Ramförfarandet för statsfinanserna
Ramförfarandet har på 2000-talet utvecklats
till det viktigaste verktyget för hantering av finanspolitiken.
Ramsystemets omfattning och verkningsområde minskar bland
annat av att det finns fonder som inte tas upp i budgeten. Fondekonomin är
omfattande eftersom den totala balansräkningen för
fonderna var i runt tal 26,5 miljarder euro i slutet av 2011, dvs.
nästan hälften av statens årsbudget och
cirka 14 procent av bruttonationalprodukten. De utgifter som betalas
ur fonderna ingår inte i budgetramarna. De utomstående
fonderna är ett tydligt undantag från riksdagens
budgetmakt och de inskränker insynen i statens ekonomiska
ställning. Finansutskottet ser det i sitt utlåtande
(FiUU 1/2013 rd — B
2/2013 rd) som motiverat att man i fortsättningen
gör en utvärdering av fondernas betydelse och
roll för statsfinanserna och utreder hur ändamålsenliga
de är och vilka möjligheter det finns att integrera
dem i ramprocessen och utgiftsregeln. Revisionsutskottet har redan
tidigare fäst uppmärksamhet vid denna problematik.
I ett betänkande från 2010 (ReUB
5/2010 rd — B 11/2010
rd, B 13/2010 rd) påpekade
utskottet att statens normala budgetekonomi ständigt har
minskat. Det påverkar riksdagens budgetmakt och riksdagens
styrmedel. Utskottet såg det då som viktigt och
absolut nödvändigt att staten upprättar
en koncernbalansräkning. I statens totala balansräkning
ska budgetekonomin plus statens fonder, affärsverk och
bolag ingå. En total balansräkning upprättad
enligt samordnade och allmänt godtagna metoder skulle ge
en helhetsbild av statens ekonomiska ställning och öka
finansiärernas och allmänhetens förtroende för
de offentliga finanserna.
Statsbudgeten ger fortfarande ingen helhetsbild av de offentliga
finanserna, eftersom den har bristfälliga uppgifter om
till exempel statens investeringar, utlåning och inlåning,
menar utskottet. Det är viktigt att riksdagen minst en
gång per valperiod får en sammanlagd balansräkning
och en specifikation av statens investeringar samt statens utlåning
och inlåning.
Faktaunderlaget för ramarna
Revisionsverket ägnar uppmärksamhet åt
faktaunderlaget för det finanspolitiska beslutsfattandet,
dvs. hur väl antagandena som utgör bakgrund till
de myndighetskalkyler som gjorts som stöd för
beslutsfattandet har presenterats och motiverats. Enligt observationerna
har transparensen och faktaunderlaget i ramarna för statsfinanserna
utvecklats. Likaså har rapporteringen om hur ramarna har
iakttagits utvecklats i enlighet med revisionsverkets ställningstaganden. Revisionsverket
påpekar att finansministeriets rapportering i anknytning
till hållbarhetskalkylen alltjämt är
tämligen knapphändig och att det vore bra att öka
transparensen i kalkylen.
Enligt ett tidigare ställningstagande av revisionsutskottet
(ReUB 1/2009 rd — B
11/2009 rd, B 12/2009 rd)
ska de finanspolitiska besluten bygga på riktig och tillräcklig
information. Grunderna för besluten ska vara adekvat dokumenterade.
Detta väcker också frågan om vilken betydelse
riksdagsbehandlingen av ramredogörelsen har och vilken
roll riksdagen spelar när det gäller att styra
och besluta om den ekonomiska politiken och finanspolitiken. Riksdagen
har konstitutionell rätt att få riktig och tillräcklig
information om alternativ och grunder för finanspolitiska
beslut. Faktaunderlaget för och beredningen av finanspolitiska
beslut samt finanspolitikens resultat och samhällseffekter
omfattas också av den parlamentariska kontrollen av statsfinanserna.
Vid behandlingen av faktaunderlaget till ramarna fäste
utskottet också uppmärksamhet vid statsrådets
rambeslut för perioden 2014—2017, som fattades
den 21 mars 2013. För utvärderingen av faktaunderlaget
begärde utskottet den 5 april av finansministeriet
allt bakgrundsmaterial som använts vid reformeringen av
samfunds- och utdelningsskatterna i samband med rambeslutet för
statsfinanserna, inklusive beräkningar av vilka effekter
besluten och alternativa beslutsförslag skulle få och
beräkningar av beslutens dynamiska ekonomiska effekter.
Revisionsutskottet bad revisionsverket om ett skriftligt utlåtande
om det material som finansministeriet överlämnat.
Verket ombads bedöma materialet i dess egenskap av verktyg
för beredning av finanspolitiken och även granska
det med avseende på beskattningsbeslutens dynamiska effekter.
Revisionsverket skickade den 29 april 2013 ett utlåtande
i ärendet till revisionsutskottet.
Revisionsverkets mest centrala observation var att materialet
visserligen tar upp hur olika alternativ påverkar skatteintäkterna,
men att det inte anger hur kalkylerna utförts och vilka
de centrala premisserna är. Bedömningen av vilka dynamiska
effekter reformen av samfundsskatten ger har inte heller motiverats
på något sätt. Uppgifterna är
så knappa att det inte går att bedöma
grunderna för och tillförlitligheten hos kalkylerna,
med undantag av Statens ekonomiska forskningscentrals promemoria
om inkomstfördelningen, som är betydligt mer exakt än
det övriga materialet. Materialet från finansministeriet
motsvarar inte Statens revisionsverks uppfattning av vad som är
ett tillräckligt material som lämpar sig väl
för beredning av finanspolitiken och den därtill
hörande skattepolitiken. Av det material som används
i beredningen av finanspolitiken måste det klart framgå hur åtgärden
leder till det önskade resultatet. Regeringen måste
sträva efter att säkerställa förutsättningarna
för en grundlig tjänstemanna- och ministerieberedning
av viktiga reformer.
I sitt utlåtande (ReUU 1/2013 rd — SRR 3/2013
rd, SRR 4/2013 rd) av den
2 maj 2013 om det nämnda rambeslutet konstaterade utskottet att
faktaunderlaget om samfunds- och kapitalskatterna i samband med
rambeslutet för statsfinanserna inte motsvarar riksdagens
grundlagsenliga rätt att få korrekta
och tillräckliga uppgifter om alternativ till och grunder
för de finanspolitiska besluten. Vidare konstaterar utskottet
att det utifrån det överlämnade materialet är
omöjligt att bedöma beslutsfattandet som en helhet
eller att bedöma innehållet i och grunderna för
regeringens skattepolitiska beslut. Utskottet understryker vikten
av en noggrann tjänstemannaberedning. Också dokumenteringen
av regeringens politiskt beredda riktlinjer och bedömningen
av deras effekter ska ske i samband med den tjänstemannaberedning
som görs på ministerierna. Utskottet menar att
revisionsverkets slutledningar på det hela taget är
motiverade och instämmer i dem.
De offentliga finansernas hållbarhet
Med hållbarhet i de offentliga finanserna avses förmågan
att sköta finansieringen av den nuvarande skulden och kommande
utgifter. Hållbarhetsgapet anger å sin sida hur
stort det direkta anpassningsbehovet i statsfinanserna är,
när den offentliga skulden ska balanseras på en
viss nivå. Man kan till exempel fråga hur mycket
skatteinkomster som krävs från och med i år
för att bibehålla de nuvarande tjänsterna
utan att skuldsättningen i den offentliga sektorn växer.
När man gör upp sådana beräkningar
måste man göra antaganden om hur bland annat befolkningsstrukturen,
sysselsättningsnivån och vårdkostnaderna
utvecklas.
För analys av hållbarhetsgapet används
hållbarhetskalkyler. Vid beräkningen tar man hänsyn
till vad hållbarhetsgapet beror på. För
detta ändamål används indikatorer som
beskriver hållbarhetsgapet. De tre centrala delfaktorerna
i hållbarhetsindikatorerna är utgångsläget
för det finansiella tillståndet i de offentliga
finanserna, skuldsättningsgraden i de offentliga finanserna
i förhållande till den totala produktionen och kostnadstrycket
på grund av den åldrande befolkningen.
Utskottet har tidigare (ReUB 10/2010 rd — B 21/2010
rd) konstaterat att det största problemet med
beräkningarna av hållbarhetsgapet är den
osäkerhet som de är förknippade med.
De senaste årens ekonomiska utveckling visar att det är
svårt att förutse hur ekonomin kommer att utvecklas, även
när det gäller korta perioder. Kalkylerna är
också ganska känsliga för ändringar
i de underliggande antagandena; redan en liten ändring
i antagandena kan ge ett väsentligt annorlunda resultat.
Utskottet menar att det för att säkerställa hållbarheten
i de offentliga finanserna på lång sikt krävs
att ramförfarandet utvecklas i en mer funktionell och effektiv
riktning. Det är viktigt att de olika delområdena
inom den offentliga sektorns finanser ges större vikt i
ramarna.
Hållbarheten i den kommunala ekonomin och basserviceprogrammet
Kommunernas utgifter är en stor utgiftspost utanför
ramförfarandet eftersom den statsfinansiella ramen reglerar
de kommunala utgifterna enbart via statsandelarna. Ändå är
det kommunerna som till stor del ordnar offentlig service och de
senaste åren har deras utgifter stigit snabbare än
inkomsterna. Kommunerna skuldsättning ökar dessutom
snabbt. Det är inte bara den kärva ekonomin som
kommunerna har att brottas med. De står även i övrigt
inför stora utmaningar, och störst av dem är
utgifterna för den åldrande befolkningen.
Finansutskottet anser i sitt utlåtande (FiUU 1/2013
rd — B 2/2013 rd)
att det är av stor vikt för hållbara
offentliga finanser att den kommunala ekonomin stabiliseras. En
av de mest angelägna åtgärderna är
då att kommunerna anpassar sina uppgifter efter finansieringsmöjligheterna och
att kostnadseffekterna av nya uppgifter som åläggs
dem analyseras bättre. Vidare menar finansutskottet att
basserviceprogrammet bör vidareutvecklas och effektiviseras
så att det mer konkret stöder den kommunala verksamheten och
förbättrar produktiviteten i den kommunala servicen.
Strukturella reformer och konkurrensupphandling
Begränsningarna av och bristen på konkurrens har
påtalats gång på gång i såväl
inhemska som internationella bedömningar av den offentliga servicens
produktionskostnader och utvecklingen av den ekonomiska tillväxten.
Europeiska unionen har uppmanat Finland att öppna mer av serviceproduktionen
för konkurrens genom att förnya regleringen och
avlägsna begränsningar och hinder för
nya företags inträde på servicemarknaden.
För att kunna stabilisera de offentliga finanserna
och trygga hållbarheten måste vi effektivisera
serviceproduktionen och bryta den snabba prisutvecklingen för
offentlig service. I synnerhet kommunekonomins svagare finansieringsställning
beror delvis på att produktionskostnaderna för
offentlig service har stigit snabbare än den allmänna
prisutvecklingen och inkomsterna. För att klara av utgifterna
för den åldrande befolkningen utan att tvingas öka
utgifterna och arbetskraftsbehovet i någon betydande grad, måste
vi på längre sikt utveckla innovativa lösningar,
menar revisionsverket.
Den offentliga upphandlingen styrs av upphandlingslagen. Styrningen
gäller förfarandet för konkurrensupphandling,
inte innehållet i upphandlingen. Enligt arbets- och näringsministeriet
kan den som upphandlar en tjänst inte favorisera lokala
leverantörer. Man kan till exempel inte kräva
att leverantören betalar skatt i Finland eller i den upphandlande
enhetens hemkommun. Upphandlingslagen hindrar dock inte att man
i samband med upphandling av kritiska tjänster (t.ex. hälso-
och sjukvårdstjänster, säkerhetstjänster
och livsmedelstjänster) ställer upp stränga
kriterier för var serviceleverantören finns och
för hur snabbt tjänsterna kan levereras.
Det är inte helt entydigt hur konkurrensen påverkar
prisutvecklingen. Enligt social- och hälsovårdsministeriet
visar undersökningar att prisutvecklingen varierar från
fall till fall, det vill säga att priserna kan sjunka eller
stiga. De relativt få undersökningar som gjorts
tyder inte heller på att det finns några systematiska
kvalitets- eller prisskillnader mellan kommunerna och de privata
leverantörerna.
I den senaste socialbarometern från mars 2013 bedömde
kommunernas omsorgsledning och chefer för hälsovårdscentralerna
hur upphandlingen av tjänster hos företag har
påverkat kostnaderna under de senaste fyra åren.
Mer än hälften uppskattade att upphandlingen hos
den privata sektorn lett till ökande kostnader. Drygt en
tredjedel av dem som svarade konstaterade att kommunen eller samkommunen
tagit hem produktionen av vissa tjänster som tidigare utförts på entreprenad.
En faktor som enligt enkäten höjer kostnaderna
vid konkurrensupphandling är de kringkostnader som uppstår
i en stor upphandlingsprocess.
I landsbygdskommuner kan det bli mycket dyrt att köpa
tjänster av leverantörer utanför kommunen.
Om kommunen inte får rekrytera tillräckligt med
läkare och annan vårdpersonal och därför
inte kan producera de lagfästa tjänsterna, tvingas
den i ett nödläge upphandla tjänsterna
till höga kostnader hos en utomstående serviceleverantör.
För att små och medelstora företag
ska få tillträde till marknaden är det
viktigt att upphandlingen inte görs i så stora
helheter att enbart stora företag har möjlighet
att lämna anbud. Revisionsutskottet anser att det utifrån
bestämmelserna i upphandlingslagen är möjligt
och tillrådligt att ordna upphandlingen i sådana
partier att också små företag kan komma
med anbud. Genom upphandling av mindre helheter motverkas att serviceproduktionen
koncentreras och att det uppstår monopol. Ett ökande
inslag av små och medelstora företag i serviceproduktionen främjar
också sysselsättningen och innovativiteten samt
bidrar till effektivare och mer ändamålsenliga
arbetssätt. Det kan även bidra till bättre
förutsättningar för att ordna service
i landsbygdskommunerna.