Motivering
Bedömning av konsekvenserna av planen för de
offentliga finanserna 2015—2018
Syftet med statsrådets plan för de offentliga
finanserna är att stödja beslutsfattandet med
anknytning till de offentliga finanserna och iakttagandet av det
medelfristiga målet för det strukturella saldot
i de offentliga finanserna. Planen för de offentliga finanserna
omfattar hela den offentliga sektorn, inbegripet de delar som gäller statsfinanserna,
den kommunala ekonomin, de lagstadgade arbetspensionsanstalterna
och socialskyddsfonderna i övrigt.
EU-bestämmelserna, i synnerhet stabilitets- och tillväxtpakten,
ger ramarna för skötseln av de offentliga finanserna.
Det medelfristiga mål för de offentligrättsliga
samfundens finansiella ställning som varje medlemsstat
själv ställer upp för sig styr målsättningen
för de offentliga finanserna.
I programmet för statsminister Jyrki Katainens regering
ställs som mål att statsskulden, beräknad
i andel av totalproduktionen, ska sänkas fram till slutet
av valperioden. Regeringen förband sig att före
2015 inleda de åtgärder som behövs för
att fylla igen hela hållbarhetsgapet. Huruvida målet
kommer att uppfyllas beror i hög grad på Finlands
ekonomiska situation, som upprepade gånger visat sig vara
svagare än vad prognoserna visat. Också saldot
i statsfinanserna kommer under de närmaste åren
att visa ett klart underskott.
Revisionsutskottet har bett finansministeriet om samtliga de
konsekvensbedömningar som regeringen använt som
underlag för planen för de offentliga finanserna
och för de ramar för statsfinanserna 2015—2018
som ingår i planen. Dessutom har utskottet bett att få en
utredning om de konsekvensbedömningar som kommer att göras
i samband med verkställigheten av planen.
Finansministeriet har lämnat utskottet över 100
sidor konsekvensbedömningar och promemorior. Utifrån
dem framför utkottet sin uppfattning om konsekvensbedömningarna,
hur de har använts och deras betydelse som underlag för besluten
och i uppföljningen av dem. Utskottet har dessutom hört
sakkunniga från statens revisionsverk och finansministeriet.
Enligt utskottet är det för närvarande
svårt att bedöma konsekvenserna av riktlinjerna
i planen, om de är tillräckliga och vilka praktiska följder
de får. Detta gäller i synnerhet bedömningen
av åtgärderna inom den kommunala ekonomin, eftersom
de har beaktats endast i begränsad utsträckning
i planen. Det finns i detta skede inte någon närmare
information om många av de praktiska åtgärderna
och några beslut har inte heller fattats. Detta medför
enligt utskottet en klar risk med hänsyn till verkställigheten
av planen. Utskottet anser emellertid att det är bra att den
offentliga ekonomin nu har genomgått en helhetsbedömning
och att ambitionen varit att få en övergripande
uppfattning.
Utskottet poängterar nyttan och betydelsen av de konsekvensbedömningar
som gjorts som underlag för planen. Utifrån det
material som lämnats till utskottet är konsekvensbedömningarna till
största delen koncentrerade till ekonomiska konsekvenser
och då närmast till konsekvenserna för
den offentliga ekonomin. Bedömningarna är emellertid
inte till alla delar heltäckande och systematiska. I synnerhet
de bedömningar som gäller konsekvenserna för
företagen är bristfälliga. När
det gäller sådant som förändringar
i beskattningen har inte deras dynamiska konsekvenser beaktats.
Utskottet vill lyfta fram de översiktliga bedömningar
som beaktar också hur beteendet påverkas.
I synnerhet bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna
kräver forskningsunderlag, omfattande material och användning
av kalkyl- och simuleringsmodeller. Utskottets uppfattning är att
innehållet i rapporteringen måste klargöras ytterligare,
annars finns det risk för att de hypoteser och kalkyler
som ligger till grund för besluten inte förstås
av andra än experter.
Utskottet anser att konsekvensbedömningarna är
nyttiga och nödvändiga verktyg till stöd
för beslutsfattandet. Framför allt ger de möjlighet att
jämföra kostnaderna för och nyttan av
olika beslutsalternativ. Analogt är en bedömning
av konsekvenserna till nytta vid uppföljningen av resultaten
och vid utvärderingen av om de önskade resultaten
och effekterna uppnåddes. Utskottet är trots det
av den åsikten att konsekvensbedömningarna och
vad de täcker in kan utvecklas ytterligare. Att enbart
beskriva skatteintäkterna avslöjar till exempel
inget om konsekvenserna när det gäller hushållens
inkomstfördelning, företagen eller miljön.
Utskottet anser att i synnerhet omfattande reformer inte ska genomföras
utan heltäckande konsekvensbedömningar
Enligt utskottet måste man också inse att
konsekvenserna kan förändras över tid,
vilket kräver att konsekvensbedömningarna uppdateras. De
osäkerhetsmoment och risker som finns inbyggda i besluten
ska synliggöras i planen över de offentliga finanserna.
Osäkerhetsfaktorer och risker framgår av de bedömningar
som utgör bakgrundsmateral, men inte av själva
planen. Likaså bör både positiva och
negativa konsekvenser av besluten granskas.
Det förblev oklart vid utfrågningarna i vilken utsträckning
de ledande ministrarna vid beredningen av rambeslutet har haft tillgång
till konsekvensbedömningarna och det övriga material som
ställts till utskottets förfogande. Det verkar som
om åtminstone en del av bedömningarna och promemoriorna är
uppgjorda för finansministeriets interna bruk.
Det verkar enligt vad utskottet erfarit vara kontroversiellt
att använda konsekvensbedömningarna vid beslutsfattandet,
och besluten fattas därför först och
konsekvensbedömningen görs efteråt. Beslutsfattarna
bör grunda sina beslut på omfattande bedömningar
av konsekvenserna, och beredningen bör därför
ges tillräckligt med tid. Utskottet anser att man oftare
och i större omfattning bör dra nytta av konsekvensbedömningarna
i beredningen och uppföljningen av beslut. Kvaliteten på konsekvensbedömningar
som används som underlag för regeringens förslag
måste förbättras och innehållet
i dem utvecklas ytterligare. Det är viktigt att riksdagen
efteråt får ta del av informationen om konsekvenserna
och resultaten av beslut och åtgärder.
Hörandet av sakkunniga gav inget besked om när
regeringen tänker göra en helhetsbedömning av
hur ramarna påverkar olika befolkningsgrupper. Utskottet
anser att en sådan är absolut nödvändig
och föreslår att finansutskottet utreder ärendet.
Kartläggning av utgifterna i vissa andra länder
Revisionsutskottet har i sitt utlåtande om statsbudgeten
för 2012 (ReUU 7/2012 rd — RP 95/2012
rd) och för 2013 (ReUU 4/2013
rd — RP 112/2013 rd)
uppmärksamgjort finansutskottet på förekomsten
av utgiftskartläggningar. Utskottet har fortsatt att fördjupa
sig i ämnet genom att ta reda på hur sådana
kartläggningar används i de nordiska och de baltiska
länderna och i några andra OECD-länder.
Enligt utredningen använder sig de nordiska länderna
inte i varje fall i detta skede av sådana kartläggningar.
Däremot utnyttjas de i Nederländerna, Kanada,
Nya Zeeland och Skottland. Praxis skiljer sig bland annat när
det gäller vilken instans som gör kartläggningen,
hur ofta den görs och om den är en del av budgetprocessen
eller inte.
Till exempel den praxis som Nederländerna tillämpar
i kartläggningsprocessen har visat sig fungera väl.
Den går ut på att de arbetsgrupper som gör
kartläggningarna är självständiga
och icke-politiska med tjänstemän och utomstående experter
som medlemmar. Inte heller de som är ordförande
för arbetsgrupperna får vara ansvariga för
någon politisk sektor som är föremål
för granskning. I Nya Zeeland görs en årlig
utgiftskartläggning, men den utgör inte något
hinder för riktade, specifika kartläggningar vid
behov.
Enligt revisionsutskottet kan Finland dra nytta och lära
sig av de metoder som visat sig vara till nytta i andra länder.
Det är enligt utskottet motiverat att utreda användningen
av utgiftskartläggningar närmare och pröva
den metoden.
Den nämnda utredningen i hela dess omfattning finns
på revisionsutskottets webbsidor på adressen www.eduskunta.fi/trv.