Motivering

Regeringen föreslår att arbetspensionsanstalternas verksamhetskapital och utjämningsbelopp slås samman till en enda buffert, solvenskapital. Verksamhetskapitalet fungerar för närvarande som riskbuffert mot riskerna i investeringsverksamheten och utjämningsbeloppet finns som beredskap för försäkringsrisker i fråga om hur försäkringsavgifterna räcker till. Sammanslagningen motiveras med ett behov att möjliggöra lönsam investering av pensionsmedlen.

Men det kan inte anses vara acceptabelt att som regeringen föreslår kombinera verksamhetskapitalet och utjämningsbeloppet, två buffertar som är avsedda för helt olika ändamål. Det är inte befogat att försöka realisera den förväntade avkastningen genom större risktagning, utan i stället gå in för bättre investeringar. Dessutom ser regeringen alltför optimistiskt på den förväntade avkastningen på aktiemarknaden. Det gäller att komma ihåg att arbetspensionsanstalterna t.ex. vid reformerna 1997 och 2007 fick möjlighet att investera med större risk och riskerna realiserades under finanskrisen 2008.

Märk väl att den del av utjämningsbeloppet som finns som beredskap för invalidpensionerna fortfarande är för stor. Det betyder att de invalidpensionsavgifter som betalas av små och medelstora arbetsgivare har varit större än utgifterna för samma typ av pension. De här pengarna som alltså är en skuld till de försäkrade ska nu slås samman med riskbufferten i arbetspensionsbolagens investeringsverksamhet. Men det kan inte anses vara rättvist. De alltför stora avgifterna som betalats bör återbetalas. Det framgår inte av propositionen om arbetspensionsanstalterna möjligen kommer att ha rätt att ta ut försäkringsavgifter för att täcka försäkringsutgifterna men också för att täcka risker som realiseras i investeringsverksamheten. Om det är så kan det inte godkännas.

God förvaltning och allmänna principer för riskhantering kräver dessutom att man håller i sär beredningsrätt och tillämpning. Så har det inte gått till när den här propositionen bereddes, utan de som kommer att tillämpa lagen har spelat en viktig roll i beredningen. Propositionen är heller inte skriven enligt principerna för god lagberedning, eftersom alla centrala argument inte är motiverade på behörigt sätt.

Tillsynen över arbetspensionsanstalterna försämras avsevärt av propositionen. Arbetspensionsanstalterna kommer att kunna ha betydligt mer placeringsförluster än tidigare utan att gå i konkurs. Dessutom är propositionen problematisk med avseende på konkurrensneutraliteten; t.ex. pensionsstiftelsernas möjligheter att öka sin placeringsrisk blir sämre än arbetspensionsförsäkringsbolagens.

Lönsamma och säkra investeringar

Regeringen anser det viktigt att hålla avkastningen från placeringstillgångarna på hög nivå. I 26 § i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag sägs det att bolagen ska placera sina medel på ett inkomstbringande och betryggande sätt. Men propositionen saknar helt och hållet säkerhetsaspekten. Denna bör vägas in. Det finns också skäl att beakta att större risker inte automatiskt betyder bättre avkastning. Därför bör man snarare gå in för bättre investeringar än för större risker.

De försäkringsavgifter som betalas av små och medelstora arbetsgivare får inte användas för annat än det som de är avsedda för.

Genom propositionen vill regeringen legitimera det faktum att mindre arbetsgivare fått för lite återbäring av de avgifter för invalidpensioner som de betalt till för stort belopp. Utjämningsbeloppet håller fortfarande relativt hög nivå fastän arbetspensionsavgiften kan regleras relativt snabbt och en eventuell negativ utveckling i invalidpensionsrörelsen effektivt kan vältras över på försäkringspremien.

Regeringen lägger inte fram några adekvata uträkningar av återbetalningarna av de invalidpensionsavgifter som samlats i utjämningsbeloppet. Det nämns heller ingen orsak till varför det behövs ett ungefär dubbelt så stort utjämningsbelopp för mindre arbetsgivare än för stora (när jämförelsetalen räknas ut i relation till jämförelsegruppernas lönesumma). Överskottet i utjämningsbeloppet från invalidpensionsrörelse återbetalades 2006—2009 och överskottet från invalidpensionsrörelse i form av så kallade tillfälliga nedsättningar 2010—2011. Den uträkning av utdelningen av det delade överskottet som gjorts av sektionen för beräkningsgrunder är inte förenlig med allmänna försäkringsmatematiska principer eftersom de tillfälliga nedsättningarna också inbegriper den för stora invalidpensionsavgiften 2006—2009 och överskottet från invalidpensionsrörelse som återbetalades 2010—2011. I fråga om invalidpensionsavgifterna finns det skäl att anta att en betydande del av de avgifter som mindre arbetsgivare betalt till för stort belopp inte har återbetalats. Frågan bör därför utredas av oberoende experter.

Staten har gett privaträttsliga arbetspensionsförsäkringsanstalter i uppgift att ha hand om lagstadgad pensionsförsäkring. De får ta ut en avgift för det och avgifterna är utmätningsbara utan domstolsbeslut. Det bör ytterligare undersökas om arbetspensionsförsäkringsanstalterna har rätt att med denna fullmakt i förväg ta ut försäkringspremier för att täcka dels försäkringskostnader, dels eventuella realiserade risker från placeringsverksamhet.

Beredning och tillämpning bör skiljas åt

I ett yttrande till EU:s råd för ekonomiska och finansiella frågor har förbundet för europeiska försäkringsbolag och återförsäkringsbolag (European Insurance), dit också Finansbranschens Centralförbund hör, framhållit att försäkringstekniska frågor mer bör ses som politiska än som tekniska frågor. Detta motiverar organisationen bland annat med att försäkringsteknik i själva verket har stora ekonomiska och sociala effekter. Den understryker att den som ska tillämpa kommande lagar inte själv kan förbereda propositionerna.

I beskrivningen av reglerna för gränser, upplösning och ökning av utjämningsbeloppet understryker propositionen social- och hälsovårdsministeriets roll. Social- och hälsovårdsministeriet har inte rätt att föreslå ändringar i beräkningsgrunderna. Det kan bara tillstyrka eller avstyrka förslag från arbetspensionsbolagen och pensionskassorna. Det är värt att notera att Arbetspensionsförsäkrarna TELA ry:s sektion för beräkningsgrunder de facto har större befogenheter än vad regeringen uppger. Sektionen är en intern arbetsgrupp i arbetspensionssystemet. Den gör en stor del av de utredningar som påverkar beräkningsgrunderna och kostnadsstrukturen i systemet. Dessutom utövar den expertmakt i arbetet med att utveckla systemet. Propositionsavsnitten om utjämningsbelopp bygger på utredningar som gjorts och sammanställts av sektionen. Dessutom står sektionen för en betydande del av avsnitten om den nya solvensramen. TELA består av företrädare för arbetspensionsförsäkringsbolagen med ständiga representanter för social- och hälsovårdsministeriet och Pensionsskyddscentralen. De kommande tillämparna förbereder reglerna och de framtida handläggarna av ansökningar om beräkningsgrunder sitter som experter i arbetsgruppen. Regeringen uppger att sektionen separat kommer att undersöka gränserna för utjämningsbeloppet. Men det ska göras först efter att propositionen har antagits.

Arbetspensionförsäkringstekniken är inte bara en enskild fråga som gäller pensionsbolagen, eftersom den har stora samhällsekonomiska, konkurrensrelaterade och sociala effekter. Därför bör social- och hälsovårdsministeriet ta över hela beredningen av beräkningsgrunderna för försäkringspremier och avsättningar. Sektionen för beräkningsgrunder vid TELA måste fråntas sin fullmakt att utreda gränserna för utjämningsbeloppet.

Tillsynen över arbetspensionsanstalterna är viktig

Tillsynen över arbetspensionsförsäkringsanstalterna försämras avsevärt av propositionen. Det sägs dock inte klart och tydligt ut och motiveras inte heller i propositionen. Tillsynen gäller bland annat täckningen och solvensen. Tillsynen över täckningen är uppdelad på tillsyn över spridningsbestämmelsen och kvantitativ tillsyn över placeringstillgångarna, vilket innebär att placeringstillgångarna alltid ska vara minst lika stora som den ansvarsskuld som ska täckas. Om propositionen godkänns kommer i synnerhet den kvantitativa tillsynen av täckningen att försämras. Det är inte acceptabelt att tillsynen försämras.

Arbetspensionsförsäkringsbolagens ofördelade tilläggsförsäkringsansvar ingår i bolagets ansvarsskuld och solvens. Nuvarande praxis är att det ofördelade tilläggsförsäkringsansvaret alltid ska vara minst noll och därmed ökar det alltid försäkringspremieansvaret. Det ofördelade tillläggsförsäkringsansvaret fungerar som buffert vid fluktuationer i placeringsverksamheten. Det ofördelade tilläggsförsäkringsansvaret ökar den del av nettoresultatet i placeringsverksamheten som är högre än ränteankastningskravet på ansvarsskulden och vice versa om nettoavkastningen är lägre än ränteavkastningskravet på ansvarsskulden. I 12 § i lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om täckning av ansvarsskulden sägs det att en pensionsanstalt ska täcka sin ansvarsskuld med sina placeringar. Beloppet av den ansvarsskuld som ska täckas beräknas enligt vad som föreskrivs särskilt. I 15 § i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag sägs det att den ansvarsskuld som ska täckas är ungefär lika stor som ansvarsskulden. Definitionerna skiljer sig inte mycket från varandra.

Regeringen vill ändra definitionen på arbetspensionsförsäkringsbolagens ansvarsskuld så att det tillåts att det ofördelade tilläggsförsäkringsansvaret är negativt och minskar premieansvaret (14 § i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag). Propositionen anger inga gränser för hur mycket det ofördelade tilläggsförsäkringsansvaret får reducera premieansvaret. Då kommer alltså framtida förluster i placeringsverksamheten att dras av från det ofördelade tilläggsförsäkringsansvaret utan begränsningar och därmed dras de också av utan begränsningar från den ansvarsskuld som ska täckas. I och med att förlusterna i placeringsverksamheten dras av från både placeringstillgångarna och ansvarsskulden utan begränsningar kommer arbetspensionsförsäkringsbolagens placeringstillgångar hädanefter alltid att uppfylla det kvantitativa kravet på den ansvarsskuld som ska täckas. Under den gällande lagen får arbetspensionsförsäkringsbolagens förlust i placeringsverksamheten vara högst lika stor som det belopp med vilket placeringstillgångarna överskrider den ansvarsskuld som ska täckas. Med de nya bestämmelserna går en arbetspensionsförsäkringsanstalt inte i konkurs även om den förlorar hela sin placeringstillgång.

Konkurrensneutralitet måste beaktas

Propositionen har en del skadliga konsekvenser för arbetspensionsförsäkringsanstalternas konkurrensneutralitet. Denna kommer att försämras mellan pensionsförsäkringsbolagen eftersom utjämningsbeloppet varierar från bolag till bolag beroende på försäkringsbeståndet. Därmed ökar solvensen på olika sätt i bolagen. Propositionen leder till ojämn utveckling i konkurrensvillkoren för arbetspensionsförsäkringsbolagen beroende på hur stort utjämningsbeloppet är i respektive bolag eftersom större risktäckningskapacitet antas möjliggöra bättre placeringsavkastning.

Propositionen har också skadliga effekter för konkurrensneutraliteten mellan olika typer av försäkringsanstalter. Den behandlar olika typer av anstalter olika och resulterar i att pensionsstiftelserna får sämre konkurrensmöjligheter i förhållande till arbetspensionsförsäkringsbolagen. Eftersom arbetspensionsförsäkringsstiftelserna inte har något utjämningsbelopp föreslår regeringen att deras risktäckningskapacitet ska höjas genom en post baserad på arbetsgivarens skyldighet att betala tilläggsavgift. Tilläggsavgiften som ska bilda en buffert för placeringsrisken i arbetspensionsförsäkringsstiftelserna är mer än problematisk i moraliskt hänseende, eventuellt också i juridiskt hänseende, och ändå löser den inte problemet med konkurrensneutraliteten. I själva verket har Konkurrensverket påpekat att pensionsstiftelsernas faktiska möjligheter att öka sin placeringsrisk är sämre än arbetspensionsförsäkringsbolagens. Dessutom har pensionskassornas insamlande av utjämningsbelopp varit mindre reglerat än för bolag. Därför är pensionskassorna inte jämbördiga sinsemellan eller i relation till arbetspensionsförsäkringsbolagen.

Lagförslaget bör beredas på nytt

Den temporära lagen om tillfällig ändring i bestämmelserna om fondering av ålderspensioner och om verksamhetskapital i pensionsanstalter som bedriver pensionsförsäkringsverksamhet bör ges förlängd giltighetstid och propositionen bör beredas på nytt av social- och hälsovårdsministeriet så att de ovan påtalade bristerna blir åtgärdade.

Motivering

Vi ställer oss bakom propositionen om att stifta en permanent lag för att stärka pensionsanstalternas solvens. Men vi ser problem i att ett överskott av invalidpensionsavgifter som framför allt betalats av små och medelstora företag i åratal används som en del av den nya solvensbufferten. De här företagen fick 2006—2009 tillbaka ungefär en miljard euro i form av avgiftsnedsättningar för att de tidigare betalat för mycket i invalidpensionsavgifter i relation till behovet. Men trots återbäringarna är det så kallade utjämningsbeloppet fortfarande ca 1,5 miljarder euro fastän de årliga utgifterna för invalidpension är ca 0,5 miljarder euro.

Avgiftssumman och regleringen av gränserna för utjämningsbeloppet behandlas av sektionen för beräkningsgrunder vid Arbetspensionsförsäkrarna TELA. Vi anser att sektionen innan lagen träder i kraft den 1 januari 2013 måste avgöra hur överskottet av utjämningsbeloppet ska återbetalas till de små och medelstora företagen. Det hade funnits skäl att lägga fram utredningar och alternativ i frågan redan innan propositionen bereddes och lämnades till riksdagen. I sitt utlåtande kritiserar också ekonomiutskottet beredningen bl.a. på den här punkten och ser det som viktigt att finna en rättvis lösning på frågan om hur överskottet av utjämningsbeloppet ska återbetalas.