Allmän motivering
Allmänt
De föreslagna ändringarna i lagen om utkomstskydd
för arbetslösa utgör en helhet där
vissa delar klart förbättrar den nuvarande tryggheten medan
andra betyder att utkomstskyddet delvis försämras
jämfört med vad det är i dag. Reformens
grundprinciper bygger dels på ett förslag från
kommittén för reformen av den sociala tryggheten
(den s.k. Sata-kommittén) om de grundläggande
strategierna i en totalreform, dels på ett förslag
till Sata-kommittén från ledningsgruppen för
AKKU, som arbetat med att skapa bättre reda i stödsystemen
inom vuxenutbildningen och med att se över de studiesociala
förmånerna för vuxenstuderande. Arbetsmarknadens
organisationer har kommit överens om sina förslag
om pensionspolitiken och utkomsttryggheten för arbetslösa
2009—2014. Deras förslag ingår i Sata-kommitténs
förslag.
Propositionen är ett led i ett större sammanhang
för att göra jobbsökandet effektivare
och den vägen förkorta arbetslöshetsperioderna. Sata-kommittén
vill styra den sociala tryggheten in på nya vägar
och ge aktiva insatser en mer framträdande roll vid sidan
av och i stället för passiv utkomsttrygghet. I
propositionen föreslås incitament för
arbetssökande att söka sig till sysselsättningsfrämjande åtgärder
som utbildning, arbetsprövning, arbetslivsträning,
arbetspraktik eller arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte. Regeringen
har lämnat en särskild proposition (RP
178/2009 rd) om jobbsökande och sysselsättningsfrämjande åtgärder.
Utskottet anser att förslagen i de här två propositionerna
borde ha lämnats till riksdagen som en enda proposition
för att helheten ska vara lättare att gestalta.
Nu utgör de ett invecklat paket som öppnar sig
med mycket stort besvär också för dem
som ska verkställa det. Grundlagsutskottet konstaterade
helt nyligen i samband med proposition RP 222/2009
rd om ändring av lagen om utkomstskydd för
arbetslösa att det i fortsättningen är
lämpligare att samla flera sammanhängande ändringsförslag
i en enda proposition (GrUU 28/2009 rd).
Social- och hälsovårdsutskottet omfattar grundlagsutskottets
syn.
Förbättringar i utkomstskyddet för
arbetslösa
De föreslagna ändringarna i arbetstagares
och företagares arbetsvillkor är klara förbättringar
i utkomstskyddet för arbetslösa och ytterst välkomna
inte minst i det nuvarande konjunktur- och sysselsättningsläget.
I och med att arbetsvillkoret för dem som första
gången får arbetslöshetsdagpenning förkortas
från 43 till 34 veckor, får framför allt
unga som blir uppsagda och till exempel kvinnor som utnyttjat möjligheten
till vårdledighet och som gjort en sen entré på arbetsmarknaden
snabbare rätt till arbetslöshetsdagpenning i stället
för behovsprövat arbetsmarknadsstöd.
Kravet på att man ska ha varit försäkrad
i en arbetslöshetskassa för att få inkomstrelaterad
dagpenning ändras från 10 månader till
34 veckor. Också detta underlättar för unga
och dem som annars först nyligen gjort sin entré på arbetsmarknaden
när de blir arbetslösa.
Granskningsperioden för arbetsvillkoret för att åter
få utkomstskydd för arbetslösa förlängs samtidigt
och därmed blir det lättare för dem som
har kortjobb att uppfylla villkoret på nytt. Tack vare
att granskningsperioden förlängs kan också mycket
kortvariga arbeten beaktas över en längre period
och därmed kan man hålla sig kvar längre
på utkomstskydd för arbetslösa i stället för
att falla ner på arbetsmarknadsstöd. Det är också bra
att granskningsperioden för arbetsvillkoret förlänger
tiden för att delta i sysselsättningsfrämjande åtgärder,
oavsett åtgärd. Reformerna tillförsäkrar
allt fler en bättre arbetslöshetsförmån
och minskar samtidigt behovet av utkomststöd.
Ett annat förslag som förbättrar
nivån på utkomstskyddet för arbetslösa är
att den gräns för arbetsinkomsterna som arbetslöshetsdagpenningens
förtjänstdel beräknas på höjs
från 2 459 till 2 818 euro. Förtjänstdelen är
mindre för inkomster som går över gränsen än
inkomster som ligger under den. Förtjänstgränsen är
inte bunden vid index och därmed har den sjunkit i reella termer.
Den ändrade gränsen höjer också alterneringsersättningen.
Utom att gränsen höjs höjs också procentsatsen
för den höjda förtjänstdelen med
2,5 procentenheter. Det betyder att den förmån
som betalas ut under tiden för sysselsättningsfrämjande
service stiger. Ändringen är ägnad att
uppmuntra arbetssökande till aktiva insatser.
En ny förmån är höjt utkomstskydd
för arbetslösa för de första
20 arbetslöshetsdagarna. Den betalas till alla dem som
får grunddagpenning eller inkomstrelaterad dagpenning,
om de har haft anställning i sammanlagt tre år
innan de blev arbetslösa. Den höjda förmånen
i början av arbetslöshetsperioden ska uppmuntra
till snabbare sysselsättning, eftersom dagpenningen sjunker
ju längre arbetslösheten varar.
Utskottet ser positivt på att den längsta
perioden för jämkad arbetslöshetsdagpenning
föreslås bli slopad. Maximitiden har
aldrig tillämpats, eftersom bestämmelsens ikraftträdande hela
tiden har skjutits fram. Utan ändring blir maximitiden
tillämplig i början av 2010. Ändringen
stöder deltidssysselsättning om heltidsarbete
inte finns att tillgå.
Uppmuntran att delta i aktiva åtgärder
Utbildningsstödet och utbildningspenningen slopas helt.
De förmåner som betalas ut under tiden för
sysselsättningsfrämjande service samordnas genom
att den arbetslöshetsförmån som en arbetslös
arbetssökande har rätt till betalas för tiden
för alla sysselsättningsfrämjande åtgärder. Oklarheten
om förmånerna vid olika åtgärder ska
minskas genom att den sysselsättningsfrämjande
servicen läggs fast i lag. Utskottet anser att det är
en bra reform och att den bidrar till tydligare lagstiftning. För
en arbetslös arbetssökande är det ytterst
positivt att stödets storlek inte är beroende
av vad den aktiveringsåtgärd kallas som han eller
hon deltar i. Det är inte ens alltid möjligt för
arbetssökande att välja mellan olika tjänster,
utan de måste delta i det som står till buds.
Arbetslösa uppmuntras att delta i sysselsättningsfrämjande
service genom att de under denna tid får förhöjningsdel
på arbetsmarknadsstödet och grunddagpenningen
och höjd förtjänstdel på den
inkomstrelaterade dagpenningen i längst 200 dagar. Om de
arbetslösa har rätt till omställningsskydd,
får de omställningsskyddstillägg till
grunddagpenningen vid omställningsskydd och omställningsskyddets
förtjänstdel vid inkomstrelaterad dagpenning.
Den längsta tiden för omställningsskyddstillägg
och omställningsskyddets förtjänstdel
förlängs från 185 till 200 dagar. Höjd
förtjänstdel betalas i fortsättningen inte
bara för tiden för arbetskraftspolitisk vuxenutbildning
utan också för tiden för frivillig utbildning,
arbetsprövning, arbetspraktik och arbetslivsträning.
Att det blir en enda förmån innebär
att förmånsdagarna vid arbetskraftspolitisk vuxenutbildning
räknas in i maximitiden 500 dagar för arbetslöshetsdagpenning.
I dagens läge kan man ha haft högst 565 dagar
med utbildnings- och arbetslöshetsdagpenning. Tanken bakom ändringen är
att man redan i början av arbetslösheten ska söka
sig till utbildning och inte först när maximitiden
för arbetslöshetspenning börjar löpa
ut. Utskottet inskärper att tillgången på utbildningsplatser
måste säkras för att arbetslösheten
inte ska förlängas i onödan på grund
av att utbildningen skjuts fram. Om möjligheten att gå på utbildning
skjuts fram kan det hända att den höjda arbetslöshetsförmånen
förvandlas till arbetsmarknadsstöd mitt under
pågående utbildning och gör det svårt
att delta i utbildningen.
Enligt övergångsbestämmelsen räknas
utbildningsstödet för dem som går på utbildning
när lagen träder i kraft inte in i maximitiden
500 dagar. Men förbättringarna i sättet
att beräkna förmånerna kommer att gälla
också dem, precis som höjningarna för
utbildningstiden och den höjda ersättningen för
uppehälle.
Rätt till tilläggsdagar
Åldern för när rätten till
tilläggsdagar inträder höjs från
59 till 60 år. Ändringen gäller arbetssökande
som är födda 1955 eller senare. Syftet är att
förlänga arbetskarriärerna. Men ändringen får
fördröjd effekt, eftersom de som är födda 1955
uppnår den nuvarande åldern för rätt
till tilläggsdagar 2014. En höjd åldergräns
i det här konjunkturläget betyder närmast
att det blir allt fler äldre arbetslösa arbetssökande
som faller på arbetsmarknadsstöd.
I propositionen sägs att "på grund av att åldersgränsen
höjs utvidgas kommunernas skyldighet att sysselsätta äldre
arbetstagare till att gälla de arbetslösa som
på grund av lagändringen inte längre
skulle ha rätt till tilläggsdagar. Samtidigt föreslås
att bestämmelserna om hur lönen bestäms ändras
så att arbete som ordnats på grund av skyldigheten
inte sänker den arbetslöshetsdagpenning som betalas
efter det att arbetet har upphört". Utskottet konstaterar
att det i propositionen finns en bestämmelse om arbetslöshetsdagpenning
efter det att det arbete som kommunen har skyldighet att ordna har
upphört. Däremot nämns där inte
någon sysselsättningsskyldighet. Den nämns
inte heller i regeringens proposition RP 178/2009 rd, som
lämnats samtidigt med den föreliggande propositionen,
trots att det sägs så i avsnittet "Propositionens
huvudsakliga innehåll". Därmed är beskrivningen
av det huvudsakliga innehållet vilseledande. Utskottet
har erfarit att bristen beror på att propositionerna i
sista fasen delades upp i separata propositioner från social-
och hälsovårdsministeriet och arbets- och näringsministeriet
och att det senare ministeriet har delat upp sin bit i ytterligare
två separata propositioner, av vilka den andra ännu
inte har lämnats till riksdagen. Detta visar att utskottets
anmärkning om att förslag om samma saker bör
samlas i samma proposition är befogad.
Att åldern för rätt till tilläggsdagar
höjs med ett år betyder att man kan komma ut i
den s.k. pensionsslussen tidigast i en ålder av 58 år
och en månad. De tidigare höjningarna av åldern
för rätt till tilläggsdagar har i praktiken
förbättrat sysselsättningen för äldre
personer, eftersom uppsägningar oftare drabbar ålderskategorier som
har rätt till tilläggsdagar i samband med utkomstskydd
för arbetslösa. Det faktum kvarstår emellertid
att personer över 50 år som blir arbetslösa
fortfarande har mycket svaga chanser att få arbete. Därför
bör kommunernas sysselsättningsskyldighet genomföras
som lovat och adekvata anslag avsättas för sysselsättning.
I annat fall ökar antalet äldre arbetslösa
arbetssökande som går från arbetslöshetsdagpenning
till arbetsmarknadsstöd och utkomskydd för arbetslösa.
Utkomstskydd för arbetslösa företagare
Regeringen kommer med förslag som i betydande grad
förbättrar utkomstskyddet för arbetslösa
företagare. Arbetsvillkoret för företagare förkortas
från 24 till 18 månader. Det betyder att företagare
snabbare får rätt till inkomstrelaterad dagpenning.
Vidare ingår där förslag som gör bestämmelserna
om övergång från lönearbete
till företagsamhet tydligare. Reformen garanterar ett oavbrutet
utkomstskydd vid arbetslöshet i sådana situationer
och bidrar till att sänka tröskeln för
att bli företagare. Det är motiverat att förbättra
företagarnas trygghet i det rådande konjunkturläget
då företagare med förutsättningar
för sund företagsverksamhet kan bli tvungna att
lägga ner sina företag.
Också företagare börjar få höjd
förtjänstdel för tiden för sysselsättningsfrämjande
service. Tidigare har företagare ganska sällan
deltagit i utbildning. Den höjda förtjänstdelen är
avsedd som ett lockbete till arbetskraftspolitisk vuxenutbildning
och frivillig utbildning.
Utskottet noterar att det brister i utkomstskyddet också för
en arbetslös medlem av företagarens familj och
att bristen behöver åtgärdas. Enligt
utredning var det meningen att förslaget om bättre
utkomstskydd för en familjemedlem som tidigare haft anställning
i företaget skulle ingå i det nu aktuella paketet.
Det saknas i propositionerna för att man inte hade reserverat nödvändiga
anslag för det.
Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa har
en företagares familjemedlem rätt till utkomstskydd
för arbetslösa om arbetet har upphört
på grund av omlagd produktionsinriktning eller av något
annat skäl. Att företagets verksamhet eller möjlighet
att sysselsätta försämras står
inte alltid i samband med att en viss produktion läggs
ner eller med något liknande skäl. Företagets
verksamhet kan upphöra till exempel för att kundkretsen
eller efterfrågan på företagets tjänster
minskar. I en sådan situation kan företaget kanske
ge den ena företagarmaken arbete, men verksamheten räcker
inte längre till för att försörja
hela familjen. Kravet på att lägga ner en viss
produktion betyder i praktiken att företagarfamiljen måste
lägga ner hela verksamheten för att få utkomstskydd
för arbetslösa.
Utskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
att en familjemedlem som anställts i företaget
bör ha rätt till utkomstskydd för arbetslösa
när arbetet har upphört till följd av en
bestående försämring av villkoren för
företagsamhet och inkomsten av företagsverksamheten
blir lägre än minimiutkomsten. Social- och hälsovårdsutskottet
föreslår därför en ändring
i detta syfte i 2 kap. 5 § i lagen om utkomstskydd för
arbetslösa. Förmånen kan komma att omfatta 200—300
personer per år. I budgeten avsätts 1 miljon
euro för ändamålet.
Genomförandet
Reformen betyder åtminstone i början ökat
arbete och ökade administrativa kostnader för
dem som ska genomföra den, alltså arbetslöshetskassorna
och Folkpensionsanstalten. Också efter de omläggningar
av datasystemen som är nödvändiga i övergångsfasen
beräknas reformen sysselsätta de verkställande
parterna mer än i dag. Även om stöden
under arbetslöshet och utbildning samordnas, ger utredningen
av förutsättningarna för att få de
nya höjda förmånerna upphov till extra
arbete. Utskottet kräver att det skyndsamt skjuts till
så mycket extra resurser som behövs för
att genomföra reformen.
Den snabba ökningen i arbetslösheten och antalet
permitteringar i år har grötat till många
arbetslöshetskassor. Trots att kassorna har anställt fler
personer och förbättrat sin verksamhet i den takt
ansökningarna har ökat, fördröjs
handläggningen av förmånsbeslut av att
bestämmelserna om utkomstskydd för arbetslösa över
lag är så komplicerade. Handläggningen
bromsas upp av frågor som hur semesterersättningar
ska periodiseras, vilka olika karenstider som gäller för
utkomstskydd för arbetslösa, de komplicerade formlerna
för att räkna ut försäkringslöner
och den stora uppsjön förmåner. Även
om utbildningsförmånerna nu införlivas
med arbetslöshetsförmånerna betyder lagförslagen
inga större förbättringar i det komplicerade
sättet att beräkna förmånerna.
Utskottet anser att bestämmelserna om utkomstskyddet för
arbetslösa nödvändigt behöver
förenklas ytterligare och procedurerna påskyndas
med hjälp av elektroniska handlingar och e-tjänster.
Detaljmotivering
Lagförslag 1
2 kap 5 §. Upphörande med och avbrott i företagsverksamhet.
I paragrafen föreslås en sådan ändring
att utkomstskydd för arbetslösa ska beviljas
en företagares familjemedlem också på den
grunden att familjemedlemmens arbete har upphört till följd
av att förutsättningarna för företagsverksamhet
har försämrats på ett bestående
sätt och inkomsten av företagsverksamheten blir
mindre än det som anses vara en minimiutkomst. Att företagets
ekonomiska situation har försämrats ska konstateras
utifrån handlingar som beskriver den ekonomiska situationen.
Rätten till utkomstskydd för arbetslösa
uppstår om det av handlingarna kan utläsas att
arbetet i företaget har minskat till den grad att det inte
längre finns tillräckligt med arbete för
familjemedlemmen och inkomsten av företagsverksamheten inte
ger den arbetsinkomst per familjemedlem som enligt 5 kap. 7 § 1
mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa är
ett bevis på företagsverksamhet av väsentlig
omfattning. I 8 § i statsrådets förordning
om verkställigheten av lagen om utkomstskydd för
arbetslösa (1330/2002) anges hur mycket inkomsten
minst ska uppgå till. För dem som är
försäkrade enligt lagen om pension för
företagare uppgår beloppet enligt nivån
2001 till 710 euro i månaden och för dem som är
försäkrade enligt lagen om pension för
lantbruksföretagare till 400 euro i månaden. Beloppet
föreslås bli justerat årligen med lönekoefficienten
i 96 § 1 mom. i lagen om pension för arbetstagare.
Företagets ekonomiska situation bör granskas för
minst de två föregående åren.
Utkomstskydd för arbetslösa beviljas emellertid
på grund av att företagets ekonomiska situation
försämrats bara om det inte längre finns andra
anställda i företaget än familjemedlemmar.
I praktiken avser det här i de flesta fall företagarmakar.
Om inkomsten av företaget per familjemedlem kommer att
ligga under nämnda nivå, får den familjemedlem
som blivit utan arbete rätt till utkomstskydd för
arbetslösa. Avgränsningen minskar risken för
missbruk.
För att få utkomstskydd för arbetslösa
på denna grund får familjemedlemmen inte heller
ha mer än 15 procent av aktiekapitalet eller av det röstetal
som aktierna medför eller annars bestämmanderätt
i företaget. Familjemedlemmen får inte ha haft
bestämmanderätt i företaget under de
två föregående åren. Innehavs-
och bestämmanderättskriteriet ska för
enhetlighetens skull också gälla rätten
till utkomstskydd för arbetslösa vid en omläggning
av produktionsinriktningen och sporadisk sysselsättning
i företaget.
10 kap 1 §. Rätt till förmåner
under tiden för sysselsättningsfrämjande
service.
I 2 mom. 2 punkten föreslås "frivillig utbildning"
bli ändrat till "frivilliga studier", eftersom frivilliga
studier är det uttryck som används i förslaget
till lag om ändring av lagen om offentlig arbetskraftsservice
(RP 178/2009 rd), som träder
i kraft vid samma tid.
10 kap. 2 § Berättigade till arbetslöshetsförmåner.
I den gällande lagen föreskrivs det att den som
tagit emot heltidsarbete för högst två veckor
inte har rätt till utbildningsdagpenning. För att
rätten inte ska uppfattas som tvetydig när utbildningsdagpenningen
blir en arbetslöshetsförmån föreslås
motsvarande bestämmelse i paragrafens 2 mom. Termen arbetsmarknadsstöd
i paragrafens 4 mom. föreslås bli arbetslöshetsförmån,
eftersom inte bara den som får arbetsmarknadsstöd
utan också den som arbetslöshetsdagpenning kan
delta i rehabiliterande arbetsverksamhet.
10 kap. 6 §. Ersättning för uppehälle.
I 2 mom. finns en felskrivning i den finska versionen. Enligt
motiven föreslås ersättningen för
uppehälle för den som deltar i arbetsverksamhet
i rehabiliteringssyfte bli höjd med en euro, alltså till
nio euro, inte tio. Eftersom både mottagare av arbetsmarknadsstöd
och arbetslöshetsdagpenning får delta i rehabiliterande
arbetsverksamhet, föreslås begreppet arbetsmarknadsstöd
bli utbytt mot arbetslöshetsförmån.
11 kap. 12 §. Återkrav av resebidrag.
Till följd av de ändringar som föreslås
i lagen förändras paragrafordningen. Därmed
måste hänvisningsbestämmelsen i paragrafen ändras.
Ikraftträdandebestämmelsen.
I 6 kap. 3 b § 1 mom. och 3 c § 1
mom. och i 7 kap. 5 § 2 mom. används begreppen
sysselsättningsplan och plan som ersätter en sysselsättningsplan.
Regeringen har för avsikt att lämna en proposition
till riksdagen där begreppen jobbsökarplan, sysselsättningsprogram,
aktiveringsplan och integrationsplan föreslås
bli ändrade till sysselsättningsplan och plan
som ersätter en sysselsättningsplan. Lagförslagen
i den propositionen avses träda i kraft först
den 1 april 2010. Därför föreslår
utskottet att det i ikraftträdandebestämmelsen
ska föreskrivas om ett temporärt arrangemang för
att tillämpa bestämmelserna på planer
med olika benämningar.
Lagförslag 2 och 3
Ikraftträdandebestämmelse.
I ikraftträdandebestämmelsen i förslaget
till lag om ändring av lagen om offentlig arbetskraftsservice
(RP 178/2009 rd) föreslås att till dem
som är i arbetskraftspolitisk vuxenutbildning när
lagen träder i kraft ska betalas utbildningsstöd
tills studierna har slutförts, dvs. för tiden
efter det att lagenträdde i kraft. På finansieringen
av de här utbildningsstöden tillämpas
de bestämmelser om finansiering som gällde vid
ikraftträdandet. Utskottet föreslår precis
som i fråga om ikraftträdandebestämmelsen
i lagförslag 2 att de nya bestämmelserna om finansiering
tillämpas på utbildningsstöd som betalas
efter 2009 från och med lagens ikraftträdande
och att 2 mom. i ikraftträdandebestämmelserna ändras.