Allmän motivering

Utgångspunkterna för reformen

Regeringens proposition med förslag till ändring av pensionslagstiftningen innebär en viktig och omfattande ändring i våra pensionssystem. Reformen innebär i första hand en grundlig översyn av arbetspensionssystemet inom den privata sektorn. Den gäller inte arbetspensionerna i den offentliga sektorn och inte heller direkt folkpensionssystemet. De måste ännu anpassas till ändringarna i arbetspensionssystemet för den privata sektorn för att hela pensionsordningen skall fungera.

Propositionen har som mål att garantera löntagare och företagare en adekvat inkomstrelaterad pensionstrygghet också i framtiden och samtidigt att hela systemet står pall för förändringarna i den demografiska strukturen och den förlängda livstiden. Vidare har den som mål ett rättvist pensionsskydd och enklare pensionsbestämmelser. Översynen kommer att fortsätta med en lång rad andra reformer inom pensionssystemet som finns nämnda i propositionens motivering. De har ett förenklat system och jämlikhet som mål.

Utskottet framhåller att de föreslagna ändringarna i princip är motiverade för att säkerställa finansieringen av pensionssystemet och den förväntade ökningen i pensionsutgifterna i takt med att befolkningen åldras. De kan också anses motiverade med hänsyn till den förvärvsaktiva befolkningens åldersstruktur, förväntade livslängd, hälsotillstånd och den allmänna utvecklingen i den förutsebara arbetsförmågan. Lagändringarna väger in utvecklingen på relativt lång sikt i god tid. Det är helt motiverat att i god tid förbereda sig för en kontrollerad ökning av pensionsutgifterna.

Reformen har som mål att förbättra pensionssystemets ekonomiska bärkraft och den vägen att öka förtroendet för systemets fortbestånd. Utgångspunkten är att ändringarna förstärker pensionssystemets finansiella basis så att också yngre generationers pensioner kan finansieras. Reformen är lovvärd i och med att den förstärker förtroendet för pensionssystemet.

Utskottet noterar att antagandena om den ekonomiska och demografiska utvecklingen och beteendeförändringarna som ligger till grund för bedömningen av reformens verkningar omspänner en mycket lång tid och är förknippade med många osäkerhetsfaktorer. Beräkningarna av pensionsnivån i propositionen innehåller också en uppskattning av hur medborgarna kan tänkas välja i en ny situation som medger flexibel pensionering, eftersom de kommer att ha en viss valfrihet beträffande pensionsnivån beroende på i vilken ålder de går i pension och hur stor pension de hunnit tjäna in. För en hållbar finansiering av arbetspensionerna är det absolut centralt hur målet att höja pensionsåldern med 2—3 år på sikt kan genomföras. Det är fullt möjligt att sänka pensionsutgifterna utan att sänka på pensionsnivån om pensionsavgången skjuts fram och pensionärstiden i framtiden förkortas jämfört med resultatet av de gällande bestämmelserna. På grund av lagförslaget förväntas antalet sysselsatta öka med 4—5 procent på sikt. Därmed beräknas propositionen kunna lätta på trycket på en höjning av APL-avgifterna på sikt med ungefär hälften jämfört med de nuvarande bestämmelserna. Detta tryck har uppskattats till omkring 10 procent. Enligt konsekvensbedömningarna i propositionen kommer avgiften att höjas med drygt 5 procentenheter fram till 2050.

Ambitionen att garantera bättre pensioner kan eventuellt fullföljas om det främsta målet i propositionen, dvs. höjd pensionsålder, uppnås. Utskottet poängterar att det krävs en avsevärd attitydförändring för att målet skall nås, eftersom det finns undersökningsresultat som antyder att många människor i förvärvsaktiv ålder fortfarande siktar på tidig pensionering. På detta tyder också den ökade benägenheten att ordna med pensionsskyddet genom frivilliga pensioner.

Senareläggning av pensioneringen

Regeringens proposition är motiverad med hänsyn till den förväntade livslängden och positiva utvecklingen i folkhälsan. Den står i samklang med den gynnsamma utvecklingen av människors hälsa och arbetsförmåga. Den förväntade livslängden har fortsatt ökat hos oss i takt med minskad dödlighet. Den positiva trenden förväntas fortsätta. En nyligen genomförd riksomspännande undersökning, Hälsa 2000, visar att arbetsförmågan hos befolkningen i förvärvsaktiv ålder klart har förbättrats under de senaste 20 åren. Det främsta skälet till vår förbättrade arbets- och funktionsförmåga är att vissa folksjukdomar har minskat och blivit mindre allvarliga. Utifrån dessa förändringar kan det med fog förmodas att allt fler människor inom de närmaste åren kommer att vara arbetsföra i åldern 55—70 år. Men de individuella skillnaderna i arbets- och funktionsförmågan ökar med åldrandet. Därför är det på sin plats med den föreslagna flexibiliteten i pensioneringen för att behovet av individuella arbetsmöjligheter och olika livssituationer skall kunna beaktas. Detta är nödvändigt särskilt som det redan har genomförts ändringar i pensionssystemet som minskar de individuella pensionslösningarna, eftersom systemet med yrkesbaserad pensionsålder har slopats, den individuella förtidspensionen småningom upphör och åldersgränsen för deltidspension höjs.

Propositionen avser att bidra med ekonomiska incitament för att människor skall orka längre i arbetet. Utskottet påpekar att det att människor orkar i arbetet beror inte bara på den enskilda människans faktiska arbetsförmåga, hälsotillstånd och kompetens utan i centrala delar också på arbetsförhållandena, kraven i arbetet och arbetsmiljön samt framför allt på hur de kan anpassas till en åldrande persons möjligheter och behov. Därför bör det understrykas att de effektivaste metoderna för att höja pensioneringsåldern finns på arbetsplatserna, dvs. bättre arbetsförhållanden och ledarskap, kompetensutveckling för de anställda och en långsiktig personalpolitik. Ju mer kompetenskraven ökar i arbetslivet desto viktigare blir yrkesskickligheten, kompetensen och en fortsatt utveckling av dem för arbetsförmågan, vilket i sin tur har en större effekt för att man skall orka i arbetet än till och med hälsan. För att människor skall orka arbeta är det allt viktigare att de får yrkesinriktad rehabilitering och att deras behov av rehabilitering diagnosticeras på ett tidigt stadium samt att friskvården lyfts fram på arbetsplatserna.

En rad undersökningar har visat att ju äldre personer i förvärvsaktiv ålder det handlar om, desto större betydelse för att de skall orka i arbetet har arbetslivskvaliteten, arbetets påfrestning samt de fysiska och psykosociala arbetsförhållandena. För att pensionsreformen skall nå sitt mål behövs det ett systematiskt stöd för en kvalitativ utveckling av arbetsförhållandena. I detta sammanhang vill utskottet uppmärksamma det ökade snuttarbetet som enligt undersökningar har visat sig vara en risk för fortsatt förvärvsarbete. Därför behövs det också sådana ändringar i arbetslivet som bidrar till fasta anställningar.

Sysselsättningspolitiken spelar en avgörande roll för propositionens mål. Det faktum att äldre människor träder ut ur arbetslivet beror fortfarande i alltför hög grad på bristande sysselsättningsmöjligheter. Det är allt viktigare att också funktionshindrade håller sig kvar i arbetslivet. Årligen blir 10 000 nya funktionshindrade arbetslösa. För dem har nedsatt arbetsförmåga utgjort ett hinder för fortsatt förvärvsarbete. Deras sysselsättningsmöjligheter måste tillgodoses bättre. Arbetsplatserna bör alltid i första hand utreda om de funktionshindrade inte kan placeras i nya uppgifter eller om de kan hänvisas till rehabilitering eller utbildning.

Ändringar som påverkar intjänandetiden för pension

Enligt propositionen kommer intjänandetiden för pensionsskydd att utvidgas från 42 till 50 år. Man börjar alltså tjäna in sin arbetspension vid 18 års ålder och fortsätter fram till 68 år. Enligt de nuvarande bestämmelserna intjänas ålderspensionen enligt inkomsterna efter 23 års ålder fram till 65 år. Målnivån har varit en pension på 60 procent.

Det centrala i propositionen är att sättet att räkna ut arbetspensionerna ses över och att pensionen för tiden efter lagens ikraftträdande räknas ut utifrån de löner som en person tjänat under varje år av sin arbetshistoria och lönerna justeras till nivån för det år pensionen börjar löpa med hjälp av ett index där den allmänna inkomstutvecklingen ökar från 50 till 80 procent. På denna punkt bidrar reformen till större rättvisa i och med att anställningarnas längd eller antal inte längre inverkar på arbetspensionsskyddets storlek.

Reformen innebär att allt fler löntagare under de kommande årtiondena trots varierande arbetshistoria kan uppnå en skälig målnivå, t.ex. 60 procent som nu. Detta tack vare den förlängda intjänandetiden och den ökade pensionstillväxten för varje år i arbete efter fyllda 53 år. Utskottet ser det som mycket positivt att arbetspensionssystemet efter reformen kommer att vara bättre anpassat till förändringarna i arbetslivet.

Höjd pensionstillväxt

Pensionsreformen avser att få människor att fortsätta längre i arbetet genom dels flexibel pensionsålder, dels också höjd pensionstillväxt från och med fyllda 53 år. För betalning av den höjda pensionstillväxten föreslås arbetstagarnas pensionsavgift bli höjd för de löntagare som fyllt 53 år. Utskottet har i och för sig förståelse för att regeringen vill ta till höjda pensionsförsäkringsavgifter för att höja pensionstillväxten. Men det fäster sig vid att människor redan nu går i pension i olika åldrar i olika branscher och att det i vissa yrken är mycket sällsynt att människor fortsätter fram till åldern för ålderdomspension. Det betyder att den ökade pensionstillväxten inte fullt ut kommer dem till nytta som får betala för den.

Enligt en beräkning som presenterats för utskottet arbetar de som inte tjänar in något bonustillägg vanligtvis som byggnadsarbetare, lagerarbetare, banktjänstemän, affärspersonal, allmänna kontorister och städare. Beräkningarna stöder de forskningsresultat som antyder att lägre utbildade är mera pensionsorienterade och att högre utbildning och socioekonomisk ställning generellt minskar benägenheten för förtidspensionering. Skillnaderna är begripliga eftersom belastningen och påfrestningen i arbetet i yrken som kräver mindre utbildning inverkar mera på arbetsförmågan och möjligheterna att fortsätta i arbetslivet. Utskottet noterar att den nuvarande höjda tillväxten inte i avgörande grad har inverkat på benägenheten att stanna kvar i arbetslivet. Som utskottet påpekat ovan krävs det utöver ekonomiska incitament att arbetslivet över lag görs mera attraktivt och att sysselsättningsgraden höjs för att regeringens mål för den höjda pensionstillväxten skall kunna uppnås.

Löntagarnas arbetspensionsavgift kommer också i framtiden att dras av från den pensionsgrundande inkomsten innan pensionsbeloppet beräknas. År 2005 beräknas avgiften vara 4,73 procent för dem som inte fyllt 53 år och omkring 6 procent för dem som fyllt 53 år. Avgiften beräknas stiga på så sätt att den normala avgiften 2050 är omkring 6,95 procent och för dem som fyllt 53 år omkring 8,8 procent. På detta sätt ökar avdraget från de pensionsgrundande inkomsterna. Men det har bedömts att den höjda avgiften bara täcker in omkring en tredjedel av kostnaderna för den höjda pensionsnivån till följd av den höjda tillväxten. På grund av den ökade livslängden ökar också det totala pensionsbeloppet som betalas som vederlag för pensionsavgifterna.

Förändringar i förvärvs- och pensionsindex

Enligt propositionen kommer löpande pensioner och förmåner som motsvarar dem räknat från den 1 januari 2005 att justeras med ett pensionsindex där lönerna ges indexvikten 20 och priserna 80 procent. Pensionens utgångsnivå höjs till lönenivån med hjälp av en lönekoefficient som ger lönerna värdet 80 och priserna värdet 20 procent.

Regeringen utgår från att inkomstnivån under pensionstiden säkerställs genom en god begynnelsepension och då kan man skära ner på indexskyddet under pensionstiden. I propositionen föreslås en rad ändringar som inverkar på pensionsnivån och som avser att höja den intjänade pensionen. Valet av indexsystem är väsentligt med tanke på en balanserad finansiering.

Enligt vad utskottet har erfarit betyder det att pensionsindex bestäms så att indexvikten för löner är 50 och indexvikten för prisförändringen 50 att kostnaderna för reformen ökar med 1,4 procent av lönesumman. Utskottet fäster sig vid den positiva omständigheten att koefficienten för att höja pensionernas begynnelsenivå till lönenivån är bättre än tidigare.

Propositionen avser att samordna indexjusteringarna av löpande arbetspensioner. Indexjusteringarna av folkpensioner och arbetspensioner kommer att följa olika system, eftersom folkpensionerna fortsatt justeras enbart utifrån prisindex. Detta lägre index betyder att folkpensionernas nivå släpar efter om inte indexjusteringen samordnas eller folkpensionernas nivå tidvis korrigeras genom nivåhöjningar. I vilket fall som helst är det nödvändigt att garantera en rättvis utveckling i folkpensionstagarnas inkomster. Utskottet föreslår ett uttalande i saken (Utskottets förslag till uttalande 2).

Förändringen i pensionsindex innebär att indexjusteringen förändras också för dem som lever på invalidpension och de pensionstagare som inte fyllt 65 år. Enligt propositionen gottgörs indexförändringen för de invalidpensionärer i åldern 26—55 år som fått invalidpension under 5 år enligt lagen. Gottgörelsen betalas som en engångsförhöjning från och med 2010. Förhöjningen gäller också de pensioner som börjat löpa innan lagen träder i kraft.

Enligt utskottets mening är det oacceptabelt att inte höja familjepensionerna på motsvarande sätt. Också barn- och efterlevandepensioner kan vara långvariga och därför är det motiverat att höja dem på samma sätt för att garantera att de bibehåller sin nivå. Därför föreslår utskottet att lagförslaget ändras längre fram till denna del.

Anpassning av folkpensionen till reformen

Efter reformen får en löntagare välja mellan att gå i pension mellan 62 och 68 års ålder. När en löntagare har fyllt 63 år får han eller hon den intjänade arbetspensionen utan förtidsminskning. Reformen innebär att ålderspensionerna differentieras enligt åldern. Åldern för folkpension bibehålls vid 65 år och i folkpensionsandelen för dem som går i pension tidigare görs en förtidsminskning. Åldern för ålderspension inom folkpensionssystemet bibehålls alltså vid 65 år medan de som fyllt 63 och 64 år får bibehålla sina invalidpensioner inom samma system. Samordningen mellan pensionssystemen haltar också på denna punkt.

Utskottet uppmärksammar att förtidsminskningen i folkpensionen fram till 65 års ålder innebär att framför allt kvinnor som tjänat in en liten arbetspension liksom de som får en liten företagarpension har betydligt färre möjligheter att välja i vilken ålder de går i pension jämfört med dem som tjänat in en större arbetspension. Det är viktigt med en pånyttbedömning i framtiden av hur folkpensionssystemet har anpassats till arbetspensionsreformen. Utskottet föreslår ett uttalande i saken (Utskottets förslag till uttalande 3). Det positiva med propositionen för dem som får folkpension är att den arbetspension som tjänats in efter fyllda 63 år inte betraktas som inkomst som minskar på folkpensionen. Detsamma gäller den åldersbetingade höjningen av invalidpensionen.

Arbetspension som tjänas in under oavlönad tid

Reformen innebär en avsevärd utvidgning i det pensionsskydd som tjänas in under frånvaro från arbetslivet. Nuförtiden tjänas arbetspension in under barnavårdsperioder, om den oavlönade frånvaron från arbetet varar utan avbrott i högst ett år och om löntagaren återvänder till samma anställning. De som efter en barnavårdsperiod börjar i en ny anställning tjänar inte in någon arbetspension för den oavlönade vårdperioden. Det betyder att alla kvinnor som haft tidsbunden anställning före barnets födelse drabbas av pensionsbortfall på grund av barnets födelse och barnavård.

Reformen gör pensionstillväxten under barnavårdsperioderna mera jämlik. I framtiden tillämpas samma princip på kvinnor och män i fasta och tidsbundna anställningar eller snuttjobb. Från och med reformens ikraftträdande tjänar de in arbetspension för oavlönade moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningsperioder utifrån de inkomster som ligger till grund för dagpenningarna. Utöver denna pensionstillväxt som bygger på arbetspensionslagarna omfattar reformen ett förslag till lag om ersättning för oavlönade perioder som skall betalas av statens medel. Staten betalar pensionsskydd för tiden efter föräldrapenningsperioden för tiden för vård av ett barn under 3 år och tiden för slutexamensinriktade studier. Till grund för pensionen läggs en summa på 500 euro i månaden i stället för lön. Grunden för pensionstillväxten under perioder med den lägsta moderskaps- och föräldrapenningen är lika stor med stöd av arbetspensionslagen.

Utskottet ser det som ett mycket viktigt nytt inslag i pensionsskyddet att staten betalar för det under frånvaro från arbetslivet. Förslaget är betydelsefullt inte minst med tanke på jämställdheten mellan könen, eftersom luckorna i kvinnors arbetshistoria på grund av att de vårdat sina barn har betytt ett sämre pensionsskydd för dem. Det är en klar förbättring i den sociala tryggheten för dem som vårdar sina barn hemma att barnavårdsperioderna berättigar till pensionsskydd.

För staten innebär insatserna för att ersätta bortfallet i pensionstillväxten på grund av luckor i människors arbetshistoria med statens medel en utgiftspost som blir fullt ut aktuell först om flera årtionden. Enligt motiveringen vore utgifterna 2040 omkring 130 miljoner euro på årsnivå och den förväntas växa sig ytterligare omkring tio gånger större från denna nivå. På detta stadium är det omöjligt att beräkna utgiftsposten exakt och därför kan det vara på sin plats att man än så länge inte förbinder sig helt att ersätta de oavlönade perioderna utan att man vid den fortsatta beredningen ser till att arbete och barnavård kan anpassas till varandra och beaktas bättre när förmånen beviljas. Utskottet föreslår ett uttalande i saken (Utskottets förslag till uttalande 4).

Utskottet påtalar ett problem som också tas upp i propositionens motivering, nämligen om värnpliktstiden skall omfattas av den pensionstillväxt som betalas av statens medel. Under den fortsatta reformen av pensionssystemet bör det ytterligare utredas om värnplikts- och civiltjänsttiden liksom avbrott i studierna på grund av sjukdom skall anses berättiga till ersättning. Utskottet föreslår ett uttalande i saken (Utskottets förslag till uttalande 5).

Pensionstillväxten under arbetslöshet

Under arbetslöshet intjänas pension på grund av lagen om pension för arbetstagare bara under tiden för inkomstrelaterad dagpenning utifrån den inkomst som ligger till grund för dagpenningen. Grundlagsutskottet framhåller i sitt utlåtande att det har förståelse för förslaget eftersom de som får inkomstrelaterade arbetslöshetsförmåner också deltar i finansieringen av arbetspensionssystemen. Med tonvikten lagd på tiden i förvärvslivet är det dock mer motiverat att prioritera att också de som får grunddagpenning uppfyller kravet på arbete. Social- och hälsovårdsutskottet påpekar att villkoren för dem som får grunddagpenning kräver särskild utredning under den fortsatta arbetspensionsreformen för att arbetslöshetstiden inte skall leda till oskäliga brister i pensionstryggheten. Utskottet föreslår ett uttalande i saken (Utskottets förslag till uttalande 1).

Livslängdskoefficienten

Ett nytt inslag i reformen är livslängdskoefficienten som inverkar på pensioner som börjar betalas. Begynnelsepensionen i detta fall minskas med livslängdskoefficienten i proportion till hur mycket befolkningens allmänna förväntade livslängd ökar. Koefficienten är ett sätt att balansera upp det kostnadstryck som den ökade livslängden ger upphov till. Livslängdskoefficientens nedsättande effekt på pensioner som börjar betalas ut vore enligt propositionens motivering ett incitament att fortsätta i arbetslivet så länge som möjligt för att kompensera bortfallet. Det främsta målet under de kommande årtiondena är att skjuta fram pensioneringen. Det finns många olika sätt att påverka detta. Ingen kan alltså på detta stadium veta med exakthet om kostnadstrycket på grund av tillväxten i pensionsutgifterna i framtiden ytterligare behöver dämpas med pensionsnedsättande koefficienter typ livslängdskoefficienten. Innan livslängdskoefficienten börjar tillämpas fullt ut är det nödvändigt att utreda särskilt om de faktorer som nu talar för koefficienten haft förväntad effekt och om det därmed finns adekvata grunder för att fortsätta att tillämpa koefficienten.