Allmän motivering

Allmänt

Social- och hälsovårdsutskottet behandlar i utlåtandet propositionen utifrån sitt behörighetsområde.

De ändringar regeringen föreslår för att modernisera statsandelssystemet är mestadels tekniska. Propositionen kommer inte med några ändringar till huvudprinciperna för statsandelens bestämningsgrunder. Statsandelar beviljas enligt nya grunder men statens bidrag till finansieringen av tjänsterna ökar inte. Förutom den nu föreslagna reformen lämnar regeringen i anknytning till 2006 års budget dels en proposition där finansieringsandelarna för arbetsmarknadsstödet och utkomststödet ses över, dels en proposition som höjer statsandelen för social- och hälsovårdens driftskostnader.

Statsandelen för social- och hälsovården är genuint kalkylmässig och ger kommunerna olika möjligheter att ordna tjänsterna. Systemet avser att borga för att kommuner av olika typ kan tillhandahålla sina invånare tjänster på lika villkor. Regeringen föreslår att huvudprinciperna för hur statsandelen bestäms inte ska rubbas. För bl.a. sjukfrekvenskoefficienten och sysselsättningskoefficienten, som byter namn till dagvårdskoefficient, kommer bestämningsgrunderna att förbli i kraft. Däremot föreslås ändringar i beräkningsgrunderna för fjärrortskoefficienten. Grunderna för bestämmande av statsandel på grund av avsides läge inom social- och hälsovården samordnas på de flesta punkter med dem som gäller för fjärrortskoefficienten i den allmänna statsandelen till kommunerna. Dessutom föreslås i beräkningsgrunderna två nya koefficienter, barnskyddskoefficienten och handikappskoefficienten, som är tänkta att jämna ut skillnaderna mellan kommunerna.

Barnskyddskoefficienten

Regeringen föreslår i propositionen att systemet med utjämning av stora kostnader för barnskyddet slopas och att anslaget för systemet återinförs i statsandelsgrunderna för social- och hälsovårdens driftskostnader via en ny barnskyddskoefficient. Enligt propositionsmotiven ger erfarenheterna av utjämningssystemet vid handen att systemet de facto inte stött barnskyddet effektivt i de minsta kommunerna och att den genererade nyttan fördelat sig slumpmässigt. Under utskottsbehandlingen framgick det att systemets fränaste kritiker är de - företrädesvis små - kommuner som tillhört nettobetalarna. Ett annat problem med systemet har varit att det krävt en massa administrativt arbete och att det varit oklart vilka kostnader som omfattas av systemet. Därtill har systemet regionalt sett varit ojämlikt med avseende på kostnaderna. De regionala skillnaderna gäller kommuner i alla storleksklasser. I lika stora kommuner inom olika regioner har det kunna skilja på tiotals euro per invånare i finansieringsandelen.

Under utskottsbehandlingen visade det sig att en del kommuner varit mycket nöjda med utjämningssystemet för att de kunnat vidta de barnskyddsåtgärder som behövts. Den öronmärkta finansieringen har gjort det möjligt att bedriva ett systematiskt och långsiktigt barnskydd och tillåtit kommunerna att oavsett resurser sätta in också dyra barnskyddsinsatser när barnets bästa krävt det. Också stora öppenvårdskostnader har räknats till de kostnader systemet ersatt. När endast kostnaderna för de i klientens vårdplan antecknade barnskyddsåtgärderna beaktats, har man blivit aktivare med att upprätta vårdplaner samtidigt som kostnadsmedvetenheten ökat. Men kommunerna har inte systematiskt debiterat för öppenvårdskostnaderna, eftersom det är besvärligt att räkna ut kostnaderna för tjänsterna. Å andra sidan har utjämningsfonden samtidigt kritiserats för att de kommuner som aktivt gått in för öppenvård inom barnskyddet och därmed lyckats undvika tunga och dyra barnskyddsåtgärder betalar utjämningsersättningar till kommuner som struntat i stödtjänster inom den öppna vården och därmed går miste om statsandelar för social- och hälsovården. Merparten av de kostnader som utjämningssystemet godkänner genereras av slutenvård. Systemet har därför ansetts gynna denna form av vård.

Den nya barnskyddskoefficienten som föreslagits som ny bestämningsgrund för statsandelen bygger på antalet i barnskyddslagen avsedda omhändertaganden av barn i kommunen. Koefficienten är i och för sig enkel och de uppgifter som behövs för att räkna ut den finns att få i barnskyddsstatistiken. Men det är onekligen mycket klent att som enda grund för barnskyddskoefficienten ha antalet omhändertagna barn. Bestämmelsen tar inte hänsyn till de stora kostnader som kommunen har t.ex. för placering av barn i öppenvård och som till storleken motsvarar kostnaderna för vård utom hemmet. Inte heller tar bestämmelsen hänsyn till andra öppenvårdsåtgärder, såsom kostnaderna för långtidsterapi, kostnaderna för stödåtgärder till barn i eftervård eller tjänster som tillhandahålls barnet hemma. Under utskottsbehandlingen uttrycktes oro för att det nya sättet att räkna ut koefficienten kan få kommunerna att bli aktivare med att omhänderta barn i situationer där stödtjänster inom den öppna vården sett från barnets synpunkt bäst gagnade omsorgen och vården.

Utskottet vill understryka att huvudregeln enligt barnskyddslagen är att stödtjänsterna inom den öppna vården är primära familje- och individinriktade barnskyddsåtgärder. Barnskyddets öppenvård ska också framöver vara inriktad på att hjälpa familjen i tid och samtidigt förebygga behovet av omhändertagande. Det är viktigt, menar utskottet, att finansieringssystemet inte styr över barnskyddets prioriteringar från tidig intervention och förebyggande verksamhet till reparativa åtgärder som är dyrare än prevention och tyngre för både barnet och familjen. Det faktum att ett omhändertagande förorsakar kommunen stora kostnader också efter avdrag för statsandelen och att statsandelstillväxten sker med två års eftersläpning bidrar enligt utskottets mening till att denna styreffekt inte blir särskilt stark i praktiken.

Utskottet anser att koefficientmodellen bör utvecklas så att koefficienten tar hänsyn till antalet barnskyddsklienter i öppenvård, vård utom hemmet och eftervård. En förutsättning för att modellen ska kunna utvecklas är emellertid att de nödvändiga uppgifterna för koefficienten kan fås t.ex. ur den barnskyddsstatistik Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovårdens för. I dagsläget är statistiken över barnskyddsklienter mycket brokig i kommunerna.

Just nu pågår förberedelserna för en total översyn av barnskyddslagen. Enligt information till utskottet kommer man i samband med översynen också att ta ställning till hur statistikpraxis inom barnskyddet kunde förbättras. Utskottet understryker vikten av att man i samband med lagreformen gör en bedömning av hur koefficientmodellen fungerar och utreder om den kunde utvecklas.

Handikappskoefficienten

Som ny bestämningsgrund för statsandelen föreslår regeringen en handikappskoefficient som räknas utifrån hur stor andel de gravt handikappade i kommunen proportionellt sett utgör av befolkningen. I koefficienten tas hänsyn bara till kostnader för handikapp som är större än normalt för kommunen, eftersom kostnaderna för handikapptjänster spelar en stor roll särskilt i små kommuner. Därför har koefficienten begränsats till personer som har ytterst små möjligheter att studera eller få arbete och behöver omfattande stödåtgärder.

Utskottet välkomnar den nya handikappskoefficienten med motiveringen att den skapar större jämlikhet när det gäller att få tjänster och får pengarna att räcka till bättre. Kostnadseffekten av koefficienten beräknas bli 60 miljoner euro, ett belopp som dras av från de övriga statsandelarna för socialvården. Trots att den nya koefficienten inte förpliktar kommunerna att använda mer resurser för handikapptjänster hjälper den kommunerna att fullgöra de uppgifter som ingår i den särskilda skyldigheten att ordna tjänster. Handikappskoefficienten bidrar till att jämna ut skillnaderna mellan kommunerna när det gäller att tillhandahålla tjänster.

Risken finns emellertid att den föreslagna koefficienten får kommunerna att lägga ned mer pengar på de klientgrupper som används som underlag när koefficienten räknas ut. Utskottet understryker att även andra handikappgrupper måste få tjänster. Lagen om service och stöd på grund av handikapp ger också andra än gravt handikappade vissa rättigheter. Förutom handikappade och gravt handikappade finns det särskilt bland äldrebefolkningen allt fler med funktionshinder som får efterfrågan på transport- och boendeservice att öka. Också hos barn håller behovet av personliga assistenter och transportservice på att öka. Kommunerna kan åsamkas mycket stora kostnaderna för sådana anslagsbundna tjänster och stödåtgärder.

Utskottet framhåller att varken barnskydds- eller handikappkoefficienten borgar för att dessa särskilda grupper tillhandahålls kommunala tjänster utan för det behövs satsningar från kommunens sida. För att skillnaderna mellan kommunerna ska kunna jämnas ut behöver statsandelsgrunderna utvecklas kontinuerligt så att kommunerna med systemets hjälp kan tillhandahålla basala tjänster av hög kvalitet och finansiera dem hållbart. De stora skillnaderna mellan kommunerna pekar med all tydlighet på att både service- och finansieringssystemen kräver en strukturell översyn. De nu föreslagna koefficienterna tas följaktligen upp till total omprövning när den kommunala servicen omstruktureras.