Allmän motivering
Allmänt
Social- och hälsovårdsutskottet behandlar
i utlåtandet propositionen utifrån sitt behörighetsområde.
De ändringar regeringen föreslår
för att modernisera statsandelssystemet är mestadels
tekniska. Propositionen kommer inte med några ändringar
till huvudprinciperna för statsandelens bestämningsgrunder.
Statsandelar beviljas enligt nya grunder men statens bidrag till
finansieringen av tjänsterna ökar inte. Förutom
den nu föreslagna reformen lämnar regeringen i
anknytning till 2006 års budget dels en proposition där finansieringsandelarna
för arbetsmarknadsstödet och utkomststödet
ses över, dels en proposition som höjer statsandelen
för social- och hälsovårdens driftskostnader.
Statsandelen för social- och hälsovården är genuint
kalkylmässig och ger kommunerna olika möjligheter
att ordna tjänsterna. Systemet avser att borga för
att kommuner av olika typ kan tillhandahålla sina invånare
tjänster på lika villkor. Regeringen föreslår
att huvudprinciperna för hur statsandelen bestäms
inte ska rubbas. För bl.a. sjukfrekvenskoefficienten och
sysselsättningskoefficienten, som byter namn till dagvårdskoefficient,
kommer bestämningsgrunderna att förbli i kraft.
Däremot föreslås ändringar i beräkningsgrunderna
för fjärrortskoefficienten. Grunderna för
bestämmande av statsandel på grund av avsides
läge inom social- och hälsovården samordnas
på de flesta punkter med dem som gäller för
fjärrortskoefficienten i den allmänna statsandelen
till kommunerna. Dessutom föreslås i beräkningsgrunderna
två nya koefficienter, barnskyddskoefficienten och handikappskoefficienten,
som är tänkta att jämna ut skillnaderna
mellan kommunerna.
Barnskyddskoefficienten
Regeringen föreslår i propositionen att systemet med
utjämning av stora kostnader för barnskyddet slopas
och att anslaget för systemet återinförs
i statsandelsgrunderna för social- och hälsovårdens
driftskostnader via en ny barnskyddskoefficient. Enligt propositionsmotiven
ger erfarenheterna av utjämningssystemet vid handen att systemet
de facto inte stött barnskyddet effektivt i de minsta kommunerna
och att den genererade nyttan fördelat sig slumpmässigt.
Under utskottsbehandlingen framgick det att systemets fränaste
kritiker är de - företrädesvis små -
kommuner som tillhört nettobetalarna. Ett annat problem
med systemet har varit att det krävt en massa administrativt
arbete och att det varit oklart vilka kostnader som omfattas av
systemet. Därtill har systemet regionalt sett varit ojämlikt
med avseende på kostnaderna. De regionala skillnaderna
gäller kommuner i alla storleksklasser. I lika stora kommuner
inom olika regioner har det kunna skilja på tiotals euro
per invånare i finansieringsandelen.
Under utskottsbehandlingen visade det sig att en del kommuner
varit mycket nöjda med utjämningssystemet för
att de kunnat vidta de barnskyddsåtgärder som
behövts. Den öronmärkta finansieringen
har gjort det möjligt att bedriva ett systematiskt och
långsiktigt barnskydd och tillåtit kommunerna
att oavsett resurser sätta in också dyra barnskyddsinsatser
när barnets bästa krävt det. Också stora öppenvårdskostnader
har räknats till de kostnader systemet ersatt. När
endast kostnaderna för de i klientens vårdplan
antecknade barnskyddsåtgärderna beaktats, har man
blivit aktivare med att upprätta vårdplaner samtidigt
som kostnadsmedvetenheten ökat. Men kommunerna har inte
systematiskt debiterat för öppenvårdskostnaderna,
eftersom det är besvärligt att räkna
ut kostnaderna för tjänsterna. Å andra
sidan har utjämningsfonden samtidigt kritiserats för
att de kommuner som aktivt gått in för öppenvård
inom barnskyddet och därmed lyckats undvika tunga och dyra
barnskyddsåtgärder betalar utjämningsersättningar
till kommuner som struntat i stödtjänster inom
den öppna vården och därmed går
miste om statsandelar för social- och hälsovården.
Merparten av de kostnader som utjämningssystemet godkänner genereras
av slutenvård. Systemet har därför ansetts
gynna denna form av vård.
Den nya barnskyddskoefficienten som föreslagits som
ny bestämningsgrund för statsandelen bygger på antalet
i barnskyddslagen avsedda omhändertaganden av barn i kommunen.
Koefficienten är i och för sig enkel och de uppgifter som
behövs för att räkna ut den finns att
få i barnskyddsstatistiken. Men det är onekligen mycket
klent att som enda grund för barnskyddskoefficienten ha
antalet omhändertagna barn. Bestämmelsen tar inte
hänsyn till de stora kostnader som kommunen har t.ex. för
placering av barn i öppenvård och som till storleken
motsvarar kostnaderna för vård utom hemmet. Inte
heller tar bestämmelsen hänsyn till andra öppenvårdsåtgärder,
såsom kostnaderna för långtidsterapi,
kostnaderna för stödåtgärder
till barn i eftervård eller tjänster som tillhandahålls
barnet hemma. Under utskottsbehandlingen uttrycktes oro för
att det nya sättet att räkna ut koefficienten
kan få kommunerna att bli aktivare med att omhänderta
barn i situationer där stödtjänster inom
den öppna vården sett från barnets synpunkt
bäst gagnade omsorgen och vården.
Utskottet vill understryka att huvudregeln enligt barnskyddslagen är
att stödtjänsterna inom den öppna vården är
primära familje- och individinriktade barnskyddsåtgärder.
Barnskyddets öppenvård ska också framöver
vara inriktad på att hjälpa familjen i tid och
samtidigt förebygga behovet av omhändertagande.
Det är viktigt, menar utskottet, att finansieringssystemet
inte styr över barnskyddets prioriteringar från
tidig intervention och förebyggande verksamhet till reparativa åtgärder
som är dyrare än prevention och tyngre för
både barnet och familjen. Det faktum att ett omhändertagande
förorsakar kommunen stora kostnader också efter
avdrag för statsandelen och att statsandelstillväxten
sker med två års eftersläpning bidrar
enligt utskottets mening till att denna styreffekt inte blir särskilt
stark i praktiken.
Utskottet anser att koefficientmodellen bör utvecklas
så att koefficienten tar hänsyn till antalet barnskyddsklienter
i öppenvård, vård utom hemmet och eftervård.
En förutsättning för att modellen ska
kunna utvecklas är emellertid att de nödvändiga
uppgifterna för koefficienten kan fås t.ex. ur
den barnskyddsstatistik Forsknings- och utvecklingscentralen för
social- och hälsovårdens för. I dagsläget är
statistiken över barnskyddsklienter mycket brokig i kommunerna.
Just nu pågår förberedelserna för
en total översyn av barnskyddslagen. Enligt information till
utskottet kommer man i samband med översynen också att
ta ställning till hur statistikpraxis inom barnskyddet
kunde förbättras. Utskottet understryker vikten
av att man i samband med lagreformen gör en bedömning
av hur koefficientmodellen fungerar och utreder om den kunde utvecklas.
Handikappskoefficienten
Som ny bestämningsgrund för statsandelen föreslår
regeringen en handikappskoefficient som räknas utifrån
hur stor andel de gravt handikappade i kommunen proportionellt sett
utgör av befolkningen. I koefficienten tas hänsyn
bara till kostnader för handikapp som är större än
normalt för kommunen, eftersom kostnaderna för handikapptjänster
spelar en stor roll särskilt i små kommuner. Därför
har koefficienten begränsats till personer som har ytterst
små möjligheter att studera eller få arbete
och behöver omfattande stödåtgärder.
Utskottet välkomnar den nya handikappskoefficienten
med motiveringen att den skapar större jämlikhet
när det gäller att få tjänster
och får pengarna att räcka till bättre.
Kostnadseffekten av koefficienten beräknas bli 60 miljoner
euro, ett belopp som dras av från de övriga statsandelarna
för socialvården. Trots att den nya koefficienten
inte förpliktar kommunerna att använda mer resurser
för handikapptjänster hjälper den kommunerna
att fullgöra de uppgifter som ingår i den särskilda
skyldigheten att ordna tjänster. Handikappskoefficienten
bidrar till att jämna ut skillnaderna mellan kommunerna
när det gäller att tillhandahålla tjänster.
Risken finns emellertid att den föreslagna koefficienten
får kommunerna att lägga ned mer pengar på de
klientgrupper som används som underlag när koefficienten
räknas ut. Utskottet understryker att även andra
handikappgrupper måste få tjänster. Lagen
om service och stöd på grund av handikapp ger
också andra än gravt handikappade vissa rättigheter.
Förutom handikappade och gravt handikappade finns det särskilt
bland äldrebefolkningen allt fler med funktionshinder som
får efterfrågan på transport- och boendeservice
att öka. Också hos barn håller behovet
av personliga assistenter och transportservice på att öka.
Kommunerna kan åsamkas mycket stora kostnaderna för
sådana anslagsbundna tjänster och stödåtgärder.
Utskottet framhåller att varken barnskydds- eller handikappkoefficienten
borgar för att dessa särskilda grupper tillhandahålls
kommunala tjänster utan för det behövs
satsningar från kommunens sida. För att skillnaderna
mellan kommunerna ska kunna jämnas ut behöver
statsandelsgrunderna utvecklas kontinuerligt så att kommunerna
med systemets hjälp kan tillhandahålla basala
tjänster av hög kvalitet och finansiera dem hållbart.
De stora skillnaderna mellan kommunerna pekar med all tydlighet
på att både service- och finansieringssystemen
kräver en strukturell översyn. De nu föreslagna
koefficienterna tas följaktligen upp till total omprövning när
den kommunala servicen omstruktureras.