Detaljmotivering
Beredningen av det konstitutionella fördraget
Det konstitutionella fördraget bereddes av EU:s framtidskonvent
2002—2003 och resultatet lades till grund för
regeringskonferensen 2003—2004, där fördraget
förhandlades fram. Det undertecknades den 29 oktober 2004,
och för att kunna träda i kraft måste
det ratificeras av samtliga medlemsstater i Europeiska unionen.
Riksdagen har aktivt deltagit i förhandlingarna om
det konstitutionella fördraget, först i konventsfasen
då företrädarna för riksdagen
deltog i konventets arbete och senare i en intensiv dialog med regeringen
då regeringen förhandlade om fördraget
i regeringskonferensen. Regeringen har lämnat sammanlagt
tre redogörelser till riksdagen på olika stadier
av beredningen av det konstitutionella fördraget (SRR 3/2001
rd, SRR 2/2003 rd, SRR 6/2005 rd). Regeringen
har underrättats om riksdagens ståndpunkt till
de olika förhandlingsfaserna genom utrikesutskottets betänkande
om förberedelserna i konventet (UtUB 18/2001 rd)
och konventets resultat och förberedelserna inför
regeringskonferensen (UtUB 4/2003 rd).
Utrikesutskottet anser att regeringen har gett riksdagen adekvata
möjligheter att påverka i alla sakfrågor
i de olika faserna av förhandlingsprocessen.
En allmän bedömning av det konstitutionella fördraget
Utrikesutskottet har detaljerat behandlat innehållet
i det konstitutionella fördraget i sitt betänkande
(UtUB 2/2006 rd) om statsrådets redogörelse
(SRR 6/2005 rd). Den nu aktuella propositionen motsvarar
till sakinnehållet statsrådets redogörelse
från hösten 2005 (SRR 6/2005 rd) men är
naturligtvis mer detaljerad och innehåller också en
detaljmotivering till fördraget. Även den allmänna
motiveringen har preciserats bl.a. i fråga om Europeiska
rådet, säkerhetspolitiken och förfarandet
för att ändra fördraget. Propositionen
innehåller också nya ståndpunkter om
säkerhetspolitiken.
I april i år bedömde utrikesutskottet (UtUB 2/2006
rd) att det konstitutionella fördraget utgör en
balanserad helhet som Finland kan acceptera. Utskottet har inte
bytt ståndpunkt under tiden mellan det att redogörelsen
behandlades i riksdagen och att regeringen överlämnade
sin proposition. Därför anser utskottet det inte
nödvändigt att i detta betänkande detaljerat
upprepa sina tidigare ståndpunkter - och anmärkningarna på dem
- för de gäller fortfarande. Även de övriga
utskottens kärnfulla utlåtanden (StoUU 8/2006
rd, GrUU 36/2006 rd, FiUU 24/2006 rd, FvUU 42/2006
rd, LaUU 16/2006 rd, KoUU 16/2006 rd, JsUU 12/2006
rd, FsUU 7/2006 rd, KuUU 14/2006 rd, ShUU 16/2006
rd, EkUU 24/2006 rd, FrUU 4/2006 rd, AjUU 14/2006
rd och MiUU 26/2006 rd) ger uttryck för tidigare ståndpunkter.
I sitt utlåtande (GrUU 36/2006 rd) behandlar
grundlagsutskottet utförligt godkännandet, behandlingsordningen, ändringsförfarandet
och Europeiska rådets ställning. Utrikesutskottet
beaktar dessa ståndpunkter i sitt betänkande.
Utrikesutskottet anser att dess tidigare betänkande
(UtUB 2/2006 rd) och det föreliggande betänkandet
utgör riksdagens ställningstagande som helhet
om det konstitutionella fördraget. Därför är
det enligt utskottet viktigt att riksdagsledamöterna har
utskottets tidigare betänkande (UtUB 2/2006 rd)
med bilagor till sitt förfogande när den nu aktuella
propositionen debatteras i plenum utifrån utskottets föreliggande
betänkande.
Vid utfrågningen av sakkunniga har utskottet fokuserat
på praktiska frågor när det gäller
samverkan mellan statsrådet och republikens president i
utrikes- och säkerhetspolitiken, speciellt i EU. I betänkandet
behandlas dessutom det konstitutionella fördraget som helhet,
den nationella processen för godkännande, solidaritetsklausulen
och regeringens nya ståndpunkter om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik.
De viktigaste målen och innehållet i det
konstitutionella fördraget
Efter att på nytt ha tagit del av fördraget
under betänketiden vill utskottet poängtera att
det var ett bakslag att ratificeringsprocessen åtminstone tillfälligt
stannade av till följd av folkomröstningarna i
Frankrike och Nederländerna. Fördraget innehåller
många reformer som Finland redan länge drivit
på och som kunde få positiva verkningar för
Finland och hela unionen om de trädde i kraft. Utan att
glömma sina tidigare detaljerade utläggningar
(UtUB 2/2006 rd) om problemen och utmaningarna
med fördraget anser utskottet att det nu i ljuset av fördragets
acceptabilitet är viktigt att på nytt lyfta fram
de viktigaste mål och reformer som eftersträvas.
Det konstitutionella fördraget befäster EU:s handlingskraft
och beslutsförmåga inför framtida utmaningar.
Medborgarna får en klarare bild av EU om unionen har ett
enda konstitutionellt fördrag. Samma effekt uppnås
om unionen blir en juridisk person, fördelningen av befogenheter
mellan unionen och medlemsländerna preciseras, beslutsförfarandet
gallras och beslutsfattandet blir öppet för insyn.
Stärkta grundläggande friheter och mänskliga
rättigheter är en av de viktigaste reformerna. Respekten
för de mänskliga rättigheterna uppges
nu vara unionens mål och värde - inklusive minoriteter
och barnens rättigheter. Målet är att unionen
ansluter sig till den europeiska konventionen om de mänskliga
rättigheterna. Att utrota fattigdomen är också ett
nytt mål och att bevara freden är ett aktivt mål
som är inskrivet i fördraget. Jämställdheten
mellan kvinnor och män ska enligt fördraget säkerställas
på alla områden, inbegripet i fråga om
anställning, arbete och lön.
Genom det konstitutionella fördraget stärks förutsättningarna
för ökad inre säkerhet i EU. En central
reform är den befogenhet som unionen ges att meddela minimiregler
om fastställande av brottsrekvisit och påföljder
när det gäller vissa brott. Åtgärderna
kan gälla de områden av allvarlig gränsöverskridande
brottslighet som uppräknas i fördraget: terrorism,
människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och
barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt,
korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet
och organiserad brottslighet.
Miljön lyfts fram rätt mycket i bestämmelserna
om unionens verksamhetsmål. Det bidrar till att miljösynvinklarna
konsekvent blir beaktade i verksamheten. Ur miljösynvinkel är
det betydelsefullt att ett av de energipolitiska målen är
att främja energieffektivitet och energisparande och att
utveckla nya och förnybara energikällor. Ur ett
miljöpolitiskt perspektiv är det också av
stor betydelse att fördraget innehåller bestämmelser om
straffrättsligt samarbete.
Fördraget befäster principerna för
förverkligandet av demokratin, bl.a. bestämmelser
om medborgarinitiativ och kommissionens vidsträckta samrådsplikt
samt reformer som gör unionens institutioners, organs och
myndigheters verksamhet öppnare. Den mest framträdande
av de sistnämnda förändringarna kan anses vara
att lagstiftningsarbetet blir öppnare tack vare den ökande
offentligheten i rådets sammanträden samt att
tillämpningsområdet för grundfördragets
bestämmelser om handlingars offentlighet ska utsträckas
till alla unionens institutioner, organ och myndigheter. Öppenheten
i unionens verksamhet lyfts upp bredvid andra mål och principer
för ett demokratiskt liv. Fördraget gör EU:s
invecklade lagstiftningssystem enklare genom att medbeslutandeförfarandet
blir den huvudsakliga lagstiftningsmetoden, som dessutom omfattar
nya lagstiftningsbefogenheter. Beslutsfattandet med kvalificerad
majoritet utvidgas i ministerrådet och unionens beslutsförmåga
befästs.
Bestämmelserna om finanserna effektiverar och klarlägger
beslutsförfarandena, varvid balansen i beslutanderätten
mellan medlemsstaterna och unionen samt unionens olika institutioner
i huvudsak bevaras. I ändringarna betonas även
strävan att garantera rationalitet och budgetdisciplin.
Europaparlamentets position befästs i beslutsfattandet
om finanserna. Utgångspunkten är att reformen
ska lätta upp det tunga budgetförfarandet.
Europeiska rådet, som består av medlemsländernas
stats- och regeringschefer, får en stärkt ställning
och en långvarig ordförande. Rådet blir en
egentlig EU-institution som är underställd de allmänna
reglerna för EU-institutioner. Utrikesutskottet ansåg
tidigare att det hör till den institutionella helhetslösningen
att stärka Europeiska rådet och att det därför är
acceptabelt. Genom det konstitutionella fördraget inrättas
uppgiften som EU:s utrikesminister, som ska leda en europeisk avdelning
för yttre åtgärder. Det är inte fråga
om en ny institution, utan en omorganisering av befintliga resurser.
En del av avdelningens personal rekryteras från de nationella
utrikesförvaltningarna, vilket kan ge små medlemsländer
nya verktyg att sköta sina yttre förbindelser,
t.ex. politisk rapportering och konsulära tjänster.
Fördraget inbegriper en möjlighet att inrätta
Europeiska åklagarmyndigheten på grundval av Eurojusts
verksamhet.
Ministerrådets system för ordförandeskap ändras
och sessionerna får ökad offentlighet. Beslut
med dubbel majoritet införs. Kommissionen får
en något stärkt ställning i och med att
pelarindelningen försvinner. Kommissionens ställning
säkerställs i fråga om den yttre representationen
i förhållande till ändringarna som gäller unionens
yttre förbindelser. Skyldigheten att ge stöd och
bistånd i kombination med solidaritetsklausulen stärker
solidariteten mellan medlemsländerna och också Finlands
säkerhet.
De nationella parlamenten har fått en starkare position
i form av direkta påverkansmetoder och bättre
möjligheter att via sina regeringar påverka beslutsfattandet
i EU. Till de viktigaste reformerna hör de nationella parlamentens
rätt att få vissa centrala dokument och lagstiftningsinitiativ
direkt från unionens institutioner samt möjligheten
att kontrollera iakttagandet av subsidiaritetsprincipen i unionen.
När det gäller området med frihet, säkerhet
och rättvisa ska de nationella parlamenten också kunna
delta i vissa utvärderingssystem samt i kontrollen av Europol
och i utvärderingen av verksamheten vid Eurojust. Dessutom
ska ett enda nationellt parlament i vissa fall kunna hindra ett
europeiskt beslut av Europeiska rådet som innebär
förenklad ändring av fördraget. Också formerna
för samarbetet mellan de nationella parlamenten stärks
i någon mån.
Slutligen framhåller utskottet att protokoll 8 i fördraget
innehåller vissa bestämmelser som är av
betydelse för Finland. De är så som utskottet tidigare
påpekat inskrivna i fördraget på ett
tillfredsställande sätt. Bestämmelserna,
som tillkommit som ett förhandlingsresultat, gäller framför
allt undantagsställningen för Finlands arbetspensionssystem,
jordbruket, det samiska folket, erkännandet av en permanent
särställning för de nordliga, särskilt
glesbefolkade regionerna samt Ålands särställning.
Solidaritetsklausulen
I det konstitutionella fördraget ingår en
solidaritetsklausul, som förpliktar unionen och dess medlemsstater
att handla solidariskt, om en medlemsstat utsätts för
en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som
orsakas av människor. Utrikesutskottet ser det som viktigt
att upprepa sina tidigare ståndpunkter om klausulen (UtUB
2/2006 rd), för tillsammans med säkerhetsgarantiklausulen
stärker de — i form av gällande politiska
förpliktelser — medborgarnas säkerhet
redan nu.
Biståndsåtgärder enligt solidaritetsklausulen omfattar
alla resurser som ställs till unionens förfogande,
också militära sådana. Solidaritetsklausulen
sattes i kraft efter terrorattacken i Madrid (den 11 mars 2004)
trots att fördraget inte är i kraft. Med tanke
på nya hot blir solidaritetsklausulen praktiskt taget allt
viktigare. Informationsutbyte och ett smidigt samarbete mellan de
civila myndigheterna i unionen bidrar till det slag av vardagsnära
säkerhet som medborgarna förväntar sig
av EU.
Solidaritetsklausulen fokuserar på situationer och åtgärder
som huvudsakligen är inriktade på unionens eget
område. De åtgärder som vidtas med stöd
av klausulen omfattas därför i Finland inte av
militär krishantering (UtUB 1/2006 rd). Insatserna
för att genomföra solidaritetsklausulen kan hänföras
till gränsöverskridande handräckning
från olika myndigheter i medlemsstaterna på den
begärande statens önskan. Utrikesutskottet ser
helst att alla medlemsstater ställer fram sina resurser,
också de militära, för genomförande
av klausulen. Det är också viktigt att insatserna
enligt solidaritetsklausulen också genomförs av
t.ex. myndigheter under inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, kommunikationsministeriet
eller jord- och skogsbruksministeriet.
Utrikesutskottet ser på solidaritetsklausulen som ett
betydelsefullt steg mot att förstärka säkerheten
för medborgarna i medlemsstaterna. Finland bör
ha en behörig beredskap för att lämna
och ta emot bistånd enligt solidaritetsklausulen.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
Vid behandlingen av statsrådets redogörelse
gav utskottet (UtUB 2/2006 rd) en omfattande översikt över
den utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen i ljuset
av det konstitutionella fördraget. Den nu aktuella propositionen
innehåller några nya säkerhetspolitiska
ståndpunkter, så utskottet anser det befogat att
i korthet behandla den säkerhets- och försvarspolitiska
utvecklingen.
I sitt betänkande (UtUB 2/2006 rd) ansåg
utskottet att det konstitutionella fördraget effektiviserar
unionens säkerhets- och försvarspolitik. Utrikesutskottet
påpekade att unionen de senaste åren lyckats bra
med att utveckla den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
trots förvecklingarna kring det konstitutionella fördraget
och andra svårigheter som unionspolitiken stött
på. Säkerhets- och försvarspolitiken hör
till de politikområden som utvecklats snabbast inom unionen.
Utskottet konstaterade att krisförebyggandet och krishanteringen
behöver förbättras och att detta är
en logisk åtgärd för att befästa
unionens yttre åtgärder och öka säkerheten
i unionen. Det är enligt utskottet fortfarande av stor
betydelse att EU håller på att utvecklas till
en allt starkare säkerhetsunion.
Utskottet ville framhålla att det inte finns någon
koppling mellan det strukturerade samarbetet och ikraftträdandet
av det konstitutionella fördraget. Det strukturerade samarbetet
har i praktiken visat sig vara ett smidigt och snabbt instrument
att utveckla EU:s resurser, trots att Finland först hade
sina dubier. Unionen bör kunna agera i kriser som medlemsstaterna
bedömer vara brännande. Den snabba utvecklingen
av EU:s militära kapacitet har hjälpt till att
ge större trovärdighet åt EU:s utrikespolitik.
EU har kommit att bli en allt viktigare aktör, och bl.a. FN
vill gärna utnyttja EU:s snabbinsatsförmåga för
en lösning på regionala kriser. Snabbinsatsstyrkorna
kan tas som ett exempel på vad gott det strukturerade samarbetet
genererat. Den första insatsgruppen, där även
Finland ingår, står redo från ingången
av 2007.
Säkerhetsgarantin — biståndsförpliktelsen
Utskottet behandlade i sitt betänkande (UtUB 2/2006
rd) ingående den gemensamma biståndsförpliktelsen
(solidaritetsklausulen) i fördraget. Säkerhetsgarantien
innebär att om en medlemsstat utsätts för
angrepp är de övriga medlemsstaterna skyldiga
att ge den stöd och bistånd med alla till buds
stående medel. Solidaritetsklausulen inverkar inte på vissa
medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitiska
särdrag. I klausulen konstateras att Nordatlantiska fördragsorganisationen
(Nato) ska vara grunden för de staters kollektiva försvar
som är medlemmar i organisationen och den instans som genomför
det.
Utskottet noterade bl.a. att solidaritetsklausulen är
formulerad som en mycket typisk fördragsbestämmelse
som ger uttryck för en militär säkerhetsgaranti
och att betydelsen av garantin i sista hand bygger på de
staters intentioner, kapacitet och åtgärder som
gjort ett åtagande om den. Utskottet påminde också att
det skulle vara inkonsekvent om försvaret inte omfattades
av en likadan anda av solidaritet som alla unionens åtgärder
i övrigt.
I propositionen hänvisas till utrikesutskottets betänkande
och påpekas att också om unionen inte har planer
på ett gemensamt territoriellt försvar bör
det observeras att det bland unionens medlemsstater finns länder
med stor militär kapacitet, inbegripet två kärnvapenstater.
Medlemsstaterna har en god beredskap för ömsesidiga åtgärder
som har finslipats genom krishantering. EU-länderna kan
också ge varandra praktiskt militärt bistånd
och denna biståndsmöjlighet utgör i sig
ett avskräckningsmedel som skyddar medlemsstaterna. Om
unionens institutionella strukturer utvecklades i detta syfte skulle
beredskapen få större trovärdighet.
Utskottet ser det som betydelsefullt och positivt att regeringen-
i likhet med utrikesutskottets tidigare ståndpunkt — anser
att den gemensamma biståndsförpliktelsen redan
nu är ett förpliktande politiskt åtagande
och spelar en faktisk roll. Säkerhetsgarantin stärker
Finlands säkerhet. Enligt regeringen innebär ett
angrepp mot en medlemsstat i unionen att de övriga kommer
till undsättning på många olika sätt,
inbegripet genom militära åtgärder.
Utrikesutskottet föreslog i sitt tidigare betänkande
att det bör klargöras vad säkerhetsgarantin
innebär i praktiken. Ömsesidiga säkerhetsgarantier
kräver i konsekvensens namn konkreta åtgärder
också från Finlands sida för att de ska
få den politiska trovärdighet som regeringen nu
har tillmätt dem. Utskottet ser det därför
som en klar brist att det inte framgår av propositionen
vad ett åtagande om säkerhetsgarantier betyder
på ett operativt plan och hur säkerhetsgarantierna kommer
att genomföras i Finland. Med tanke på konsekvenserna är
det viktigt att bedöma hur vi har förberett oss
för att genomföra solidaritetsklausulen och vilka
behov av ny lagstiftning och resurser det kan finnas. Utskottet
hade gärna sett att säkerhetsgarantiernas roll
också hade bedömts i utvecklingen av unionens
militära beredskap. Utrikesutskottet förutsätter
att regeringen i början av nästa valperiod kommer
med en redogörelse till riksdagen med en mer detaljerad
bedömning av säkerhetsgarantin -liksom också av solidaritetsklausulen-
och utreder vilka praktiska åtgärder det ger anledning
till.
Utrikesutskottet omfattar regeringens ståndpunkt
att säkerhetsgarantin i likhet med solidaritetsklausulen
redan är ett existerande politiskt åtagande oberoende
av om det konstitutionella fördraget träder i kraft
eller inte och att den stärker Finlands säkerhet.
Utskottet förutsätter att regeringen i början
av nästa valperiod lämnar en redogörelse
till riksdagen om effekterna av EU:s solidaritetsklausul och säkerhetsgaranti
och vilka åtgärder det krävs för
att genomföra dem.
Samverkan och samarbete mellan regeringen och republikens president
inom utrikespolitiken
Förpliktelsen att samverka och samarbeta är mycket
nära förknippad med ledningen av Finlands utrikespolitik
och utgör ett led i en konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.
Utskottet anser att det är viktigt och motiverat att se
på samverkan och samarbetet också med tanke på hur de
förstärker parlamentarismen och ökar
riksdagens medinflytande. Bestämmelserna i grundlagen om
riksdagens rätt till information och den preliminära
behandlingen och uppföljningen av unionsärenden
i riksdagen vilar uttryckligen på ministrarnas politiska
ansvar.
Därför är det nödvändigt
att kartlägga och klargöra praxis kring bestämmelserna
om riksdagens rätt att få information i 96 och
97 § och om relationerna mellan statsrådet och
republikens president i 93 § 1 och 2 mom. i grundlagen speciellt
med tanke på unionens utrikes- och säkerhetspolitik.
Behörighetsgrunder
Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen leds Finlands utrikespolitik
av republikens president i samverkan med statsrådet. Enligt
samma paragrafs 2 mom. svarar statsrådet emellertid för
den nationella beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen
och beslutar om Finlands åtgärder som hänför
sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande
av riksdagen. Statsrådets behörighet utifrån
93 § 2 mom. omfattar hela Europeiska unionen (RP 1/1998
rd, GrUB 10/1998 rd) och inget sakområde har undantagits
från statsrådets behörighet. Den omfattar
därmed också unionens gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik (GrUU 36/2006 rd).
Men när Finland formulerar sin ståndpunkt till
viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska unionsärenden
bör statsrådet handla i nära samråd
med republikens president (GrUU 36/2006 rd, RP
1/1998 rd). Riksdagen deltar i den nationella
beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen i enlighet
med grundlagen.
I förarbetena till grundlagen understryks det att bestämmelserna
om behörighet i internationella frågor enligt
93 § i grundlagen ska tolkas som en helhet (RP 1/1998
rd). Presidentens behörighet och statsrådets behörighet
med stöd av bestämmelsen om samverkan i 1 mom.
begränsas dels av riksdagens behörighet att godkänna och
säga upp internationella förpliktelser, dels av
93 § 2 mom. om riksdagens och statsrådets behörighet
i EU-ärenden (GrUU 54/2005 rd).
Grundlagens 96 och 97 § tryggar riksdagens ställning
och deltagande i den nationella beredningen av EU-ärenden
och riksdagens rätt att få information om beredningen
av ärenden i EU. Utifrån 97 § 2 mom.
i grundlagen ska statsministern på förhand och
utan dröjsmål efteråt ge riksdagen eller
dess utskott information om ärenden som behandlas vid Europeiska
rådets möten. Detsamma gäller beredningen
av ändringar av de fördrag som Europeiska unionen
bygger på.
Procedurer och praxis för samverkan och samarbete
Vid utfrågningarna i utskottet har statsrådets
och presidentens nära samverkan och samarbete för att
säkra en konsekvent och enhetlig utrikespolitik lyfts fram.
För utskottet är det självklart att Finland
bör ha en enda samordnad utrikespolitik. Det centrala forumet
för samordning och samarbete är det gemensamma
mötet för statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska
ministerutskott (RSR 25 §)Medlemmar: statsministern
(ordf.), utrikesministern, utrikeshandels- och biståndsministern,
ministern i utrikesministeriet, försvarsministern, inrikesministern och
som medlemmar tillförordnade av SR undervisningsministern
och jord- och skogsbruksministern och den minister vars behörighetsområde
ett ärende som behandlas hör till. Sekreterare:
en understatssekreterare vid UM, sakkunniga: en statssekreterare
vid UM, FSM:s kanslichef, statssekreteraren för EU-ärenden. Närvarande:
RPK:s kanslichef, statsministerns utrikespolitiska rådgivare,
IM:s kanslichef, SR:s informationschef och andra som inbjudits av
statsministern. och republikens president. När den
nya grundlagen hade trätt i kraft den 1 mars 2000 kom republikens
president och statsministern överens om att gemensamma
möten ordnas efter behov (meddelande 45/2000/3.3.2000).
Enligt utredning ordnas gemensamma möten ungefär
en gång i månaden. När statsministern
hade öppnat det första gemensamma mötet överlämnade
han ordförandeskapet till republikens president. Det blev
grunden till den praxis att det i praktiken är presidenten
som för ordet. Utskottet har erfarit att presidenten hör
med statsministern om slutsatserna vid ett möte är
förenliga med statsrådets ståndpunkt
innan hon sammanfattar dem. I praktiken är det statsministern
som sammankallar mötena och godkänner föredragningslistan
som har upprättats av sekreteraren i ministerutskottet,
dvs. en understatssekreterare vid utrikesministeriet. Mötena
hålls i regel på fredag efter EU-ministerutskottets
sammanträde och presidentföredragningen. Man samlas
symboliskt kring ett runt bord. Över mötena upprättas
protokoll och möteshandlingarna är enligt offentlighetslagen
(24 § 1 mom.) hemliga om de inte särskilt konstateras
vara offentliga.
Utöver detta har också statsministern och
utrikesministern regelbundna sammankomster med presidenten minst
en gång i veckan. Ett viktigt led i kontakterna och beredningen är
också kontakterna mellan tjänstemän,
inbegripet regelbundna sammankomster för presidentens kansli, statsministern
och utrikesministeriets kansli. Enligt utredning får presidentens
kansli stora mängder skriftligt beredningsmaterial inte
bara om den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiken
utan också om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik
(EU-ministerutskottets handlingar) såväl från
statsrådets kansli som utrikesministeriet och beskickningarna.
Enligt utredning till utskottet fungerar samverkan och samarbetet
mellan statsrådet och presidentens kansli mycket väl.
Utskottet noterar att samverkan och samarbetet för att
samordna den nationella politiken givetvis kräver att alla
aktörer följer behörighetsbestämmelserna
i grundlagen men också att statsorganen respekterar varandra
och kan samarbeta för att potentiella problem ska kunna
undvikas.
Samordningen av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har utvidgats
och utvidgas fortsatt, vilket av utfrågningen av sakkunniga
att döma i praktiken begränsar räckvidden
för den "övriga utrikespolitik" där presidenten
enligt den nya grundlagen är huvudaktören. Området
för unionens yttre förbindelser har efter vår
nya grundlag genomgått en betydande omvandling i takt med
att EU:s utrikes- och säkerhetspolitik har utvidgats. Ett
bevis på detta är att antalet utredningar om EU:s
utrikes- och säkerhetspolitik som statsrådet med
stöd av 97 § i grundlagen gett utrikesutskottet
(s.k. USP-utredningar) har ökat avsevärt.www.riksdagen.fi/utrikesutskottet/USP-utredningar
Den nationella beredningen och de politiska besluten som kan
hänföras till EU:s utrikes- och säkerhetspolitik
handhas i praktiken av EU-ministerutskottet som ett led i den normala
behandlingen av EU-ärenden. Samarbetet mellan statsorganen
inbegriper nära kontakter, diskussioner och information
om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik mellan statsrådet
och republikens president för att det nära samarbete
med republikens president som nämns i förarbetena
till grundlagen ska förverkligas när det gäller
EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Det finns som sagt
flera vägar att samarbeta — möten mellan
presidenten och ministerutskottet, presidenten och utrikesministern
och presidenten och statsministern och sammankomster för
presidenten och andra ministrar och en lång rad tjänstemannakontakter. Enligt
utskottets mening är det viktigt att de tillgängliga
kanalerna utnyttjas effektivt för att samarbetet ska omfatta
EU:s viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska riktlinjer
och för att vi ska ha en samordnad och konsekvent utrikes-
och säkerhetspolitik i Finland.
Utskottet vill också uppmärksamma vissa offentlighetsaspekter.
Det anser det olämpligt att ett dokument som behandlats
som offentligt i EU-ministerutskottet behandlas som hemligt vid mötet
mellan presidenten och det utrikes- och säkerhetspolitiska
ministerutskottet, vilket ibland varit fallet enligt sakkunniga
som utskottet har hört. Det är viktigt att procedurerna
utvecklas mot större offentlighet.
Riksdagens parlamentariska kontroll i relation till Europeiska
rådet
I beslutsfattandet i Europeiska rådet konkretiseras
relationerna mellan statsorganen dels i hur och vem som bestämmer
Finlands ståndpunkt till beslut i rådet, dels
i riksdagens roll, styrande funktion och medinflytande när
det gäller Finlands ståndpunkter. Utskottet påpekar
att Europeiska rådet — inbegripet rådets
inofficiella möten — redan nu fattar mycket ingående
beslut om politiska riktlinjer.
Statsrådet beslutar från fall till fall vem
som deltar från Finland i Europeiska rådets möten. Det
beslutar också om republikens president deltar eller inte.
Presidentens kansli uppger att republikens president deltar "när
frågor inom presidentens behörighet tas upp".
Enligt utredning är det utrikespolitiska frågor
som enligt 93 § 1 mom. i grundlagen anses höra
till presidenten - i praktiken alltså frågor som
har med ändringar av EU-fördragen och utvidgningsfördragen
att göra. Enligt uppgift till utskottet har det hållits
11 rådsmöten 2004—2006; i sju av dem
deltog både statsministern och presidenten och i fyra bara statsministern.
Vid utfrågningar av sakkunniga har det kommit fram att
det huvudsakligen har varit statsministern som fört Finlands
talan och att presidenten i regel bara deltagit i supédiskussionerna.
Också presidentens anförande följer statsrådets
anvisningar och före sitt anförande konsulterar
presidenten statsministern.
Vid förhör med sakkunniga har det framförts att
Finlands bipolära representation i Europeiska rådet
i vissa fall kan skapa oklarhet bland andra staters representanter
om vem som leder Finlands EU-politik. Det har konstaterats att presidentens
närvaro också kan ses som något positivt
för Finland. En del sakkunniga har sett det som en olägenhet
att utrikesministern, som har berett ärenden och som enligt
gemenskapsrätten (art. 4.2 i EU-fördraget) har
en biträdande roll vid mötena, måste
avlägsna sig när statsministern och presidenten är
på plats.
Utrikesutskottets syn (UtUB 2/2006 rd)
har tidigare varit att det i Finland bara är statsministerns
och regeringsmedlemmarnas åtgärder som omfattas
av behörig demokratisk legitimitet och ansvar. Statsministern är
politiskt ansvarig inför riksdagen för regeringens åtgärder
vid Europeiska rådets möten. Därför — och
utan att ta ställning till presidentens deltagande i rådsmötena
i sig — understryker utskottet att det för att
garantera riksdagens medinflytande och med hänsyn till
statsrådets behörighet är konsekvent
att statsministern representerar Finland i Europeiska rådet,
vilket också grundlagsutskottet har konstaterat (GrUB
10/1998 rd).
Utskottet inskärper att praxis för att informera
om Europeiska rådets möten bör garantera riksdagens
konstitutionella ställning och inflytande också i
praktiken. Nuvarande praxis är att stora utskottet hör
statsministern muntligt före och efter rådsmöten.
Utrikesutskottet hör statsministern likaså muntligt
före och efter rådsmöten uttryckligen
i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och frågor
som har samband med unionsfördraget eller ändringar
i det.
Utrikesutskottet hänvisar till 97 § i grundlagen
om rätt för riksdagen att få information
och understryker denna rätt också i ett bredare
sammanhang. Det påminner att rätten till information är
obegränsad och innebär i ljuset av förarbetena
till grundlagen en förpliktelse för regeringen
att självmant hålla utrikesutskottet rättidigt
och regelbundet underrättat om internationella frågor
och stora utskottet om andra frågor som bereds i EU. Utrikesutskottet
framhåller att det med beaktande av Europeiska rådets politiska
riktlinjer är nödvändigt att utveckla
informationen för att riksdagen ska ha tillgång
till rättidig och adekvat information. Utifrån
utredning och egna erfarenheter anser utskottet att beredning enbart
genom muntlig information inte är ett lämpligt
eller adekvat förfarande för att informera riksdagen.
Det finns inga formella hinder för att införa
skriftlig information till riksdagens stora utskott och utrikesutskott.
Utskottet anser att ett sådant förfarande är
motiverat.
Utrikesutskottet förutsätter att regeringen
i framtiden under statsministerns ledning informerar riksdagen om
alla officiella och inofficiella möten för Europeiska
rådet också skriftligt.
Officiell status för Europeiska rådet
Genom det konstitutionella fördraget blir Europeiska
rådet en officiell institution i unionen. Grundlagsutskottet
noterar i sitt utlåtande (GrUU 36/2006
rd) att förändringen ger anledning att
lyfta fram bestämmelserna i 97 § i grundlagen
om riksdagens rätt att få information om de frågor
som kommer upp till behandling i Europeiska rådet och att
delta i den nationella beredningen av EU-frågor som enligt
96 § ingår i riksdagens behörighet.
Europeiska rådets förändrade status
kan enligt grundlagsutskottet inte vara en fråga som helt
saknar betydelse för de inbördes procedurerna
mellan republikens president och statsrådet. Som utskottet
tidigare framhållit handlar det i sista hand om att grundlagens
93 § 2 mom. överför den nationella beredningen
av beslut som fattas i unionen till statsrådets behörighet
och att samma paragrafs 1 mom. tillämpas på beredningen
av ändringar i unionens konstitutionella fördrag.
Ändringen stärker enligt grundlagsutskottet ytterligare
den inför riksdagen ansvarige statsministerns ställning
som den som leder Finlands europapolitik och företräder
Finland i Europeiska rådet. Regeringens behörighet
omfattar utifrån 93 § 2 mom. i grundlagen Europeiska
unionen i sin helhet och täcker därmed också in
unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det
betyder att alla frågor som tas upp i Europeiska rådet
ingår i statsrådets behörighet. När Finland
formulerar sin ståndpunkt till viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska
frågor bör statsrådet dock handla i nära
samråd med republikens president för att garantera
att vi har en samordnad och konsekvent utrikespolitik. Grundlagsutskottet
anser att de gemensamma mötena mellan det utrikes- och
säkerhetspolitiska ministerutskottet som avses i 24 § i
lagen om statsrådet är ett lämpligt och
formellt sett adekvat forum för detta ändamål.
På det praktiska planet är också de inofficiella
mötena mellan republikens president och statsministern
och utrikesministern nödvändiga och bra samarbetsforum.
Ålands särställning och självstyrelse
Åland har en särställning i unionen
och för landskapet gäller vissa undantag. De har
fastställts i ett protokoll gällande Åland
som ingår som bilaga till anslutningsfördraget
från 1994 (Ålandsprotokoll nr 2). För
Finland var det en viktig särfråga att Åland
fick bevara sin särställning med tanke på de
nuvarande fördragens och det konstitutionella fördragets
rättsliga kontinuitet. Ålands särställning
har bevarats i konstitutionen.
Grundlagsutskottet har behandlat frågan om godkännande
av fördragets ikraftträdandelag på Åland
och den roll det spelar. Lagtingets bifall till en ikraftträdandelag
enligt 59 § i självstyrelselagen för Åland är
ett villkor för att bestämmelserna i ett fördrag
eller någon annan internationell förpliktelse
ska träda i kraft i landskapet till den del de hänför
sig till frågor som faller inom landskapets behörighet.
Ikraftträdandelagen spelar ingen roll för ikraftträdandet
av sådana bestämmelser som ingår i rikets
behörighet i landskapet.
Det är skillnad mellan att anta ett fördrag
och att binda sig vid det och att sätta i kraft fördragsbestämmelser.
Enligt 93 och 94 § i grundlagen beslutar riksdagen och
republikens president i samråd med statsrådet
om Finlands vilja att binda upp sig, och därtill beslutar
presidenten i samråd med statsrådet hur Finland
ska ge uttryck för sin vilja att binda upp sig. Bifall
till en lag eller förordning om ikraftträdande
enligt 95 § 1 mom. i grundlagen eller en ikraftträdandelag
enligt 59 § i självstyrelselagen är
inte ett villkor för ett beslut om hur Finlands vilja att
binda upp sig kommer till eller hur Finland uttrycker den. Därmed
kan t.ex. det konstitutionella fördraget ratificeras om
riksdagen antar det.
Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att
det skulle uppstå ett problem för Finland och
för landskapet Åland om lagen om sättande
i kraft av det konstitutionella fördraget inte blev antagen.
Utrikesutskottet omfattar denna syn och påpekar att det
finns all anledning att fortsätta den nationella beredningen
av frågan hur vi kan undvika att det uppstår ett
juridiskt oklart läge.
Propositionens ekonomiska konsekvenser
Syftet med det konstitutionella fördraget är
att klarlägga unionens verksamhet och föra unionen
närmare medborgarna. Vilka kostnader som föranleds
av reformen beror på innehållet i de rättsakter
och andra beslut som utfärdas. Enligt propositionen kan
verkningarna av de direkta och indirekta kostnaderna därför
inte uppskattas exakt. Fördraget kan förväntas
ha endast små nationella kostnadsverkningar. Direkta nya
konsekvenser kan inte uppskattas på ett tillförlitligt sätt.
De indirekta konsekvenserna hänför sig främst
till de av administrationen föranledda kostnaderna som
går i motsatt riktning. De inverkar enligt propositionen
förmodligen inte i någon märkbar grad
på utvecklingen av Finlands medfinansiering i EU:s budget.
Folkomröstning
Grundlagsutskottet har tidigare behandlat frågan om
en eventuell folkomröstning om det konstitutionella fördraget
och ansett att reformerna inte nödvändigtvis är
sådana att en omröstning lämpligen bör
ordnas. Utrikesutskottet instämmer i grundlagsutskottets
bedömningar (GrUU 7/2006 rd, GrUU
36/2006 rd). Fördraget förändrar
inte i avgörande grad den union som vi anslöt
oss till vid ingången av 1995. Efter vårt medlemskap
har unionsfördragen ändrats inte mindre än
två gånger, genom Amsterdamfördraget
1997 och Nicefördraget 2001. Inte heller då ansågs
det befogat med folkomröstning, trots att dessa fördrag
medförde stora förändringar i fråga
om unionens uppgifter och institutioner.
Enligt utrikesutskottet är det viktigt att föra en ännu
grundligare offentlig debatt om unionens verksamhet och mål.
Medborgarnas ökande kritik mot och fjärmande från
unionen bör tas på allvar. Utskottet understryker
att en öppen debatt på ett tidigt stadium om unionens
centrala projekt ger en hållbar grund för att
driva på unionens politik med uppbackning från
medborgarna. Det är av största vikt att medborgarna
kan påverka unionens verksamhet och uppleva nyttan av den.
Utrikesutskottet anser det inte motiverat med en folkomröstning
om det konstitutionella fördraget.
Ratificering av fördraget och åtgärder
före ikraftträdandet
Utrikesutskottet understryker att Europeiska unionen bygger
på principen om jämlika medlemsstater. Just med
tanke på jämlikhetsperspektivet är det
viktigt att varje medlemsstat självständigt beslutar
om ratificering utifrån sakinnehållet i fördraget.
Utskottet har i detalj behandlat sakinnehållet för
Finlands del (UtUB 2/2006 rd) och repeterat de viktigaste
punkterna tidigare i detta betänkande. Det konstitutionella
fördraget bildar en balanserad helhet och utrikesutskottet
tillstyrker det.
Det konstitutionella fördraget har stött på reella
motgångar i många EU-länder, men vi ska inte
glömma att folkomröstningarna i t.ex. Frankrike
och Nederländerna dels berodde på ländernas
inrikespolitiska svårigheter. Problemen med det konstitutionella
fördraget är inte nödvändigtvis
en orsak utan en konsekvens av större politiska problem
som hänger samman med medlemsländernas ekonomiska
och strukturella problem som inte har kunnat bemötas på ett tillfredsställande
sätt. Utskottet anser att det för Finlands del är
beaktansvärt att majoriteten av EU-länderna — 15
medlemsländer — redan har godkänt fördraget.
Dessutom har Bulgarien och Rumänien godkänt fördraget
i samband med ratificeringen av sina anslutningsfördrag.
Det är osäkert om fördraget kommer
att träda i kraft i sin nuvarande utformning. Hur rationellt det är
att ratificera det har i Finland ifrågasatts därför
att fördraget i vilket fall som helst kommer att ändras
till vissa delar. Utifrån en utredning anser utskottet
att det i Rom den 29 oktober 2004 undertecknade konstitutionella
fördraget är den plattform utifrån vilken
eventuella fortsatta förhandlingar förs. Utskottet
hänvisar också till stora utskottets utlåtande
(StoUU 8/2006 rd) där det konstateras att varje
ratificeringsbeslut kommer att stärka fördragets
acceptabilitet med tanke på fortsatta förhandlingar.
Utrikesutskottet anser att det konstitutionella fördraget är godtagbart
och utvecklande för unionens verksamhet. Därför är
det viktigt att Finland visar den politiska vägen mot en
utveckling av unionen genom att ratificera fördraget. Beroende
på vad de fortsatta förhandlingarna resulterar
i samt hur stora ändringar som görs och hur de
genomförs tekniskt kan det tänkas att Finland
vid en ny ratificering bara behöver ratificera ändringarna.
Stora utskottet har mycket riktigt framhållit att fördraget är
en helhet. Ingen medlemsstat — inte heller Finland — nådde
alla sina mål i förhandlingarna. Om fördraget
antas i riksdagen betyder det därför att vi binder
oss vid fördraget som helhet. Det innebär inte
att Finland vid de eventuella fortsatta förhandlingarna
kan anses ha bundit sig vid varje enskild lösning eller
bestämmelse lösryckt från sammanhanget.
Genom bilaterala förhandlingar med varje medlemsstat
förbereder Finland som ordförandeland en utredning
kring möjligheterna att fortsätta med fördragsprocessen.
Statsministern avser att ge en preliminär muntlig lägesrapport
i Europeiska rådet i december. Finland lämnar
en bedömning till Tyskland som är följande
ordförandeland och som ska rapportera till Europeiska rådet
om läget i fördragsprocessen och de olika alternativen,
högst sannolikt i juni 2007. Enligt utredning har de konfidentiella
förhandlingar som Finland fört varit konstruktiva.
Utskottet omfattar stora utskottets synpunkt och understryker att
regeringens aktiva agerande även om det inte syns i offentligheten
har varit en viktig faktor som hållit igång fördragsprocessen.
Det är viktigt att unionen löser problemen med
det konstitutionella fördraget för att kunna koncentrera sig
på substansen i sin egentliga verksamhet och på att
utveckla den, inte minst för att förbättra konkurrenskraften,
sysselsättningen och medborgarnas säkerhet.
Utrikesutskottet omfattar regeringens bedömning
att det konstitutionella fördraget utgör en balanserad
helhet. Utskottet tillstyrker fördraget. Men samtidigt
kräver det att regeringen håller riksdagen underrättad
om framstegen med fördraget.
Riksdagens samtycke och behandlingsordning
Utrikesutskottet hänvisar till grundlagsutskottets
utlåtande (GrUU 36/2006 rd) som detaljerat och
heltäckande behandlar behovet av riksdagens samtycke, antagande
och behandlingsordning.
Grundlagsutskottet anser att riksdagens samtycke behövs
för fördraget om en konstitution för
Europa upprättat i Rom den 29 oktober 2004.Fördraget
bör godkännas genom ett beslut som understötts
med minst två tredjedelar av rösterna.
Lagförslaget bör behandlas i den ordning som föreskrivs
i 95 § 2 mom. i grundlagen (s.k. inskränkt grundlagsordning).
Genom det konstitutionella fördraget upphävs
de gällande EU-fördragen, utom fördraget om
Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom), som kommer att stå kvar.
Enligt grundlagsutskottet bör detta framgå av
2 § 2 mom. 1 punkten i den föreslagna lagen om
sättande i kraft av bestämmelserna i fördraget.
Utrikesutskottet föreslår att punkten ändras
så att den lyder: "Genom denna lag upphävs 1)
2 § 1, 2 och 4—15 punkten i lagen av den 8 december
1994 om godkännande av vissa bestämmelser i fördraget
om Finlands anslutning till Europeiska unionen (1540/1994);".