Detaljmotivering

Beredningen av det konstitutionella fördraget

Det konstitutionella fördraget bereddes av EU:s framtidskonvent 2002—2003 och resultatet lades till grund för regeringskonferensen 2003—2004, där fördraget förhandlades fram. Det undertecknades den 29 oktober 2004, och för att kunna träda i kraft måste det ratificeras av samtliga medlemsstater i Europeiska unionen.

Riksdagen har aktivt deltagit i förhandlingarna om det konstitutionella fördraget, först i konventsfasen då företrädarna för riksdagen deltog i konventets arbete och senare i en intensiv dialog med regeringen då regeringen förhandlade om fördraget i regeringskonferensen. Regeringen har lämnat sammanlagt tre redogörelser till riksdagen på olika stadier av beredningen av det konstitutionella fördraget (SRR 3/2001 rd, SRR 2/2003 rd, SRR 6/2005 rd). Regeringen har underrättats om riksdagens ståndpunkt till de olika förhandlingsfaserna genom utrikesutskottets betänkande om förberedelserna i konventet (UtUB 18/2001 rd) och konventets resultat och förberedelserna inför regeringskonferensen (UtUB 4/2003 rd).

Utrikesutskottet anser att regeringen har gett riksdagen adekvata möjligheter att påverka i alla sakfrågor i de olika faserna av förhandlingsprocessen.

En allmän bedömning av det konstitutionella fördraget

Utrikesutskottet har detaljerat behandlat innehållet i det konstitutionella fördraget i sitt betänkande (UtUB 2/2006 rd) om statsrådets redogörelse (SRR 6/2005 rd). Den nu aktuella propositionen motsvarar till sakinnehållet statsrådets redogörelse från hösten 2005 (SRR 6/2005 rd) men är naturligtvis mer detaljerad och innehåller också en detaljmotivering till fördraget. Även den allmänna motiveringen har preciserats bl.a. i fråga om Europeiska rådet, säkerhetspolitiken och förfarandet för att ändra fördraget. Propositionen innehåller också nya ståndpunkter om säkerhetspolitiken.

I april i år bedömde utrikesutskottet (UtUB 2/2006 rd) att det konstitutionella fördraget utgör en balanserad helhet som Finland kan acceptera. Utskottet har inte bytt ståndpunkt under tiden mellan det att redogörelsen behandlades i riksdagen och att regeringen överlämnade sin proposition. Därför anser utskottet det inte nödvändigt att i detta betänkande detaljerat upprepa sina tidigare ståndpunkter - och anmärkningarna på dem - för de gäller fortfarande. Även de övriga utskottens kärnfulla utlåtanden (StoUU 8/2006 rd, GrUU 36/2006 rd, FiUU 24/2006 rd, FvUU 42/2006 rd, LaUU 16/2006 rd, KoUU 16/2006 rd, JsUU 12/2006 rd, FsUU 7/2006 rd, KuUU 14/2006 rd, ShUU 16/2006 rd, EkUU 24/2006 rd, FrUU 4/2006 rd, AjUU 14/2006 rd och MiUU 26/2006 rd) ger uttryck för tidigare ståndpunkter. I sitt utlåtande (GrUU 36/2006 rd) behandlar grundlagsutskottet utförligt godkännandet, behandlingsordningen, ändringsförfarandet och Europeiska rådets ställning. Utrikesutskottet beaktar dessa ståndpunkter i sitt betänkande.

Utrikesutskottet anser att dess tidigare betänkande (UtUB 2/2006 rd) och det föreliggande betänkandet utgör riksdagens ställningstagande som helhet om det konstitutionella fördraget. Därför är det enligt utskottet viktigt att riksdagsledamöterna har utskottets tidigare betänkande (UtUB 2/2006 rd) med bilagor till sitt förfogande när den nu aktuella propositionen debatteras i plenum utifrån utskottets föreliggande betänkande.

Vid utfrågningen av sakkunniga har utskottet fokuserat på praktiska frågor när det gäller samverkan mellan statsrådet och republikens president i utrikes- och säkerhetspolitiken, speciellt i EU. I betänkandet behandlas dessutom det konstitutionella fördraget som helhet, den nationella processen för godkännande, solidaritetsklausulen och regeringens nya ståndpunkter om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik.

De viktigaste målen och innehållet i det konstitutionella fördraget

Efter att på nytt ha tagit del av fördraget under betänketiden vill utskottet poängtera att det var ett bakslag att ratificeringsprocessen åtminstone tillfälligt stannade av till följd av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna. Fördraget innehåller många reformer som Finland redan länge drivit på och som kunde få positiva verkningar för Finland och hela unionen om de trädde i kraft. Utan att glömma sina tidigare detaljerade utläggningar (UtUB 2/2006 rd) om problemen och utmaningarna med fördraget anser utskottet att det nu i ljuset av fördragets acceptabilitet är viktigt att på nytt lyfta fram de viktigaste mål och reformer som eftersträvas.

Det konstitutionella fördraget befäster EU:s handlingskraft och beslutsförmåga inför framtida utmaningar. Medborgarna får en klarare bild av EU om unionen har ett enda konstitutionellt fördrag. Samma effekt uppnås om unionen blir en juridisk person, fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsländerna preciseras, beslutsförfarandet gallras och beslutsfattandet blir öppet för insyn.

Stärkta grundläggande friheter och mänskliga rättigheter är en av de viktigaste reformerna. Respekten för de mänskliga rättigheterna uppges nu vara unionens mål och värde - inklusive minoriteter och barnens rättigheter. Målet är att unionen ansluter sig till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Att utrota fattigdomen är också ett nytt mål och att bevara freden är ett aktivt mål som är inskrivet i fördraget. Jämställdheten mellan kvinnor och män ska enligt fördraget säkerställas på alla områden, inbegripet i fråga om anställning, arbete och lön.

Genom det konstitutionella fördraget stärks förutsättningarna för ökad inre säkerhet i EU. En central reform är den befogenhet som unionen ges att meddela minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder när det gäller vissa brott. Åtgärderna kan gälla de områden av allvarlig gränsöverskridande brottslighet som uppräknas i fördraget: terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad brottslighet.

Miljön lyfts fram rätt mycket i bestämmelserna om unionens verksamhetsmål. Det bidrar till att miljösynvinklarna konsekvent blir beaktade i verksamheten. Ur miljösynvinkel är det betydelsefullt att ett av de energipolitiska målen är att främja energieffektivitet och energisparande och att utveckla nya och förnybara energikällor. Ur ett miljöpolitiskt perspektiv är det också av stor betydelse att fördraget innehåller bestämmelser om straffrättsligt samarbete.

Fördraget befäster principerna för förverkligandet av demokratin, bl.a. bestämmelser om medborgarinitiativ och kommissionens vidsträckta samrådsplikt samt reformer som gör unionens institutioners, organs och myndigheters verksamhet öppnare. Den mest framträdande av de sistnämnda förändringarna kan anses vara att lagstiftningsarbetet blir öppnare tack vare den ökande offentligheten i rådets sammanträden samt att tillämpningsområdet för grundfördragets bestämmelser om handlingars offentlighet ska utsträckas till alla unionens institutioner, organ och myndigheter. Öppenheten i unionens verksamhet lyfts upp bredvid andra mål och principer för ett demokratiskt liv. Fördraget gör EU:s invecklade lagstiftningssystem enklare genom att medbeslutandeförfarandet blir den huvudsakliga lagstiftningsmetoden, som dessutom omfattar nya lagstiftningsbefogenheter. Beslutsfattandet med kvalificerad majoritet utvidgas i ministerrådet och unionens beslutsförmåga befästs.

Bestämmelserna om finanserna effektiverar och klarlägger beslutsförfarandena, varvid balansen i beslutanderätten mellan medlemsstaterna och unionen samt unionens olika institutioner i huvudsak bevaras. I ändringarna betonas även strävan att garantera rationalitet och budgetdisciplin. Europaparlamentets position befästs i beslutsfattandet om finanserna. Utgångspunkten är att reformen ska lätta upp det tunga budgetförfarandet.

Europeiska rådet, som består av medlemsländernas stats- och regeringschefer, får en stärkt ställning och en långvarig ordförande. Rådet blir en egentlig EU-institution som är underställd de allmänna reglerna för EU-institutioner. Utrikesutskottet ansåg tidigare att det hör till den institutionella helhetslösningen att stärka Europeiska rådet och att det därför är acceptabelt. Genom det konstitutionella fördraget inrättas uppgiften som EU:s utrikesminister, som ska leda en europeisk avdelning för yttre åtgärder. Det är inte fråga om en ny institution, utan en omorganisering av befintliga resurser. En del av avdelningens personal rekryteras från de nationella utrikesförvaltningarna, vilket kan ge små medlemsländer nya verktyg att sköta sina yttre förbindelser, t.ex. politisk rapportering och konsulära tjänster. Fördraget inbegriper en möjlighet att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten på grundval av Eurojusts verksamhet.

Ministerrådets system för ordförandeskap ändras och sessionerna får ökad offentlighet. Beslut med dubbel majoritet införs. Kommissionen får en något stärkt ställning i och med att pelarindelningen försvinner. Kommissionens ställning säkerställs i fråga om den yttre representationen i förhållande till ändringarna som gäller unionens yttre förbindelser. Skyldigheten att ge stöd och bistånd i kombination med solidaritetsklausulen stärker solidariteten mellan medlemsländerna och också Finlands säkerhet.

De nationella parlamenten har fått en starkare position i form av direkta påverkansmetoder och bättre möjligheter att via sina regeringar påverka beslutsfattandet i EU. Till de viktigaste reformerna hör de nationella parlamentens rätt att få vissa centrala dokument och lagstiftningsinitiativ direkt från unionens institutioner samt möjligheten att kontrollera iakttagandet av subsidiaritetsprincipen i unionen. När det gäller området med frihet, säkerhet och rättvisa ska de nationella parlamenten också kunna delta i vissa utvärderingssystem samt i kontrollen av Europol och i utvärderingen av verksamheten vid Eurojust. Dessutom ska ett enda nationellt parlament i vissa fall kunna hindra ett europeiskt beslut av Europeiska rådet som innebär förenklad ändring av fördraget. Också formerna för samarbetet mellan de nationella parlamenten stärks i någon mån.

Slutligen framhåller utskottet att protokoll 8 i fördraget innehåller vissa bestämmelser som är av betydelse för Finland. De är så som utskottet tidigare påpekat inskrivna i fördraget på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelserna, som tillkommit som ett förhandlingsresultat, gäller framför allt undantagsställningen för Finlands arbetspensionssystem, jordbruket, det samiska folket, erkännandet av en permanent särställning för de nordliga, särskilt glesbefolkade regionerna samt Ålands särställning.

Solidaritetsklausulen

I det konstitutionella fördraget ingår en solidaritetsklausul, som förpliktar unionen och dess medlemsstater att handla solidariskt, om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. Utrikesutskottet ser det som viktigt att upprepa sina tidigare ståndpunkter om klausulen (UtUB 2/2006 rd), för tillsammans med säkerhetsgarantiklausulen stärker de — i form av gällande politiska förpliktelser — medborgarnas säkerhet redan nu.

Biståndsåtgärder enligt solidaritetsklausulen omfattar alla resurser som ställs till unionens förfogande, också militära sådana. Solidaritetsklausulen sattes i kraft efter terrorattacken i Madrid (den 11 mars 2004) trots att fördraget inte är i kraft. Med tanke på nya hot blir solidaritetsklausulen praktiskt taget allt viktigare. Informationsutbyte och ett smidigt samarbete mellan de civila myndigheterna i unionen bidrar till det slag av vardagsnära säkerhet som medborgarna förväntar sig av EU.

Solidaritetsklausulen fokuserar på situationer och åtgärder som huvudsakligen är inriktade på unionens eget område. De åtgärder som vidtas med stöd av klausulen omfattas därför i Finland inte av militär krishantering (UtUB 1/2006 rd). Insatserna för att genomföra solidaritetsklausulen kan hänföras till gränsöverskridande handräckning från olika myndigheter i medlemsstaterna på den begärande statens önskan. Utrikesutskottet ser helst att alla medlemsstater ställer fram sina resurser, också de militära, för genomförande av klausulen. Det är också viktigt att insatserna enligt solidaritetsklausulen också genomförs av t.ex. myndigheter under inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, kommunikationsministeriet eller jord- och skogsbruksministeriet.

Utrikesutskottet ser på solidaritetsklausulen som ett betydelsefullt steg mot att förstärka säkerheten för medborgarna i medlemsstaterna. Finland bör ha en behörig beredskap för att lämna och ta emot bistånd enligt solidaritetsklausulen.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Vid behandlingen av statsrådets redogörelse gav utskottet (UtUB 2/2006 rd) en omfattande översikt över den utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen i ljuset av det konstitutionella fördraget. Den nu aktuella propositionen innehåller några nya säkerhetspolitiska ståndpunkter, så utskottet anser det befogat att i korthet behandla den säkerhets- och försvarspolitiska utvecklingen.

I sitt betänkande (UtUB 2/2006 rd) ansåg utskottet att det konstitutionella fördraget effektiviserar unionens säkerhets- och försvarspolitik. Utrikesutskottet påpekade att unionen de senaste åren lyckats bra med att utveckla den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken trots förvecklingarna kring det konstitutionella fördraget och andra svårigheter som unionspolitiken stött på. Säkerhets- och försvarspolitiken hör till de politikområden som utvecklats snabbast inom unionen. Utskottet konstaterade att krisförebyggandet och krishanteringen behöver förbättras och att detta är en logisk åtgärd för att befästa unionens yttre åtgärder och öka säkerheten i unionen. Det är enligt utskottet fortfarande av stor betydelse att EU håller på att utvecklas till en allt starkare säkerhetsunion.

Utskottet ville framhålla att det inte finns någon koppling mellan det strukturerade samarbetet och ikraftträdandet av det konstitutionella fördraget. Det strukturerade samarbetet har i praktiken visat sig vara ett smidigt och snabbt instrument att utveckla EU:s resurser, trots att Finland först hade sina dubier. Unionen bör kunna agera i kriser som medlemsstaterna bedömer vara brännande. Den snabba utvecklingen av EU:s militära kapacitet har hjälpt till att ge större trovärdighet åt EU:s utrikespolitik. EU har kommit att bli en allt viktigare aktör, och bl.a. FN vill gärna utnyttja EU:s snabbinsatsförmåga för en lösning på regionala kriser. Snabbinsatsstyrkorna kan tas som ett exempel på vad gott det strukturerade samarbetet genererat. Den första insatsgruppen, där även Finland ingår, står redo från ingången av 2007.

Säkerhetsgarantin — biståndsförpliktelsen

Utskottet behandlade i sitt betänkande (UtUB 2/2006 rd) ingående den gemensamma biståndsförpliktelsen (solidaritetsklausulen) i fördraget. Säkerhetsgarantien innebär att om en medlemsstat utsätts för angrepp är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla till buds stående medel. Solidaritetsklausulen inverkar inte på vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitiska särdrag. I klausulen konstateras att Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato) ska vara grunden för de staters kollektiva försvar som är medlemmar i organisationen och den instans som genomför det.

Utskottet noterade bl.a. att solidaritetsklausulen är formulerad som en mycket typisk fördragsbestämmelse som ger uttryck för en militär säkerhetsgaranti och att betydelsen av garantin i sista hand bygger på de staters intentioner, kapacitet och åtgärder som gjort ett åtagande om den. Utskottet påminde också att det skulle vara inkonsekvent om försvaret inte omfattades av en likadan anda av solidaritet som alla unionens åtgärder i övrigt.

I propositionen hänvisas till utrikesutskottets betänkande och påpekas att också om unionen inte har planer på ett gemensamt territoriellt försvar bör det observeras att det bland unionens medlemsstater finns länder med stor militär kapacitet, inbegripet två kärnvapenstater. Medlemsstaterna har en god beredskap för ömsesidiga åtgärder som har finslipats genom krishantering. EU-länderna kan också ge varandra praktiskt militärt bistånd och denna biståndsmöjlighet utgör i sig ett avskräckningsmedel som skyddar medlemsstaterna. Om unionens institutionella strukturer utvecklades i detta syfte skulle beredskapen få större trovärdighet.

Utskottet ser det som betydelsefullt och positivt att regeringen- i likhet med utrikesutskottets tidigare ståndpunkt — anser att den gemensamma biståndsförpliktelsen redan nu är ett förpliktande politiskt åtagande och spelar en faktisk roll. Säkerhetsgarantin stärker Finlands säkerhet. Enligt regeringen innebär ett angrepp mot en medlemsstat i unionen att de övriga kommer till undsättning på många olika sätt, inbegripet genom militära åtgärder.

Utrikesutskottet föreslog i sitt tidigare betänkande att det bör klargöras vad säkerhetsgarantin innebär i praktiken. Ömsesidiga säkerhetsgarantier kräver i konsekvensens namn konkreta åtgärder också från Finlands sida för att de ska få den politiska trovärdighet som regeringen nu har tillmätt dem. Utskottet ser det därför som en klar brist att det inte framgår av propositionen vad ett åtagande om säkerhetsgarantier betyder på ett operativt plan och hur säkerhetsgarantierna kommer att genomföras i Finland. Med tanke på konsekvenserna är det viktigt att bedöma hur vi har förberett oss för att genomföra solidaritetsklausulen och vilka behov av ny lagstiftning och resurser det kan finnas. Utskottet hade gärna sett att säkerhetsgarantiernas roll också hade bedömts i utvecklingen av unionens militära beredskap. Utrikesutskottet förutsätter att regeringen i början av nästa valperiod kommer med en redogörelse till riksdagen med en mer detaljerad bedömning av säkerhetsgarantin -liksom också av solidaritetsklausulen- och utreder vilka praktiska åtgärder det ger anledning till.

Samverkan och samarbete mellan regeringen och republikens president inom utrikespolitiken

Förpliktelsen att samverka och samarbeta är mycket nära förknippad med ledningen av Finlands utrikespolitik och utgör ett led i en konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet anser att det är viktigt och motiverat att se på samverkan och samarbetet också med tanke på hur de förstärker parlamentarismen och ökar riksdagens medinflytande. Bestämmelserna i grundlagen om riksdagens rätt till information och den preliminära behandlingen och uppföljningen av unionsärenden i riksdagen vilar uttryckligen på ministrarnas politiska ansvar.

Därför är det nödvändigt att kartlägga och klargöra praxis kring bestämmelserna om riksdagens rätt att få information i 96 och 97 § och om relationerna mellan statsrådet och republikens president i 93 § 1 och 2 mom. i grundlagen speciellt med tanke på unionens utrikes- och säkerhetspolitik.

Behörighetsgrunder

Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen leds Finlands utrikespolitik av republikens president i samverkan med statsrådet. Enligt samma paragrafs 2 mom. svarar statsrådet emellertid för den nationella beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen och beslutar om Finlands åtgärder som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande av riksdagen. Statsrådets behörighet utifrån 93 § 2 mom. omfattar hela Europeiska unionen (RP 1/1998 rd, GrUB 10/1998 rd) och inget sakområde har undantagits från statsrådets behörighet. Den omfattar därmed också unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GrUU 36/2006 rd). Men när Finland formulerar sin ståndpunkt till viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska unionsärenden bör statsrådet handla i nära samråd med republikens president (GrUU 36/2006 rd, RP 1/1998 rd). Riksdagen deltar i den nationella beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen i enlighet med grundlagen.

I förarbetena till grundlagen understryks det att bestämmelserna om behörighet i internationella frågor enligt 93 § i grundlagen ska tolkas som en helhet (RP 1/1998 rd). Presidentens behörighet och statsrådets behörighet med stöd av bestämmelsen om samverkan i 1 mom. begränsas dels av riksdagens behörighet att godkänna och säga upp internationella förpliktelser, dels av 93 § 2 mom. om riksdagens och statsrådets behörighet i EU-ärenden (GrUU 54/2005 rd).

Grundlagens 96 och 97 § tryggar riksdagens ställning och deltagande i den nationella beredningen av EU-ärenden och riksdagens rätt att få information om beredningen av ärenden i EU. Utifrån 97 § 2 mom. i grundlagen ska statsministern på förhand och utan dröjsmål efteråt ge riksdagen eller dess utskott information om ärenden som behandlas vid Europeiska rådets möten. Detsamma gäller beredningen av ändringar av de fördrag som Europeiska unionen bygger på.

Procedurer och praxis för samverkan och samarbete

Vid utfrågningarna i utskottet har statsrådets och presidentens nära samverkan och samarbete för att säkra en konsekvent och enhetlig utrikespolitik lyfts fram. För utskottet är det självklart att Finland bör ha en enda samordnad utrikespolitik. Det centrala forumet för samordning och samarbete är det gemensamma mötet för statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott (RSR 25 §)Medlemmar: statsministern (ordf.), utrikesministern, utrikeshandels- och biståndsministern, ministern i utrikesministeriet, försvarsministern, inrikesministern och som medlemmar tillförordnade av SR undervisningsministern och jord- och skogsbruksministern och den minister vars behörighetsområde ett ärende som behandlas hör till. Sekreterare: en understatssekreterare vid UM, sakkunniga: en statssekreterare vid UM, FSM:s kanslichef, statssekreteraren för EU-ärenden. Närvarande: RPK:s kanslichef, statsministerns utrikespolitiska rådgivare, IM:s kanslichef, SR:s informationschef och andra som inbjudits av statsministern. och republikens president. När den nya grundlagen hade trätt i kraft den 1 mars 2000 kom republikens president och statsministern överens om att gemensamma möten ordnas efter behov (meddelande 45/2000/3.3.2000). Enligt utredning ordnas gemensamma möten ungefär en gång i månaden. När statsministern hade öppnat det första gemensamma mötet överlämnade han ordförandeskapet till republikens president. Det blev grunden till den praxis att det i praktiken är presidenten som för ordet. Utskottet har erfarit att presidenten hör med statsministern om slutsatserna vid ett möte är förenliga med statsrådets ståndpunkt innan hon sammanfattar dem. I praktiken är det statsministern som sammankallar mötena och godkänner föredragningslistan som har upprättats av sekreteraren i ministerutskottet, dvs. en understatssekreterare vid utrikesministeriet. Mötena hålls i regel på fredag efter EU-ministerutskottets sammanträde och presidentföredragningen. Man samlas symboliskt kring ett runt bord. Över mötena upprättas protokoll och möteshandlingarna är enligt offentlighetslagen (24 § 1 mom.) hemliga om de inte särskilt konstateras vara offentliga.

Utöver detta har också statsministern och utrikesministern regelbundna sammankomster med presidenten minst en gång i veckan. Ett viktigt led i kontakterna och beredningen är också kontakterna mellan tjänstemän, inbegripet regelbundna sammankomster för presidentens kansli, statsministern och utrikesministeriets kansli. Enligt utredning får presidentens kansli stora mängder skriftligt beredningsmaterial inte bara om den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiken utan också om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik (EU-ministerutskottets handlingar) såväl från statsrådets kansli som utrikesministeriet och beskickningarna.

Enligt utredning till utskottet fungerar samverkan och samarbetet mellan statsrådet och presidentens kansli mycket väl. Utskottet noterar att samverkan och samarbetet för att samordna den nationella politiken givetvis kräver att alla aktörer följer behörighetsbestämmelserna i grundlagen men också att statsorganen respekterar varandra och kan samarbeta för att potentiella problem ska kunna undvikas.

Samordningen av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har utvidgats och utvidgas fortsatt, vilket av utfrågningen av sakkunniga att döma i praktiken begränsar räckvidden för den "övriga utrikespolitik" där presidenten enligt den nya grundlagen är huvudaktören. Området för unionens yttre förbindelser har efter vår nya grundlag genomgått en betydande omvandling i takt med att EU:s utrikes- och säkerhetspolitik har utvidgats. Ett bevis på detta är att antalet utredningar om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik som statsrådet med stöd av 97 § i grundlagen gett utrikesutskottet (s.k. USP-utredningar) har ökat avsevärt.www.riksdagen.fi/utrikesutskottet/USP-utredningar

Den nationella beredningen och de politiska besluten som kan hänföras till EU:s utrikes- och säkerhetspolitik handhas i praktiken av EU-ministerutskottet som ett led i den normala behandlingen av EU-ärenden. Samarbetet mellan statsorganen inbegriper nära kontakter, diskussioner och information om EU:s utrikes- och säkerhetspolitik mellan statsrådet och republikens president för att det nära samarbete med republikens president som nämns i förarbetena till grundlagen ska förverkligas när det gäller EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Det finns som sagt flera vägar att samarbeta — möten mellan presidenten och ministerutskottet, presidenten och utrikesministern och presidenten och statsministern och sammankomster för presidenten och andra ministrar och en lång rad tjänstemannakontakter. Enligt utskottets mening är det viktigt att de tillgängliga kanalerna utnyttjas effektivt för att samarbetet ska omfatta EU:s viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska riktlinjer och för att vi ska ha en samordnad och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik i Finland.

Utskottet vill också uppmärksamma vissa offentlighetsaspekter. Det anser det olämpligt att ett dokument som behandlats som offentligt i EU-ministerutskottet behandlas som hemligt vid mötet mellan presidenten och det utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet, vilket ibland varit fallet enligt sakkunniga som utskottet har hört. Det är viktigt att procedurerna utvecklas mot större offentlighet.

Riksdagens parlamentariska kontroll i relation till Europeiska rådet

I beslutsfattandet i Europeiska rådet konkretiseras relationerna mellan statsorganen dels i hur och vem som bestämmer Finlands ståndpunkt till beslut i rådet, dels i riksdagens roll, styrande funktion och medinflytande när det gäller Finlands ståndpunkter. Utskottet påpekar att Europeiska rådet — inbegripet rådets inofficiella möten — redan nu fattar mycket ingående beslut om politiska riktlinjer.

Statsrådet beslutar från fall till fall vem som deltar från Finland i Europeiska rådets möten. Det beslutar också om republikens president deltar eller inte. Presidentens kansli uppger att republikens president deltar "när frågor inom presidentens behörighet tas upp". Enligt utredning är det utrikespolitiska frågor som enligt 93 § 1 mom. i grundlagen anses höra till presidenten - i praktiken alltså frågor som har med ändringar av EU-fördragen och utvidgningsfördragen att göra. Enligt uppgift till utskottet har det hållits 11 rådsmöten 2004—2006; i sju av dem deltog både statsministern och presidenten och i fyra bara statsministern. Vid utfrågningar av sakkunniga har det kommit fram att det huvudsakligen har varit statsministern som fört Finlands talan och att presidenten i regel bara deltagit i supédiskussionerna. Också presidentens anförande följer statsrådets anvisningar och före sitt anförande konsulterar presidenten statsministern.

Vid förhör med sakkunniga har det framförts att Finlands bipolära representation i Europeiska rådet i vissa fall kan skapa oklarhet bland andra staters representanter om vem som leder Finlands EU-politik. Det har konstaterats att presidentens närvaro också kan ses som något positivt för Finland. En del sakkunniga har sett det som en olägenhet att utrikesministern, som har berett ärenden och som enligt gemenskapsrätten (art. 4.2 i EU-fördraget) har en biträdande roll vid mötena, måste avlägsna sig när statsministern och presidenten är på plats.

Utrikesutskottets syn (UtUB 2/2006 rd) har tidigare varit att det i Finland bara är statsministerns och regeringsmedlemmarnas åtgärder som omfattas av behörig demokratisk legitimitet och ansvar. Statsministern är politiskt ansvarig inför riksdagen för regeringens åtgärder vid Europeiska rådets möten. Därför — och utan att ta ställning till presidentens deltagande i rådsmötena i sig — understryker utskottet att det för att garantera riksdagens medinflytande och med hänsyn till statsrådets behörighet är konsekvent att statsministern representerar Finland i Europeiska rådet, vilket också grundlagsutskottet har konstaterat (GrUB 10/1998 rd).

Utskottet inskärper att praxis för att informera om Europeiska rådets möten bör garantera riksdagens konstitutionella ställning och inflytande också i praktiken. Nuvarande praxis är att stora utskottet hör statsministern muntligt före och efter rådsmöten. Utrikesutskottet hör statsministern likaså muntligt före och efter rådsmöten uttryckligen i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och frågor som har samband med unionsfördraget eller ändringar i det.

Utrikesutskottet hänvisar till 97 § i grundlagen om rätt för riksdagen att få information och understryker denna rätt också i ett bredare sammanhang. Det påminner att rätten till information är obegränsad och innebär i ljuset av förarbetena till grundlagen en förpliktelse för regeringen att självmant hålla utrikesutskottet rättidigt och regelbundet underrättat om internationella frågor och stora utskottet om andra frågor som bereds i EU. Utrikesutskottet framhåller att det med beaktande av Europeiska rådets politiska riktlinjer är nödvändigt att utveckla informationen för att riksdagen ska ha tillgång till rättidig och adekvat information. Utifrån utredning och egna erfarenheter anser utskottet att beredning enbart genom muntlig information inte är ett lämpligt eller adekvat förfarande för att informera riksdagen. Det finns inga formella hinder för att införa skriftlig information till riksdagens stora utskott och utrikesutskott. Utskottet anser att ett sådant förfarande är motiverat.

Officiell status för Europeiska rådet

Genom det konstitutionella fördraget blir Europeiska rådet en officiell institution i unionen. Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande (GrUU 36/2006 rd) att förändringen ger anledning att lyfta fram bestämmelserna i 97 § i grundlagen om riksdagens rätt att få information om de frågor som kommer upp till behandling i Europeiska rådet och att delta i den nationella beredningen av EU-frågor som enligt 96 § ingår i riksdagens behörighet.

Europeiska rådets förändrade status kan enligt grundlagsutskottet inte vara en fråga som helt saknar betydelse för de inbördes procedurerna mellan republikens president och statsrådet. Som utskottet tidigare framhållit handlar det i sista hand om att grundlagens 93 § 2 mom. överför den nationella beredningen av beslut som fattas i unionen till statsrådets behörighet och att samma paragrafs 1 mom. tillämpas på beredningen av ändringar i unionens konstitutionella fördrag.

Ändringen stärker enligt grundlagsutskottet ytterligare den inför riksdagen ansvarige statsministerns ställning som den som leder Finlands europapolitik och företräder Finland i Europeiska rådet. Regeringens behörighet omfattar utifrån 93 § 2 mom. i grundlagen Europeiska unionen i sin helhet och täcker därmed också in unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det betyder att alla frågor som tas upp i Europeiska rådet ingår i statsrådets behörighet. När Finland formulerar sin ståndpunkt till viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska frågor bör statsrådet dock handla i nära samråd med republikens president för att garantera att vi har en samordnad och konsekvent utrikespolitik. Grundlagsutskottet anser att de gemensamma mötena mellan det utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet som avses i 24 § i lagen om statsrådet är ett lämpligt och formellt sett adekvat forum för detta ändamål. På det praktiska planet är också de inofficiella mötena mellan republikens president och statsministern och utrikesministern nödvändiga och bra samarbetsforum.

Ålands särställning och självstyrelse

Åland har en särställning i unionen och för landskapet gäller vissa undantag. De har fastställts i ett protokoll gällande Åland som ingår som bilaga till anslutningsfördraget från 1994 (Ålandsprotokoll nr 2). För Finland var det en viktig särfråga att Åland fick bevara sin särställning med tanke på de nuvarande fördragens och det konstitutionella fördragets rättsliga kontinuitet. Ålands särställning har bevarats i konstitutionen.

Grundlagsutskottet har behandlat frågan om godkännande av fördragets ikraftträdandelag på Åland och den roll det spelar. Lagtingets bifall till en ikraftträdandelag enligt 59 § i självstyrelselagen för Åland är ett villkor för att bestämmelserna i ett fördrag eller någon annan internationell förpliktelse ska träda i kraft i landskapet till den del de hänför sig till frågor som faller inom landskapets behörighet. Ikraftträdandelagen spelar ingen roll för ikraftträdandet av sådana bestämmelser som ingår i rikets behörighet i landskapet.

Det är skillnad mellan att anta ett fördrag och att binda sig vid det och att sätta i kraft fördragsbestämmelser. Enligt 93 och 94 § i grundlagen beslutar riksdagen och republikens president i samråd med statsrådet om Finlands vilja att binda upp sig, och därtill beslutar presidenten i samråd med statsrådet hur Finland ska ge uttryck för sin vilja att binda upp sig. Bifall till en lag eller förordning om ikraftträdande enligt 95 § 1 mom. i grundlagen eller en ikraftträdandelag enligt 59 § i självstyrelselagen är inte ett villkor för ett beslut om hur Finlands vilja att binda upp sig kommer till eller hur Finland uttrycker den. Därmed kan t.ex. det konstitutionella fördraget ratificeras om riksdagen antar det.

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det skulle uppstå ett problem för Finland och för landskapet Åland om lagen om sättande i kraft av det konstitutionella fördraget inte blev antagen. Utrikesutskottet omfattar denna syn och påpekar att det finns all anledning att fortsätta den nationella beredningen av frågan hur vi kan undvika att det uppstår ett juridiskt oklart läge.

Propositionens ekonomiska konsekvenser

Syftet med det konstitutionella fördraget är att klarlägga unionens verksamhet och föra unionen närmare medborgarna. Vilka kostnader som föranleds av reformen beror på innehållet i de rättsakter och andra beslut som utfärdas. Enligt propositionen kan verkningarna av de direkta och indirekta kostnaderna därför inte uppskattas exakt. Fördraget kan förväntas ha endast små nationella kostnadsverkningar. Direkta nya konsekvenser kan inte uppskattas på ett tillförlitligt sätt. De indirekta konsekvenserna hänför sig främst till de av administrationen föranledda kostnaderna som går i motsatt riktning. De inverkar enligt propositionen förmodligen inte i någon märkbar grad på utvecklingen av Finlands medfinansiering i EU:s budget.

Folkomröstning

Grundlagsutskottet har tidigare behandlat frågan om en eventuell folkomröstning om det konstitutionella fördraget och ansett att reformerna inte nödvändigtvis är sådana att en omröstning lämpligen bör ordnas. Utrikesutskottet instämmer i grundlagsutskottets bedömningar (GrUU 7/2006 rd, GrUU 36/2006 rd). Fördraget förändrar inte i avgörande grad den union som vi anslöt oss till vid ingången av 1995. Efter vårt medlemskap har unionsfördragen ändrats inte mindre än två gånger, genom Amsterdamfördraget 1997 och Nicefördraget 2001. Inte heller då ansågs det befogat med folkomröstning, trots att dessa fördrag medförde stora förändringar i fråga om unionens uppgifter och institutioner.

Enligt utrikesutskottet är det viktigt att föra en ännu grundligare offentlig debatt om unionens verksamhet och mål. Medborgarnas ökande kritik mot och fjärmande från unionen bör tas på allvar. Utskottet understryker att en öppen debatt på ett tidigt stadium om unionens centrala projekt ger en hållbar grund för att driva på unionens politik med uppbackning från medborgarna. Det är av största vikt att medborgarna kan påverka unionens verksamhet och uppleva nyttan av den.

Utrikesutskottet anser det inte motiverat med en folkomröstning om det konstitutionella fördraget.

Ratificering av fördraget och åtgärder före ikraftträdandet

Utrikesutskottet understryker att Europeiska unionen bygger på principen om jämlika medlemsstater. Just med tanke på jämlikhetsperspektivet är det viktigt att varje medlemsstat självständigt beslutar om ratificering utifrån sakinnehållet i fördraget. Utskottet har i detalj behandlat sakinnehållet för Finlands del (UtUB 2/2006 rd) och repeterat de viktigaste punkterna tidigare i detta betänkande. Det konstitutionella fördraget bildar en balanserad helhet och utrikesutskottet tillstyrker det.

Det konstitutionella fördraget har stött på reella motgångar i många EU-länder, men vi ska inte glömma att folkomröstningarna i t.ex. Frankrike och Nederländerna dels berodde på ländernas inrikespolitiska svårigheter. Problemen med det konstitutionella fördraget är inte nödvändigtvis en orsak utan en konsekvens av större politiska problem som hänger samman med medlemsländernas ekonomiska och strukturella problem som inte har kunnat bemötas på ett tillfredsställande sätt. Utskottet anser att det för Finlands del är beaktansvärt att majoriteten av EU-länderna — 15 medlemsländer — redan har godkänt fördraget. Dessutom har Bulgarien och Rumänien godkänt fördraget i samband med ratificeringen av sina anslutningsfördrag.

Det är osäkert om fördraget kommer att träda i kraft i sin nuvarande utformning. Hur rationellt det är att ratificera det har i Finland ifrågasatts därför att fördraget i vilket fall som helst kommer att ändras till vissa delar. Utifrån en utredning anser utskottet att det i Rom den 29 oktober 2004 undertecknade konstitutionella fördraget är den plattform utifrån vilken eventuella fortsatta förhandlingar förs. Utskottet hänvisar också till stora utskottets utlåtande (StoUU 8/2006 rd) där det konstateras att varje ratificeringsbeslut kommer att stärka fördragets acceptabilitet med tanke på fortsatta förhandlingar. Utrikesutskottet anser att det konstitutionella fördraget är godtagbart och utvecklande för unionens verksamhet. Därför är det viktigt att Finland visar den politiska vägen mot en utveckling av unionen genom att ratificera fördraget. Beroende på vad de fortsatta förhandlingarna resulterar i samt hur stora ändringar som görs och hur de genomförs tekniskt kan det tänkas att Finland vid en ny ratificering bara behöver ratificera ändringarna.

Stora utskottet har mycket riktigt framhållit att fördraget är en helhet. Ingen medlemsstat — inte heller Finland — nådde alla sina mål i förhandlingarna. Om fördraget antas i riksdagen betyder det därför att vi binder oss vid fördraget som helhet. Det innebär inte att Finland vid de eventuella fortsatta förhandlingarna kan anses ha bundit sig vid varje enskild lösning eller bestämmelse lösryckt från sammanhanget.

Genom bilaterala förhandlingar med varje medlemsstat förbereder Finland som ordförandeland en utredning kring möjligheterna att fortsätta med fördragsprocessen. Statsministern avser att ge en preliminär muntlig lägesrapport i Europeiska rådet i december. Finland lämnar en bedömning till Tyskland som är följande ordförandeland och som ska rapportera till Europeiska rådet om läget i fördragsprocessen och de olika alternativen, högst sannolikt i juni 2007. Enligt utredning har de konfidentiella förhandlingar som Finland fört varit konstruktiva. Utskottet omfattar stora utskottets synpunkt och understryker att regeringens aktiva agerande även om det inte syns i offentligheten har varit en viktig faktor som hållit igång fördragsprocessen. Det är viktigt att unionen löser problemen med det konstitutionella fördraget för att kunna koncentrera sig på substansen i sin egentliga verksamhet och på att utveckla den, inte minst för att förbättra konkurrenskraften, sysselsättningen och medborgarnas säkerhet.

Riksdagens samtycke och behandlingsordning

Utrikesutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 36/2006 rd) som detaljerat och heltäckande behandlar behovet av riksdagens samtycke, antagande och behandlingsordning.

Grundlagsutskottet anser att riksdagens samtycke behövs för fördraget om en konstitution för Europa upprättat i Rom den 29 oktober 2004.Fördraget bör godkännas genom ett beslut som understötts med minst två tredjedelar av rösterna.

Lagförslaget bör behandlas i den ordning som föreskrivs i 95 § 2 mom. i grundlagen (s.k. inskränkt grundlagsordning).

Genom det konstitutionella fördraget upphävs de gällande EU-fördragen, utom fördraget om Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom), som kommer att stå kvar. Enligt grundlagsutskottet bör detta framgå av 2 § 2 mom. 1 punkten i den föreslagna lagen om sättande i kraft av bestämmelserna i fördraget. Utrikesutskottet föreslår att punkten ändras så att den lyder: "Genom denna lag upphävs 1) 2 § 1, 2 och 4—15 punkten i lagen av den 8 december 1994 om godkännande av vissa bestämmelser i fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen (1540/1994);".