Motivering
Allmän bedömning av redogörelsen
Ett viktigt syfte med de säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelserna har varit att säkerställa att
säkerhets- och försvarspolitiken har en bred politisk
förankring. I praktiken har redogörelserna tjänat
som en betydelsefull politisk styrmekanism för utvecklingen
av Finlands försvar. I och med det breda säkerhetsbegreppet
har redogörelsernas styrande effekt gjort sig gällande
också inom utrikesministeriets och inrikesministeriets förvaltningsområden,
låt vara att klart mindre än inom försvarsministeriets
förvaltningsområde.
En betydande förändring i de säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelsernas innehåll
som småningom vuxit sig allt starkare är att analysen numera
bottnar i det breda säkerhetsbegreppet. De säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelserna betraktas
följaktligen i ett bredare perspektiv i och med att de
s.k. nya säkerhetsfrågorna tagits med i analysen.
I samband med behandlingen av redogörelsen 2004 godkände
riksdagen fem uttalanden med krav på åtgärder
från statsrådets sida. I det första uttalandet
förutsatte riksdagen att riksdagsgrupperna och de behöriga
utskotten kopplas in på beredningen av nästa redogörelse
speciellt till den del som gäller bedömning av
säkerheten i omvärlden. Utrikesutskottet konstaterar
att regeringen den 20 september 2007 tillsatte en parlamentarisk
uppföljningsgrupp med riksdagsledamot Juha Korkeaoja som
ordförande. Gruppens rapport blev färdig den 27
juni 2008. Utskottet anser att regeringens åtgärder
med anledning av uttalandet är tillräckliga.
I det andra uttalandet förutsattes regeringen vidta åtgärder
för att utveckla det regionala samarbetet i norra Europa
med målet att göra det nuvarande arbetet effektivare,
undanröja överlappningar och utveckla programmet
för den nordliga dimensionen som ett led i EU:s grannskapspolitik.
EU:s, Rysslands, Norges och Islands gemensamma politik för
den nordliga dimensionen antogs under Finlands EU-ordförandeskap hösten
2006 och trädde i kraft 2007. Parternas engagemang för
den nordliga dimensionen har stärkts med den gemensamma
politiken. I sitt betänkande (UtUB 9/2008
rd) om berättelsen om regeringens åtgärder
2007 konstaterade utrikesutskottet att det också i framtiden
finns anledning att redogöra för åtgärderna
med anledning av uttalandet i berättelsen.
Det tredje uttalandet förutsatte att försvarsmakten
handlar som en god arbetsgivare då den skär ner
och omplacerar personalen enligt målen i redogörelsen
2004 och att de i redogörelsen ospecificerade rationaliseringarna
inom försvarsmakten lämnas till de behöriga
riksdagsutskotten för bedömning när det
finns konkreta förslag på dem. Utrikesutskottet
har erfarit att försvarsmakten har gått till väga
enligt uttalandet. Det kräver att försvarsmakten
också i framtiden handlar som en god arbetsgivare när
den genomför eventuella mål för minskning
eller omplacering av personalen.
I sitt fjärde uttalande förutsatte riksdagen
att regeringen utom att utveckla lagstiftningen om civil krishantering
vidtar åtgärder för att förstärka
de nationella resurserna för och expertisen på civil
krishantering samt EU:s politik för civil krishantering
och att den senast 2006 lämnar en utredning i saken till
riksdagen. Regeringen har handlat på det sätt
som riksdagen krävt, men utskottet påpekar att
det också i framtiden behövs mer resurser för
den nationella beredskapen för civil krishantering.
Det femte uttalandet förutsatte att regeringen vidtar åtgärder
för att lägga upp en särskild strategi
för att trygga den finländska försvarsindustrins
framtid och att den ska ta in ett separat avsnitt om detta i sin
nästa säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelse. Utskottet omfattar försvarsutskottets
utlåtande (FsUU 4/2009 rd)
och konstaterar att regeringen inte har efterkommit uttalandet.
Det betraktar det som en allvarlig brist i redogörelsen,
för försvarsmaterielfrågorna har kommit
att spela en allt viktigare roll i den takt materielen har gått
upp i pris och det internationella samarbetet har ökat.
Den nu aktuella redogörelsen lämnades till riksdagen
den 11 februari 2009. Utrikesutskottet anser att de säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelserna kräver
rättidig beredning och behandling för att de ska
fylla sin styrande funktion. Det påpekar att regeringen
spikade ramarna för statsfinanserna 2010—2013
innan riksdagen hade hunnit ta ställning till resursprioriteringarna
i redogörelsen.
Redogörelsen 2009 är uppbyggd kring fyra avsnitt.
Den börjar med en analys av den internationella omvärlden,
följd av en bedömning av konsekvenserna för
Finland. Det tredje avsnittet tar upp de säkerhets- och
försvarspolitiska strategierna och det fjärde
anger hur de ska omsättas i praktiken för att
förbättra Finlands säkerhet. Ett problem
med redogörelsen är så vitt utskottet
kan se att beskrivningen av säkerheten i omvärlden
har fått för stor tyngd i relation till de konkreta
riktlinjerna och att texten har en splittrad struktur.
Redogörelsen utgår från ett brett
säkerhetsbegrepp som per definition täcker in
också sådana säkerhetsfrågor
som under vissa förhållanden kan utvecklas till
ett hot och orsaka betydande risker eller skada för Finland,
landets befolkning eller det finländska samhällets
livsviktiga funktioner. Sådana omfattande säkerhetshot
beror enligt redogörelsen antingen på mänskliga aktiviteter,
som användning av militära maktmedel, terrorism
och störningar av datanät, oavsiktliga händelser
som omfattande funktionsstörningar i elnätet eller
extrema naturfenomen.
Redogörelsen tar också upp sådana
globala frågor som inte utgör ett direkt säkerhetshot
för Finland, men som under vissa förhållanden
kan komma att orsaka omfattande skada eller rubba stabiliteten i
samhället och utvecklas till våldsamma konflikter
och därmed påverka säkerhetsutvecklingen
också i Finland. Som exempel nämns klimatförändringen,
bristen på energi och vattenresurser och befolkningsrörelser.
Redogörelsen är en grundläggande kartläggning
av det breda säkerhetsfältet och lyfter befogat
fram s.k. nya säkerhetshot.
Utrikesutskottet anser att redogörelsens bedömning
av de frågor som Finland har att avgöra för
att kunna upprätthålla och utveckla sin försvarskapacitet är
mycket generell. Där hänvisas till de särskilda
problem som utvecklingen av försvaret ställs inför
på 2010-talet, bl.a. att arméns materiel föråldras
i snabb takt och att krigsförbanden minskar på sikt.
De här strukturella problemen med utvecklingen av försvaret borde
enligt utskottets mening ha bedömts mer ingående
i redogörelsen. En grundligare behandling skulle ha behövts
eftersom man måste ta ställning till de strukturella
frågorna senast i nästa säkerhets- och
försvarspolitiska redogörelse.
Ålands ställning
Ålands ställning tas inte upp särskilt
i redogörelsen. Ålandsöarnas status som
demilitariserat och neutraliserat område har fastställts
1921 i konventionen angående Ålandsöarnas
icke-befästande och neutralisering (det s.k. Ålandsfördraget,
FördrS 1/1922) och ett fördrag med Ryssland
1940 som bekräftar Ålandsöarnas demilitariserade
status (FördrS 24/1940, FördrS 9/1948). Båda
fördragen är internationellt i kraft och binder
alla fördragsslutande parter. Upplägget med Ålands
ställning bidrar till stabiliteten och säkerheten
i Östersjöområdet. I Östersjöområdet måste Ålands
folkrättsliga, demilitariserade och neutraliserade särställning
beaktas när Finland utvecklar sitt militära samarbete
i Europeiska unionen och internationella organisationer. Men det
måste vara behörigen klarlagt hur Ålands särställning
ska beaktas i olika slag av framtida icke-militära krissituationer — som
oljekatastrofer och terroristangrepp — och hur gränsbevakningen
har ordnats med tanke på militära krissituationer.
Utveckling av förfarandet med säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelser
Redogörelserna som styrmekanismer
I inledningen till redogörelsen framhålls
det att den utgör en grund för regeringens redogörelser, strategier
och program för säkerhet och internationella relationer.
Till dem räknas bl.a. strategin för tryggande
av samhällets vitala funktioner och programmet för
den inre säkerheten, redogörelserna om politiken
för de mänskliga rätttigheterna och EU-redogörelserna,
det utvecklingspolitiska programmet, den övergripande krishanteringsstrategin,
försvarsministeriets strategiska plan och FN-strategin.
Utskottet påpekar att en del av dokumenten har färdigställts innan
redogörelsen låg klar.
Redogörelseförfarandet har blivit den viktigaste
styrmekanismen för säkerhets- och försvarspolitiken.
Genom redogörelseförfarandet kan man styra den
långsiktiga planering som är nödvändig
för att utveckla försvarsmakten. Utrikesutskottet
poängterar i likhet med försvarsutskottet (FsUU
4/2009 rd) att det tar tiotals år att följa
upp de samlade effekterna av omfattande materielprojekt, vilket
förstärker kravet på att engagemanget
för att upprätthålla försvarskapaciteten
måste sträcka sig över flera regeringsperioder.
En mer omfattande behandling i form av en redogörelse en
gång per valperiod har gett den nödvändiga
politiska uppbackningen för var Finlands begränsade
resurser ska sättas in och gjort det möjligt att
bevara det nationella samförståndet.
Utrikesutskottet anser det viktigt att bedöma
hur redogörelsen och regeringens övriga redogörelser,
strategier och program för säkerhet och internationella
relationer förhåller sig till varandra när förfarandet
med säkerhets- och försvarspolitiska redogörelser
utvecklas. Det ser helst att hela systemet av redogörelser, strategier
för enskilda förvaltningsområden och
program som styr prioriteringarna i den säkerhets- och
försvarspolitiska redogörelsen bör vara
tillräckligt enkelt för att det ska ha önskad
styreffekt.
Problemen med redogörelseförfarandet
Ett problem med redogörelserna har varit att den detaljerade
beskrivningen av säkerheten i omvärlden har lyfts
fram för starkt och att strukturen är osystematisk.
Oförutsedda förändringar minskar analysens
trovärdighet i och med att betoningen ligger på bredden
och detaljerna. Redogörelsen har varje gång utarbetats
av olika grupper och ledningsansvaret har växlat mellan
utrikesministeriet, försvarsministeriet och statsrådets
kansli. Olika beredningsgrupper har fört in sitt specifika
förvaltningsområdes syn i beredningsprocessen
och då har det varit svårt att undvika upprepningar
och överlappningar.
En smidigare och mer samordnad beredning av redogörelserna
kräver att den sker på bredare basis över
sektorsministeriernas gränser. Det kräver också adekvata
resurser.
Med det breda säkerhetsbegreppet har man börjat
fästa avseende vid att redogörelsens styrande
effekter är ojämnt fördelade över
olika förvaltningsområden. Utrikesutskottet hänvisade
till detta i sitt utlåtande (UtUU 4/2004
rd) om redogörelsen 2004, där det konstaterade
att riktlinjerna i redogörelsen på grund av upplägget inte
kan täcka in alla förvaltningsområden
på djupet och på lika villkor och att utvecklingen
av försvarsförvaltningen i detalj därför
ofrivilligt får mycket stort utrymme. På grund
av det breda säkerhetsbegreppet bör redogörelserna
på ett mer balanserat sätt styra utvecklingen
av alla förvaltningsområden som tangerar säkerhetsområdet,
anser utskottet.
Enligt redogörelsen genomförs Finlands säkerhets-
och försvarspolitiska strategi utifrån en bedömning
av konsekvenserna av utvecklingen i omvärlden. Utskottet
framhåller att de säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelserna är statsrådets redogörelser
till riksdagen och att de därmed bör lägga
större vikt vid regeringens säkerhets- och försvarspolitiska
mål och åtgärder för att nå målen.
Utrikesutskottet har sett på hur riksdagens ställningstaganden
har beaktats i genomförandet. Redogörelseförfarandet är
en dialog mellan regeringen och riksdagen. De säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelserna har dessutom
en stark koppling till den långsiktiga planeringen av försvarsförvaltningen.
Utskottet kräver att riksdagens ställningstaganden
beaktas bättre i genomförandet av redogörelserna
och förberedelserna inför nästa redogörelse.
Utom att ta upp de säkerhets- och försvarspolitiska
prioriteringarna till grundlig behandling en gång per valperiod
bör riksdagen kunna ta upp säkerhets- och försvarspolitiska
frågor alltid när den internationella situationen
kräver det. Regeringen och riksdagen har tillgång
till en bred uppsättning instrument för en politisk
dialog. I likhet med försvarsutskottet (FsUU 4/2009 rd)
anser utrikesutskottet att en regelbunden och rättidig
aktuell debatt om säkerhets- och försvarspolitiken
i riksdagen behöver utvecklas utifrån de möjligheter
som står till buds.
Utveckling av redogörelseförfarandet
Utrikesutskottet anser att det är nödvändigt
och motiverat att hålla fast vid förfarandet med
redogörelser som drar upp de säkerhets- och försvarspolitiska
riktlinjerna utifrån det breda säkerhetsbegreppet.
Men förfarandet behöver utvecklas för
att rätta till de innehållsliga och strukturella
bristerna.
Den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen — eller
motsvarande strategidokument —har till uppgift att fördjupa
och konkretisera de säkerhets- och försvarspolitiska
riktlinjerna i regeringsprogrammet. Den bör enligt utskottets mening
innefatta den nödvändiga politiska styrningen
av Finlands prioriteringar. Beskrivningen av säkerheten
i omvärlden och de prioriteringar som kan härledas
ur den är i detta nu inte balanserad i den nuvarande redogörelsen,
inte minst när det gäller så kallade
nya hot.
En viktig uppgift för de säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelserna är att styra utvecklingen av de
förvaltningsområden som tangerar säkerhetsområdet.
För att skapa bättre balans bör redogörelsernas
politiska styreffekter också omfatta utrikesministeriets
och inrikesministeriets förvaltningsområden. Utskottets
bedömning är att redogörelsens styrande
effekt är diffus eller generell i fråga om hot
enligt det breda säkerhetsbegreppet och indirekta säkerhetshot.
Redogörelsen bör i lika grad styra alla de förvaltningsområden
som har ansvar för att förebygga, skapa beredskap
för och tackla hot enligt det breda säkerhetsbegreppet.
Utskottet efterlyser ett klarläggande framför
allt om redogörelsens styrande effekt för strategin
för tryggande av samhällets vitala funktioner
och programmet för den inre säkerheten.
Utrikesutskottets ståndpunkt är att det behövs en
tydligare och mer komprimerad tidsplan för de säkerhets-
och försvarspolitiska redogörelserna och behandlingen
av dem i riksdagen. Redogörelsen bör överlämnas
till riksdagen vid en sådan tidpunkt att behandlingen kan
slutföras senast under valperiodens andra riksmöte.
Ett mer komprimerat förfarande skulle garantera en bättre
styrande effekt. En mer komprimerad tidsplan förutsätter
att beredningen av redogörelsen, också den parlamentariska
beredningen, inleds redan mot slutet av den föregående
regeringsperioden.
Enligt utrikesutskottets mening utgör den parlamentariska
beredningen ett viktigt led i hela beredningen av redogörelsen.
En säkerhetspolitisk uppföljningsgrupp har tillsatts
två gånger, för beredningen av redogörelserna
2004 och 2009. Grupperna har båda gångerna kommit
med sin egen bedömning av Finlands säkerhets-
och försvarspolitiska omvärld och försvarsmaktens utvecklingsbehov.
Möjligheten att komprimera tidsplanen bör beaktas
i den parlamentariska beredningen. Det är viktigt med en
bred samsyn om de stora säkerhets- och försvarspolitiska
linjerna, anser utskottet.
Trots att det breda säkerhetsbegreppet har blivit den
etablerade utgångspunkten för redogörelserna
har det tills vidare inte fått någon klar definition.
Styrkan i det breda säkerhetsbegreppet är att
det möjliggör en behandling av olika säkerhetsdimensioner,
dvs. den statliga, samhälleliga och mänskliga
säkerheten. Det breda säkerhetsbegreppet ger alltså en
ram inom vilken de säkerhets- och försvarspolitiska
aktiviteterna kan riktas rätt och därför
bör det definieras i nästa redogörelse.
Den yttre och inre säkerheten hör utan vidare ihop
och därför bör de grundläggande
prioriteringarna för dem formuleras utifrån samma
samlade bedömning, anser utskottet. Men det påminner
att alla säkerhetshot inte kan eller ens bör tacklas
med säkerhets- och försvarspolitiska metoder.
Man bör noga överväga den gränsdragningen
och klarlägga hur den beaktas i regeringens styrmekanismer.
Allt detta bör vägas in i den samlade
utredning av samhällets beredskap som ska göras
under innevarande regeringsperiod. Utrikesutskottet kräver
att en logisk rekommendation om den strategiska hierarkin för
den övergripande säkerheten i samhället
och en bedömning av hur det säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelseförfarandet kan utvecklas utifrån synpunkterna
i detta betänkande tas in i redogörelsen.
Enligt redogörelsen ska behovet av ett nationellt säkerhetsråd
också bedömas i den samlade utredningen. Bedömningen
bör primärt avväga om befintliga strukturer
kan fås att fungera effektivare och bättre. Vid
utfrågningen av sakkunniga har det inte kommit fram något
sådant som helt entydigt skulle peka på att ett
nationellt säkerhetsråd behövs.
Säkerhetspolitiken i ett bredare sammanhang
Säkerheten i en värld av ömsesidigt
beroende
Utrikesutskottet noterar att Finland genomför sin säkerhets-
och försvarspolitik i en internationell omvärld
som karaktäriseras av ständig förändring.
Förändringarna i vår omedelbara omvärld
måste ses mot bakgrunden av en mer genomgripande förändring
i den internationella omvärlden. Den globala omvärlden är
mer komplicerad än förut och utvecklingen svårare
att förutse i och med att det finns intrikata kopplingar
mellan hot och risker i säkerheten och globala utvecklingstrender.
Förändringen i den globala omvärlden
ställer Finlands säkerhets- och försvarspolitik
inför utmaningar som kräver insatser enligt resurserna
för att Finland ska kunna upprätthålla
och utveckla sin globala handlingskapacitet. Finlands internationella
ställning är stabil och vi har goda möjligheter
att anpassa oss och dra nytta av förändringarna
i vår internationella omvärld. Finland hör
till de mest utvecklade och rikaste staterna i världen
och det medför vissa förpliktelser, förväntningar
och ett ansvar för Finland.
Utrikesutskottet omfattar redogörelsens bedömning
att det förekommer användning av maktmedel i det
internationella systemet. Stater tar fortfarande till militära
maktmedel för att bevaka sina nationella intressen tvärt
emot folkrättsliga principer och utan mandat från
FN. En av Finlands centrala säkerhetspolitiska principer är
att maktmedel ska begränsas av tydliga kriterier inom den
internationella rättsliga ordningen. Som Finland ser det
kan användning av maktmedel accepteras bara i självförsvar
eller för humanitära syften och utifrån
folkrättsliga principer.
Chanserna att icke-statliga aktörer, som terroristiska
eller fundamentalistiska grupper, tar till maktmedel som orsakar
rentav massiv förstörelse har ökat med
spridningen av massförstörelsevapen och den tekniska
kunskapen om dem. Även om Finland inte anses vara direkt
utsatt för hot med maktmedel från icke-statliga
aktörers sida är det klart att verkningarna av
sådana maktmedel skulle nå ända bort
till Finland till exempel via störningar i den globala
ekonomin. Inom krishantering måste man räkna med
den möjligheten att finländska trupper eller civila
experter utsätts för maktmedel från parterna
i en konflikt.
Militära maktmedel eller hot med militära maktmedel är
inte sannolika i Finlands närmaste omgivning under den
period redogörelsen täcker in. Utrikesutskottet
omfattar redogörelsens bedömning och ser det som
mycket osannolikt att endast Finland skulle utsättas för
militära maktmedel. Finlands militära försvarskapacitet måste
dimensioneras realistiskt och långsiktigt för
att garantera en adekvat prestationskapacitet i framtiden. Det är
omöjligt att pruta på den militära försvarskapaciteten
på denna grund, för med våra resurser
måste den utvecklas långsiktigt så att
den garanterar en adekvat prestationskapacitet också i
framtiden. Finland måste också väga in
hot av varierande slag mot den globala säkerheten och avsätta
tillräckliga resurser för beredskapen för
dem, eftersom deras återverkningar också kommer
att nå Finland.
Globaliseringen
är ett fenomen som starkt verkar för en förändring
av den internationella ordningen. Den säkerhetspolitiska
uppföljningsgruppen definierade i sin rapport (8/2008)
globaliseringen som en genomgripande samhällsförändring
som tar sig uttryck i ett ökat ömsesidigt beroende
och en fördjupad internationell arbetsfördelning.
Globaliseringen har en stark ekonomisk dimension, där risken är
att störningar i den globala ekonomin på grund
av de globala nätverken snabbt sprider sig runtom i världen,
som den rådande recessionen i den internationella ekonomin
visar. Globaliseringen har en teknisk dimension på grund
av kommunikations- och informationssystemens accentuerade roll.
Systemen är starkt integrerade och störningar
i funktionen, de må sedan bero på tekniska faktorer
eller uppsåtliga angrepp, kan få allvarliga globala
konsekvenser. Globaliseringen har också en stark demografisk
dimension i och med att befolkningen i världen fortsätter
att växa åtminstone fram till 2050. Viktiga faktorer
i ett demografiskt helhetsperspektiv är dessutom att länder
stadda i utveckling urbaniseras och befolkningen föråldras i
snabb takt.
För att kunna se säkerhetspolitiken i ett
brett perspektiv måste man också väga
in sådana globala förändringsfaktorer
som kan få direkta eller indirekta konsekvenser för
den internationella säkerheten. De utgör inte
i sig något direkt eller omedelbart säkerhetshot
för Finland, men i ett globalt sammanhang kan de ge upphov
till otrygghet, instabilitet och konflikter. Problemen med sådana
förändringsfaktorer kräver primärt
andra lösningar än säkerhetspolitiska,
men de kan också få betydande återverkningar
på säkerhetspolitiken. Det finns kopplingar mellan faktorerna
och man måste söka lösningar på dem genom
ett så brett internationellt samarbete som möjligt.
Klimatförändringen
är en global förändringsfaktor och
hanteringen av dess effekter är en central säkerhetsfråga
med globala konsekvenser. Europeiska unionen bör fortsatt
utöva ett starkt ledarskap i det internationella samarbetet för
att hantera klimatförändringen. Miljöstatus kan
komma att försämras under gemensam inverkan av
många olika faktorer och det kan i sin tur leda till omfattande
befolkningsrörelser, urholka människors säkerhet
och i extrema fall betyda väpnade konflikter inom eller
mellan stater.
Tillgången på energi
är en förändringsfaktor som
har fått allt tydligare återverkningar på säkerhetspolitiken.
Behandlingen av energipolitiken är ytlig i redogörelsen
och med hänsyn till den roll en säker energiförsörjning
spelar klart otillräcklig.
Mellan utveckling och säkerhet
finns ett starkt samband. Fattigdom, ojämn utveckling
och dålig förvaltning är starkt sammankopplade
negativa förändringsfaktorer som skapar osäkerhet och
instabilitet i enskilda stater och regioner. Den globala matkrisen
tätt åtföljd av den ekonomiska krisen
har slagit hårdast mot människor som lever på existensminimum
på en eller två dollar, men också mot
invånarna i mer välmående länder
i utveckling. Utrikesutskottet har grundligt analyserat livsmedelsförsörjningen
i sitt betänkande om den internationella matkrisen (UtUB
8/2008 rd).
Utrikesutskottets slutsats är att frågor kring globaliseringen
och världsomspännande förändringsfaktorer
i många fall har beröringspunkter och inbördes
kopplingar. De samverkar till att det breda säkerhetsperspektivet
blir allt mer mångfacetterat. De förändringsfaktorer
som påverkar säkerheten är övernationella
till sin natur och de icke-statliga aktörerna spelar en
växande roll till exempel när det gäller
terrorismen. Det råder ett starkt ömsesidigt beroende
mellan de säkerhetsrelaterade förändringsfaktorerna
och de har i många fall verkningar som stärker
varandra och som svårligen kan förutses. Det gäller att
kunna reagera snabbt på sådana förändringar.
Utvecklingen bland de viktigaste statliga aktörerna
Förenta staterna
är politiskt, ekonomiskt och militärt en stormakt
vars åtgärder i väsentlig grad inverkar
på den internationella utvecklingen. Förenta staternas
bnp var 2008 omkring 14,3 biljoner dollar, alltså omkring
47 000 dollar per capita. Landet använde 4 procent
av sin bnp på militära utgifter 2008, alltså motsvarande
hälften av militärutgifterna i världen.
Förenta staterna har ett omfattande nätverk av
allierade som bygger på rättsligt bilaterala och
plurilaterala säkerhetsavtal. På grund av sina
världsomspännande intressen och allianser agerar
Förenta staterna aktivt inom utrikes- och säkerhetspolitiken överallt
i världen. Landets globala närvaro grundar sig
på att det utifrån avtal har trupper utstationerade
i utlandet och att dess stridskrafter har en snabb insatskapacitet.
Förenta staterna lyfter fram staternas suveränitet
som den bärande principen i internationell politik och är
utifrån den redo att utöva sin politiska, ekonomiska
och militära makt för att bevaka sina egna intressen
också utan mandat från FN. Förenta staterna
har ställt sig — och kan också i framtiden
komma att ställa sig — utanför sådana
internationella fördrag som det anser stå i strid
med dess suveränitet och nationella intressen.
Förenta staternas nuvarande förvaltning förväntas
ha en klart starkare plurilateral inriktning och har återgått
till många viktiga plurilaterala förhandlingar,
som klimatförhandlingarna.
Förenta staterna och Europa har haft nära
relationer alltsedan andra världskriget. Inom säkerhets-
och försvarspolitiken har den nära relationen
konkretiserats i Nato.
Det är inte bara säkerhets- och försvarspolitiken
som förenar Förenta staterna och Europa utan också ett
mångförgrenat nätverk av ekonomiska,
politiska, kulturella och historiska faktorer och ömsesidigt
beroende. Förenta staternas och Europas sammanräknade
tyngd till exempel i världshandeln och utvecklingspolitiken är
så pass betydande att de genom samordning i bästa fall
kan påverka utvecklingen inom flera olika politikområden
i väsentlig grad. Enligt utskottets bedömning
stärker den nära relationen mellan Förenta
staterna och Europa det plurilaterala samarbetet i ett mycket större
sammanhang än enbart i ett transatlantiskt perspektiv.
Stillahavsområdet och Asien är viktiga för Förenta
staterna både ekonomiskt och politiskt. Mellan Förenta
staterna och Kina håller det på att växa
fram en relation av ömsesidigt ekonomiskt beroende. Tyngdpunkten
i Förenta staternas utrikespolitik har på senare
tid allt mer förskjutits mot Stillahavsområdet.
Rysslands
utrikes- och inrikespolitik har på 2000-talet kännetecknats
av ambitionen att återta landets stormaktsställning.
Ryssland anser fortfarande att den internationella politiken är politik
mellan stater. I likhet med många andra stater betonar
Ryssland den nationella suveräniteten, folkrätten,
en multipolär internationell ordning, undvikande av motsättningar,
skyddet av ryska medborgare och regioner och länder där Ryssland
har särskilda intressen. I likhet med andra stormakter är
Ryssland berett att tillgripa militär makt för
att främja sina ambitioner. Utskottet poängterar
att Ryssland strävar att tillämpa bredaste möjliga
metodarsenal för att främja sina syften och noterar
att energin har blivit det centrala utrikes- och säkerhetspolitiska
verktyget för Ryssland.
Ryssland ser stormakterna som de viktigaste aktörerna
i det multipolära internationella systemet. Ryssland kan
ses som en stormakt på grund av sin geografiska omfattning,
sina kärnvapen, råvarutillgångar och
sitt permanenta medlemskap i FN:s säkerhetsråd.
Rysslands problem är ekonomin, för den utgör
bara omkring 3 procent av världsekonomin. Rysslands bnp
var 2,2 biljoner dollar 2008, alltså ca 15 800 dollar per
capita. Rysslands militärutgifter var 3,9 procent av bnp
2008. Det främsta ambitionen för den ryska statsledningen är
att stoppa den militära maktens förfall. Reformen
av stridskrafterna kommer sannolikt att bromsas upp av den ekonomiska
krisen i Ryssland.
Den ryska ekonomin bygger på råvaruproduktion
och utvecklingens riktning beror i långa stycken på hur
världsmarknadspriserna på energi utvecklas. För
att ekonomin ska diversifieras och stabiliseras krävs det
att landet integreras i det internationella regelstyrda handelssystemet och
att ryska företag blir konkurrenskraftigare. Trots att
Ryssland är ett stort marknadsområde är
den affärsmiljö som landet kan bjuda på fortfarande
mycket svårförutsebar på grund av bristerna
i förvaltningen och rättssystemet och den vitt
utbredda korruptionen. Med undantag av energiindustrin är
de ryska företagen inte speciellt internationellt inriktade.
Ryssland utnyttjar energin som politiskt verktyg och försöker
skydda sin energisektor mot utländska företags
inflytande och utländskt kapital.
Under den period som redogörelsen omfattar har Ryssland
och Förenta staterna flera sådana teman på sin
agenda där ett eventuellt närmande skulle kunna
få positiva effekter för det internationella säkerhetsläget.
Bland sådana teman kan man nämna krishanteringen
i Afghanistan, Irans kärnprogram och förhandlingarna
för att begränsa kärnvapen. Konsekvenserna
av klimatförändringen för de arktiska
områdena och utvinningen av energitillgångarna
i området kommer under de närmaste åren
och årtiondena att föra upp den nordliga dimensionen
på Rysslands och Förenta staternas agenda på ett
helt nytt sätt.
Relationerna mellan Kina och Ryssland förväntas
vara fortsatt stabila under redogörelseperioden. Det finns
inga utestående frågor som belastar relationerna
och länderna beskriver relationerna som ett strategiskt
partnerskap som genomförs inom ramen för bl.a.
Shanghaisamarbetet. Det finns också ett konkurrenselement
i relationerna mellan länderna, för de flesta
mätare visar att Kina klart har kört om Ryssland
och att styrkeskillnaden mellan dem kommer att öka
under de närmaste åren.
Europa är den naturliga partnern för Ryssland och
den viktigaste marknaden för landets energiexport. Men
Ryssland söker åtminstone inte för tillfället
någon djupare politisk integration med Europeiska unionen.
Det har uppstått ett visst ömsesidigt beroende
mellan Ryssland och övriga Europa, inte minst på energiområdet,
men på det hela taget är Ryssland mer beroende
av övriga Europa än tvärtom. EU importerar
t.ex. 25 procent av sina olja från Ryssland, men det motsvarar
85 procent av Rysslands totala oljeexport. En av de viktigaste frågorna
inom den närmaste framtiden är ett nytt partnerskapsavtal mellan
EU och Ryssland.
Utskottet tar upp regeringens handlingsprogram för
Ryssland (Statsrådets principbeslut 16.4.2009) där
det ingår en utförligare bedömning än
i redogörelsen av utvecklingen i Ryssland och Finlands
Rysslandspolitik med mål och genomförandeförslag.
De säkerhetspolitiska prioriteringarna i Finlands Rysslandspolitik
borde ha tagits upp också i den säkerhets- och
försvarspolitiska redogörelsen.
Kina
har blivit en stormakt framför allt på grund
av sin ekonomiska tillväxt. Kinas bnp var 2008 omkring
7,8 biljoner dollar, alltså omkring 6 000 dollar per capita.
I sin utrikespolitik följer Kina principen om icke-inblandning
i inre angelägenheter och nationell suveränitet.
Den kinesiska ekonomin är exportinriktad och det begränsar än
så länge möjligheterna att utöva
det ekonomiska inflytandet för politiska syften. Kina har
signalerat beredskap att reagera med motåtgärder,
när främmande makter har kritiserat dess politik
till exempel i Tibetfrågan eller beträffande mänskliga
rättigheter. Möjligheterna för Kina till
politiska och ekonomiska påtryckningar i konfliktsituationer ökar
ju starkare Kina växer sig ekonomiskt och militärt.
Den ekonomiska krisen kan antas stärka Kinas positioner
relativt sett.
Militärt är landet ännu så länge
bara en regional stormakt, men det utvecklar målmedvetet sina
stridskrafter. De kinesiska försvarsutgifterna har flera år
i rad ökat mer än bnp. Landet använde
ca 4,3 procent av sin bnp på militära utgifter
2008. Den militära kapaciteten utvecklas med målet
att den ska sträcka sig utöver närområdena.
Kinas beroende av utländsk militärteknologi minskar
snabbt i samma mån som landets egen försvarsmaterielindustri
kraftfullt utvecklas.
Trots att utvecklingen varit snabb räknas Kina fortfarande
till gruppen länder i utveckling. För Kina är
framtidens utmaningar avsevärda på grund av landets
storlek. Den ekonomiska ojämlikheten förmodas
bli en kritisk fråga. Den ekonomiska tillväxten
har blivit en belastning för miljön och Kina den
största källan till växthusgasutsläpp.
Utrikesutskottets bedömning är att Kinas ekonomiska,
politiska och militära betydelse i det internationella
systemet växer under de närmaste åren
och årtiondena. Utmaningarna för Kinas utveckling
beror i långa stycken på interna faktorer. Kina
kommer förmodligen också i framtiden att satsa
på att stärka sin ekonomiska ställning.
På det internationella planet är det viktigt också för
Kina att säkra tillgången på de råvaror som
behövs för industrin. Kina kommer fortsatt att
utnyttja sin ställning som land i utveckling för
att försäkra sig om tillgången på råvaror
till exempel från Afrika. Kina är en utvecklingspolitisk
aktör också i länder där den
inrikespolitiska situationen eller de mänskliga rättigheterna
gör dem till besvärliga utvecklingspolitiska partner för
till exempel Europeiska unionen eller Förenta staterna.
Genom sitt eget agerande skulle Kina kunna göra en betydelsefull
insats för att stabilisera vissa krisområden,
som Sudan.
I Asien finns utöver Kina också andra betydande
länder, som kommer att spela en allt viktigare global roll
såväl ekonomiskt, politiskt som militärt.
Inte minst Indien har den ekonomiska, tekniska och militära
potentialen att inta en central plats i den internationella politiken
i framtiden.
Finlands säkerhets- och försvarspolitiska strategi
och genomförandet av den
Allmänt
Utrikesutskottet anser att en av statens kärnuppgifter är
att sörja för Finlands och finländarnas säkerhet.
Det betyder att de säkerhets- och försvarspolitiska
målen måste vara realistiska och långsiktiga
och att de nödvändiga resurserna för att
nå målen ska säkras genom politiska beslut. De
förvaltningsområden som verkar inom säkerhetsområdet
ska utvecklas utifrån långsiktig planering och
myndighetssamarbetet ska utvecklas målmedvetet. Den parlamentariska
kontrollen är ett väsentligt element i den långsiktiga
utvecklingen av säkerhets- och försvarspolitiken.
Utrikesutskottet ser det som en strukturell brist i redogörelsen
att Finlands säkerhets- och försvarspolitiska
strategi inte har presenterats på ett logiskt och klart
sätt. I redogörelsens tredje kapitel ingår
en rad regionala och tematiska avsnitt med en uppräkning
av olika ambitioner och utvecklingsobjekt under underrubriker. Greppet förefaller
ologiskt och delvis inbördes motstridigt, för
till exempel vapenkontroll nämns som en del av förebyggande
av kriser och konflikter för att strax därefter
tas upp som ett särskilt tema.
De viktigaste uppgifterna enligt Finlands utrikes-, säkerhets-
och försvarspolitik är att trygga landets självständighet,
territoriella integritet och grundläggande värden,
främja befolkningens säkerhet och välfärd
och upprätthålla ett fungerande samhälle.
Enligt utrikesutskottets mening har Finlands säkerhets-
och försvarspolitik en klar värdegrund. Mänskliga
rättigheter, rättsstatsprincipen, demokrati, frihet,
tolerans och jämlikhet hör till det finländska
samhällets grundläggande värden som Finland
bör arbeta för också i ett internationellt
sammanhang. Det råder ett brett samförstånd
om värderingarna i det finländska samhället
och de styr Finlands säkerhets- och försvarspolitik
i ett längre tidsperspektiv.
Utrikesutskottet anser att Finlands säkerhets-
och försvarspolitiska strategi utgör en helhet
bestående dels av ovan uppräknade grundläggande
värden, dels av principen att främja plurilateralt
samarbete, ett övergripande förhållningssätt
till konfliktförebyggande och krishantering, dels ambitionen
att trygga ett fungerande samhälle och upprätthålla
Finlands försvarskapacitet.
Enligt uppföljningsgruppen är de grundläggande
riktlinjerna för Finlands säkerhetspolitik hållbara
och behöver inte justeras i nämnvärd
utsträckning. Finland bör fortsatt se till att
upprätthålla ett eget trovärdigt försvar
och delta i det framväxande europeiska säkerhets-
och försvarssamarbetet. Utgångspunkten är
att hela landet försvaras och att försvaret fortsatt
bygger på allmän värnplikt. Finland är
ett alliansfritt land som samarbetar med Nato och håller
dörren öppen för en eventuell ansökan
om medlemskap i Nato.
Multilateralt samarbete
Redogörelsens tredje kapitel om Finlands handlingslinje
ger en snäv definition av det multilaterala samarbetet
och hänvisar till FN:s roll som det viktigaste forumet
för multilateralt samarbete. I det fjärde kapitlet
om genomförandet tas det multilaterala samarbetet inte
alls upp. Utrikesutskottet ser det multilaterala samarbetet som en
princip som genomsyrar Finlands säkerhets- och försvarspolitik
och som tar sig olika uttryck i olika sammanhang.
Som utrikesutskottet ser det fullföljer Finland
principen om multilateralt samarbete i internationella organisationer
men också i bilaterala relationer och till exempel i det
nordiska samarbetet. I alla de här sammanhangen är
vår utgångspunkt att utveckla och stärka
välfungerande internationella institutioner och en regelfäst
internationell ordning.
Att stärka det multilaterala samarbetet är
en långtidstrend i de internationella relationerna. Den
internationella ordningen är i oupphörlig förändring
och utgör därmed en bestående utmaning
för det multilaterala samarbetet i alla dess former. Utrikesutskottet
omfattar bedömningen i redogörelsen att det plurilaterala
systemet har visat sig fungera bristfälligt eftersom många multilaterala
organisationer inte har lyckats förnya sig tillräckligt
snabbt för att kunna anpassa sig till förändringen
i den internationella ordningen. Därmed har inofficiella
ordningar, som G8 och framför allt G20, ökat i
betydelse på senare tid.
Enligt utrikesutskottets mening behövs det välfungerande
system för att hantera globaliseringen. De inofficiella
systemen kan i bästa fall stödja det plurilaterala
samarbetet, för genom dem kan man mer koncentrerat söka
lösningar på aktuella problem. För Finland är
det viktigt att kunna påverka EU:s ståndpunkter
också när det gäller de inofficiella
systemen. För att lyckas måste Finland vara aktivt
och utöva ett effektivt medinflytande i EU.
Förenta nationerna.
Det konstateras i redogörelsen att Finland ser FN som
den bredaste multilaterala samarbetsorganisationen. Förenta
nationerna har behållit sin status som normskaparen, förhandlingsforumet,
aktören och folkrättsliga verkställaren
framför andra i den internationella ordningen. Utrikesutskottet
omfattar redogörelsen på den punkten att FN spelar
en betydande roll i att hantera globaliseringen och ta fram en övergripande
global politik. FN:s roll i att hantera ekonomiska och sociala frågor,
främja mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, hantera
nya, gränsöverskridande förändringsfaktorer
med globala konsekvenser och den militära krishanteringen är
central men samtidigt problematisk.
Utrikesutskottet omfattar redogörelsens bedömning
att FN:s verksamhet i långa stycken avspeglar de rådande
maktförhållandena i den internationella ordningen.
Vid sidan av stora länder i utveckling, som Kina, Indien
och Brasilien, har rika länder, som Japan och Tyskland, kraftfullt
yrkat på en genomgripande reform av FN och framför
allt på en översyn av säkerhetsrådets
sammansättning. Samarbetet mellan EU och FN har stärkts
tack vare tydligare ramar för samarbetet och det praktiska
samarbetet inom utvecklingspolitik och krishantering.
Enligt redogörelsen har Finland som sitt mål på sikt
att Europeiska unionen ska sitta med i FN:s säkerhetsråd.
Det är bra att eftersträva ett medlemskap för
EU i FN:s säkerhetsråd, men då krävs
det dels att de nuvarande permanenta medlemmarna Storbritannien
och Frankrike avstår från sina platser, dels att
EU stärker sin beslutsprocess inom den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken så att unionen förmår
formulera sin ståndpunkt i alla lägen. FN:s medlemskår består
för tillfället av suveräna stater. Regionala organisationer,
som Europeiska unionen, ASEAN eller Afrikanska unionen, kan sannolikt stärka
sin ställning inom världsorganisationen bara utifrån
principen om likställdhet och medverkan från säkerhetsrådets
nuvarande permanenta medlemmar. Bättre samordning inom
EU är det snabbaste sättet att stärka
unionens medinflytande i FN.
Det är viktigt att Finland har en klar handlingsstrategi
i sin FN-politik i ett läge där Finland är
på förslag till alternerande medlem i FN:s säkerhetsråd
för perioden 2013—2014.
Europeiska unionen.
EU-medlemskapet är ett värdeval för
Finland och det definierar Finlands ställning såväl
i Europa som globalt. Utskottet instämmer i regeringens
syn att EU-medlemskapet är ett grundläggande säkerhetspolitiskt
val för Finland och en viktig kanal för våra
yttre förhållanden. EU-medlemskapet ger Finland
ett starkt stöd och tyngd när det gäller
att främja frågor som är viktiga för
oss i det fall att de är kopplade till unionens agenda
i ett bredare sammanhang. När bestämmelserna i
Lissabonfördraget om utveckling av unionens utrikes- och
säkerhetspolitik träder i kraft stärker
de unionens handlingskapacitet på de områdena.
Utrikesutskottet har i sina tidigare överväganden
(UtUB 6/2008 rd, UtUU 6/2005
rd) lyft fram Europeiska avdelningen för yttre åtgärder
och den roll den spelar i att göra verksamheten effektivare. Ett
grundläggande villkor för att utveckla den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken är adekvata resurser
i gemenskapsbudgeten.
Europeiska unionen är en politisk union som bygger
på en gemensam värdegrund och som förenar
medlemsstaterna genom täta politiska kontakter. EU:s verksamhet
bygger på tydliga grundläggande värden,
som främjande av demokrati, mänskliga rättigheter,
jämlikhet, rättsstatsprincipen, öppenhet
och hållbar utveckling. EU har fasta samarbetsformer med
alla betydande tredjeländer och internationella organisationer.
Unionen bör visa starkt ledarskap, i synnerhet i att hantera
globaliseringen.Till följd av de gemensamma globala utmaningarna är
samarbetet mellan EU och Förenta staterna nu i en fas där
det är möjligt att fördjupa parternas
förhållande avsevärt. Förenta
staterna och Europa kan utifrån sin gemensamma värdegrund
i bästa fall intensifiera sitt samarbete till exempel om
att främja en hållbar utveckling, bekämpa
fattigdom och klimatförändringen och inom utvecklingspolitiken
och samtidigt bidra till den globala säkerheten. Det är
viktigt att Finland aktivt arbetar för att hitta nya öppningar
i samarbetet mellan EU och Förenta staterna.
Det behövs ett fördjupat partnerskap mellan EU
och Ryssland för att trygga ett brett samarbete som kan
byggas upp kring Rysslands och unionens inbördes beroendeförhållande.
Utskottet förutsätter att Finland agerar aktivt
när det gäller att utveckla unionens samarbete
med Ryssland.
I likhet med redogörelsen framhåller också utrikesutskottet
hur viktig den fördjupade integrationen, utvidgningen och
nära grannskapsrelationer i Europeiska unionen är
både för unionens och för Finlands säkerhet.
Det lyfter fram insatserna till exempel på västra
Balkan. Finland bör arbeta aktivt för att fördjupa
programmet för det östliga partnerskapet (Ukraina, Moldavien,
Vitryssland, Georgien, Armenien och Azerbajdjan). Det är
viktigt att unionen utvecklar samarbetsformer av detta slag som
kan erbjuda länder utanför utvidgningsprocessen
en säkerhetsfrämjande samarbetsram utan att det skapar
nya skiljelinjer i Europa.
Unionens energipolitik har direkta kopplingar inte bara till
en tryggad energiförsörjning och minskat beroende
av importerad energi utan också till hur relationerna mellan
unionen och Ryssland och länder som omfattas av grannskapspolitiken
och det östliga partnerskapet utvecklas. Precis som försvarsutskottet
(FsUU 4/2009 rd) ser utrikesutskottet
det som en brist att redogörelsen behandlar det arktiska
områdets betydelse mycket summariskt. EU arbetar på att
formulera en särskild politik för det arktiska
området med starka kopplingar till politiken för
den nordliga dimensionen och Östersjöstrategin
som är under beredning i EU. Utskottet vill här
lyfta fram det arktiska områdets energipolitiska betydelse.
Det omfattar försvarsutskottets bedömning att
det på det här stadiet är svårt
att bedöma det arktiska områdets geopolitiska
betydelse, men att det är klart att den kommer att öka, inte
minst med tanke på en tryggad energitillförsel. Utrikesutskottet
konstaterar att EU på ganska kort tid har lyckats ta fram
effektiva metoder för att stärka unionens yttre
och inre säkerhet. Jämfört med många
andra internationella aktörer har EU tillgång
till en enastående bred uppsättning verktyg för
att förebygga och bemöta olika slag av hot och
utbrutna kriser. EU motarbetar kriser genom att minska fattigdom
och ojämlikhet och genom att främja demokrati,
mänskliga rättigheter och en god förvaltning.
Tills nu har EU deltagit i omkring 20 krishanteringsoperationer
och tillämpat sitt övergripande krishanteringskoncept
som går ut på att kombinera metoder för
militär och civil krishantering med utvecklingspolitiska
insatser och humanitärt bistånd. Utskottet anser
att EU också bör utveckla sin verksamhet som medlare
i konflikter. EU uppfattas ofta som en opartisk aktör ute
i världen, och därmed har unionen i vissa fall
bättre förutsättningar att nå kompromisser än
vad enskilda representanter för medlemsstaterna har.
Europeiska unionens krishanteringsoperationer är allt
mer krävande, vilket utskottet anser vara en logisk följd
av att unionen genom dem tar sitt globala ansvar. Unionen måste
fortsätta att utveckla sina resurser för civil
krishantering på sikt. Redogörelsen gör
en motiverad markering genom att framhålla att kostnaderna
för militära operationer i framtiden i allt större
utsträckning måste täckas in genom den
gemensamma budgeten. Det spelar en stor roll för medlemsstaternas
beredskap att delta i de allt dyrare krishanteringsoperationerna.
Deltagande i krävande krishanteringsoperationer kräver
att de resurser som avsatts för unionen, inbegripet den kapacitet
som ska tas fram för att leda operationer, måste
förstärkas.
Det kan underlätta för EU och Nato att utveckla
sina relationer nu när Frankrike återtagit sin
plats i Natos kommandostruktur. I det här sammanhanget är
det värt att notera att Förenta staterna uppger
sig se positivt på att EU utvecklar sin försvarsdimension.
Det är ännu för tidigt att bedöma
samtliga konsekvenser av Frankrikes återinträde
för den säkerhets- och försvarspolitiska
utvecklingen i Europa. Ur Finlands synvinkel är det självfallet önskvärt
att Frankrikes fullvärdiga medverkan i Nato leder till
att samarbetet mellan EU och Nato intensifieras, för det
skulle gagna båda parterna.
Den europeiska säkerhets- och försvarspolitikens
prioriteringar och hotbilder anges i den europeiska säkerhetsstrategin,
som medlemsstaterna antog 2003. Enligt strategin är de
centrala hotbilderna terrorism, spridningen av massförstörelsevapen,
regionala konflikter, stater i upplösning och organiserad
kriminalitet. I en rapport om genomförandet av säkerhetsstrategin (S407/08;
11.12.2008) i december 2008 konstateras det att hoten och problemen är
desamma, men att de har blivit allt mer komplicerade. En del hot,
som spridning av massförstörelsevapen, konstateras
ha ökat under de senaste fem åren. Ett massivt
angrepp på unionens medlemsstater anses osannolikt. På grund
av att unionens säkerhetspolitik är mellanstatlig
till sin natur har den europeiska säkerhetsstrategin inte
en lika omedelbar styrande effekt som medlemsstaternas nationella
säkerhetsstrategier i relation till deras nationella säkerhets-
och försvarspolitiska instrument. Säkerhetsstrategin
har antagits enhälligt av medlemsstaterna och därmed
ger den ändå en klar uppfattning om hur unionens
breda metodarsenal ska riktas. Redogörelsens analys av
den europeiska säkerhetsstrategin är ytlig.
EU har tagit fram instrument med vilka den kan förena
den inre och yttre säkerhetsdimensionen ännu bättre.
Det kommer fram i att det läggs upp olika slag av samlade
strategier som tjänar som politisk vägledning
och drar upp riktlinjer för beredningen av rättsligt
bindande lagstiftning. Som ett exempel kan man nämna strategin mot
terrorism från 2005 som följs upp varje år. EU
har också en krisledningsmodell för kris- och nödsituationer.
Enligt redogörelsen utgår Finland från
att skyldigheten att ge andra medlemsstater stöd och bistånd
stärker solidariteten mellan medlemsstaterna och förpliktar
alla länder lika. Den ömsesidiga biståndsskyldigheten
i Lissabonfördraget har behandlats i detalj i samband med propositionen
om Lissabonfördraget (UtUB 6/2008 rd).
Finland ger andra medlemsstater stöd och bistånd
i enlighet med biståndsskyldigheten och förväntar
sig samma sak av de andra. För den finländska
säkerhetspolitiken är detta ett relevant och konsekvent
vägval, anser utskottet.
Utskottet har tidigare poängterat att biståndsskyldigheten
har verklig betydelse. Den är ett juridiskt bindande åtagande
som stärker Finlands säkerhet. EU-länderna
har praktisk beredskap att ge varandra stöd och bistånd,
och i kombination med den nära politiska sammanhållningen
dem emellan gör den stöd- och biståndsskyldigheten betydelsefull.
Unionen har ännu inte militära samarbetsstrukturer
som kan jämföras med Natos. Den består
av militärt starka länder och det betyder i praktiken
att möjligheten till ömsesidigt militärt
stöd och bistånd ger unionen ett visst skydd.
I Lissabonfördraget ingår en solidaritetsklausul,
som förpliktar unionen och dess medlemsstater att handla
solidariskt, om en medlemsstat utsätts för en
terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof
som orsakas av människor. Stöd- och biståndsåtgärder
enligt solidaritetsklausulen inbegriper alla resurser som ställs
till unionens förfogande, också militära
sådana.
Det är viktigt att det finns beredskap för
de åtgärder klausulen innefattar, anser utrikesutskottet.
Det har i tidigare sammanhang (UtUB 6/2008 rd)
konstaterat att den nödvändiga rättsliga
grunden för att tillämpa solidaritetsklausulen är
riktig. För att solidaritetsklausulen ska kunna tillämpas
med framgång — att lämna eller begära
stöd och bistånd — krävs beslut
om att tillämpa den och praktiska övningar i hur
myndigheterna ska agera i alla de situationer som klausulen kan
tillämpas på. Situationen är speciellt
krävande när till exempel polisens specialenheter
eller försvarets trupper måste agera inom ett
annat medlemslands territorium.
Genom Lissabonfördraget skapas en mekanism för
permanent strukturerat samarbete. Det permanenta strukturerade samarbetet
ger intresserade medlemsstater en möjlighet att avancera
snabbare med att utveckla den militära kapaciteten för
de mest krävande uppdragen. Enligt redogörelsen
erbjuder ett permanent strukturerat samarbete en användbar
mekanism för att utveckla de militära resurserna
och Finland bör vara med i det. Utrikesutskottet ser positivt
på att Finland inledningsvis har formulerat sin principiella
ståndpunkt till det permanenta strukturerade samarbetet.
Men utskottet ser det som en brist att redogörelsen inte
specificerar vad det strukturerade samarbetet kan innebära
för Finlands del.
Utrikesutskottet omfattar försvarsutskottets syn (FsUU
4/2009 rd) att den europeiska säkerhets- och
försvarspolitikens särskilda styrka är
att alla medlemsstater engageras i utvecklingen av unionens krishanteringskapacitet.
Det är viktigt att det permanenta strukturerade samarbetet är öppet
för alla medlemsstater som uppfyller kriterierna för
det. Kriterierna bör uppmuntra till nya åtaganden
och kapacitetsutveckling och de bör i princip vara kvalitetsbaserade.
Kriterierna kan gälla såväl utveckling
av prestationskapaciteten och den operativa användningen
av den som materielsamarbete. I sitt utlåtande (FsUU 4/2009 rd)
anser försvarsutskottet att det är viktigt med projekt
som möjliggör för den finska försvarsindustrin
att delta och med projekt som stöder det nationella försvaret.
Natos utveckling.
Bedömningen av Nato i redogörelsen är
mer omfattande än i de tidigare redogörelserna.
I anknytning till redogörelsen utarbetade utrikesministeriet
en rapport om Finlands eventuella medlemskap i Nato (Statsrådets
kanslis publikationsserie 12/2007) som offentliggjordes
den 21 december 2007.
I redogörelsen sägs att Nato har en upprätthållande
och främjande effekt på säkerheten och stabiliteten.
Efter det att Kroatien och Albanien våren 2009 godkändes
som medlemmar har Nato 28 medlemmar och 21 av dem är också medlemmar
av EU. Nato fortsätter sannolikt att utvidgas också i
framtiden, om kandidatländerna konstateras uppfylla medlemskriterierna.
Inom Nato har det förts en likadan kritisk debatt om utvidgningen
som inom EU, för det går inte att förneka att
en del nya medlemmar inte uppfyller medlemskapskriterierna.
Det kollektiva försvarsåtagandet är
fortfarande Natos kärnuppgift. Men Nato har också försökt
anpassa sig till den förändrade internationella
säkerhetsomvärlden genom att utveckla sin kapacitet
för krishantering och åta sig ledaruppdraget för
krishanteringsoperationer med FN-mandat, det mest krävande
bland dem operation ISAF i Afghanistan.
Utskottet ser den s.k. transatlantiska relationen som ett viktigt
kännetecken för Nato. Förenta staterna
och Kanada har genom Nato förbundit sig att upprätthålla
säkerheten och stabiliteten i Europa och en del av Förenta
staternas trupper är fortfarande permanent stationerade
vid baser i europeiska medlemsländer.
Det militära samarbetet inom Nato är på grund
av sin omfattning och sitt djup en annan av alliansens starkheter.
Försvarsplaneringen, den integrerade kommando- och truppstrukturen,
de gemensamma övningarna och försvarsmaterielsamarbetet
utgör grunden för alliansens militära kapacitet.
Nato försöker med hjälp av den kapacitetsbaserade
modell som försvarsplaneringen bygger på och gemensamma
stadarder, kriterier och föreskrifter styra utvecklingen
av medlemsstaternas försvarskapacitet på ett sådant
sätt att det ska finnas tillgång till prestationskapacitet och
styrkor för olika ändamål. De standarder
och kriterier som avtalats i Nato utgör grunden också för
den internationella krishanteringen och EU:s resursarbete.
Nato erbjuder intresserade länder en chans att intensifiera
det politisk-militära samarbetet med alliansen genom olika
slag av partnerskap. Nato har öppnat upp militära
funktioner för partnerländernas medverkan för
att underlätta för dem att delta i krishantering
under dess ledning. Samarbetet om krishanteringsoperationer har öppnat för
partnerskap med länder som Australien, Sydkorea och Japan.
Med utvidgningen och en allt bredare krets av länder som
har ett intresse av partnerskap har Nato insett att partnerskapsarrangemangen
måste ses över senast i slutet av 2000-talet.
Utöver specialarrangemangen med Ryssland och Ukraina finns
nu också ett specialarrangemang med Georgien. Ukraina och
Georgien blev lovade ett medlemskapsperspektiv vid Natos toppmöte
i Bukarest i april 2008.För samarbetet mellan Nato och
Ryssland inrättades Nato-Rysslandsrådet (NATO-Russia Council,
NRC) 2002 som båda deltar i som jämbördiga
parter. I samarbetet Nato—Ryssland prioriteras de områden
där båda parter har klara gemensamma intressen.
Det finns avsevärda skillnader i synen på Natos
utvidgning mellan Nato och Ryssland, inte minst när det
gäller Ukraina och Georgien. Georgienkrisen sommaren 2008
tillspetsade relationerna mellan Nato och Ryssland, men de har numera
stegvis normaliserats.
Att medlemskåren efter Natos kraftiga utvidgning är
heterogen kommer fram bl.a. i debatten om artikeln om kollektivt
försvar, tidsplanen för Natos fortsatta utvidgning,
det ballistiska missilförsvaret och relationerna mellan
Nato och Ryssland. Den främsta orsaken till att nya Natoländer
har sökt sig till militäralliansen är
att de velat värna sitt territoriella oberoende. Efter slutet
på det kalla kriget har det traditionella territoriella
försvarstänkandet inte längre haft högsta
prioritet i de gamla Natoländerna. I dem har kampen mot
terrorismen och alliansens militära krishanteringsoperationer
i stället prioriterats högst.
Finland och Nato.
Finlands Natorelationer bygger på det partnerskapsavtal
för fred (Partnership for Peace, PfP) som ingicks 1994.
Avtalet omfattar bl.a. övningar, kapacitetsutveckling och
införande av gemensamma standarder. Finland har sedan 1995
deltagit i den planerings- och utvärderingsprocess som är
avsedd för partnerna (Planning and Review Process, PARP)
och valt de partnerskapsmål som utvecklar dess militära
samverkanskapacitet. Den operativa kapaciteten utvärderas
och verifieras i sin tur genom Natos program OCC (Operational Capabilities Concept)
som kompletterar PARP-processen.
Finland deltog i den första Natoledda krishanteringsoperationen
i Bosnien (IFOR) 1996. För tillfället är
Finland med i Natos krishanteringsoperationer i Kosovo
(KFOR) och Afghanistan (ISAF). År 2006 uttalade Finland
sitt intresse för att delta i Natos snabbinsatsstyrkor
utanför NRF-jourordningen. Enligt utredningar ser Nato över
sitt NRF-koncept. Inte förrän Natos internutredning är
klar och partnerskapsländernas status har klarnat kan man
bedöma Finlands förutsättningar att delta
i NRF:s supplementära insatser utifrån pricipbeslutet
i mars 2008.
Utrikesutskottet anser att redogörelsens ståndpunkt
att Finland aktivt bör delta i det samarbete som står öppet
för partnerländerna och i utvecklingen av partnerskaps-
och samarbetsprogram är motiverad. Genom att delta i partnerskapsverksamheten
kan man utveckla de färdigheter som behövs i internationell
krishantering och stärka den nationella försvarskapaciteten. Redogörelsen
borde ha dragit upp de allmänna riktlinjerna för
Finlands deltagande i partnerskapsverksamheten under redogörelseperioden. De
finska truppernas krishanteringsfärdigheter kan utvecklas
inom PARP och OCC oberoende av om partnerländernas trupper
i framtiden kan delta i aktiviteter som stöder det nya
NRF eller inte. Utskottet kräver att försvarsministeriet
lägger upp en plan för de resurser som ska utvecklas
i PARP och OCC som ett led i genomförandet av redogörelsen.
Utrikesutskottet konstaterar att de grundläggande
riktlinjerna för Finlands säkerhetspolitik enligt
den parlamentariska uppföljningsgruppen är hållbara
och att de inte behöver justeras i nämnvärd
utsträckning. Detta konstateras också i regeringens
redogörelse. Utskottet omfattar redogörelsens
syn att Natos mål för att främja internationell
stabilitet och säkerhet är överensstämmande
med Finlands och Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitiska
mål. Det finns alltså också i fortsättningen
starka argument för att överväga ett
finskt Natomedlemskap. Vidare instämmer det i redogörelsens
ståndpunkt att ett brett politiskt samförstånd är
nödvändigt och att folkets åsikt måste
beaktas när man fattar beslut om ett eventuellt medlemskap.
Det nordiska samarbetet.
Att främja säkerheten och stabiliteten i norra
Europa är ett centralt mål för den finska
säkerhets- och försvarspolitiken. Utskottet omfattar
redogörelsen på den punkten att Finland bör
lyfta fram det nordiska samarbetet och samarbetet mellan Norden
och Baltikum.
Det nordiska säkerhets- och försvarssamarbetet
inbegriper tre ordningar. Sedan 1990-talet har man haft NORDCAPS
(Nordic Coordinated Arrangement for Peace Support), som
utvecklar det fredsbevarande samarbetet, och NORDAC (Nordic Armaments
Cooperation) för försvarsmaterielområdet.
Den senaste ordningen är det s.k. NORDSUP-initiativet (Nordic
Supportive Defence Structures). Initiativet täcker in fler samarbetsområden än
NORDAC och genom NORDSUP samordnas också annat samarbete än materielsamarbete.
Försvarsutskottet ser i sitt utlåtande (FsUU 4/2009
rd) närmare på de befintliga formerna av nordiskt
säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete och
utrikesutskottet omfattar försvarsutskottets bedömning
till denna del.
Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska
utskott bestämde i september 2008 att man fortsätter
utreda möjligheterna att utveckla det nordiska försvarssamarbetet
inom ramen för NORDSUP. Finland har som mål att
få i gång ett samarbete på så många
områden som möjligt.
De nordiska utrikesministrarna bad i juni 2008 Norges före
detta utrikes- och försvarsminister Thorvald Stoltenberg
att utarbeta en rapport om eventuella nya prioriteringar i samarbetet
om Nordens yttre förhållanden. Man ville inte att
rapporten inkräktar på de nordiska ländernas nuvarande
internationella åtaganden. Stoltenbergrapporten med sina
tretton förslag om ett fördjupat samarbete presenterades
för utrikesministrarna den 9 februari 2009.
Förslagen i rapporten utgår delvis från
existerande eller planerat samarbete, medan en del förslag är
helt nya. Bland de nya förslagen har en samnordisk luftbevakning
av Island och en solidaritetsförklaring som kan beskrivas
som en samnordisk förklaring om säkerhetsgarantier väckt
mest uppmärksamhet. Den bärande tanken med solidaritetsförklaringen är
att de nordiska regeringarna ska ge en ömsesidig säkerhetspolitisk
solidaritetsförklaring som innebär att de förbinder
sig att försvara varandra. Enligt rapporten aktualiseras
en solidaritetsförklaring av detta slag speciellt när
man nått en punkt där de nordiska länderna
har specialiserat sig på olika uppgifter och får
olika men kompletterande roller, och då bör man
se på deras samlade militära resurser. Formen
på solidaritetsförklaringen är i sista
hand beroende av de nordiska regeringarnas och parlamentens vilja
och behöver inte rucka på ländernas nuvarande åtaganden.
I likhet med försvarsutskottet (FsUU 4/2009 rd)
ser utrikesutskottet Stoltenbergrapportens antagande om en långtgående
rollspecialisering inom försvaret inte som sannolik inom
en förutsebar framtid, bl.a. på grund av de nordiska stridsmakternas
olika prioriteringar. Utrikesutskottet omfattar försvarsutskottets
bedömning (FsUU 4/2009 rd)
att samtliga nordiska länder står inför
likadana stora frågor t.ex. på grund av de ökande
priserna på försvarsmateriel och därför
skulle alla parter ha nytta av ett så brett samarbete som
möjligt. Genom samarbete är det också möjligt
att förbättra den operativa kapaciteten och använda
resurser effektivare. Det fördjupade samarbetet ersätter
inte EU- eller Nato-åtagandena men kompletterar dem. Samarbetet har
inte heller några effekter för den militära
alliansfriheten.
Utrikesutskottet stöder ett förbättrat
och fördjupat praktiskt inriktat nordiskt samarbete också inom
försvaret och förutsätter att riksdagen
hålls informerad om beredningen av nya beslut om detta.
Utskottet vill här ta upp andra former av multinationellt
försvarspolitiskt samarbete, som projektet för
att utveckla tio Natoländers och Finlands och Sveriges
strategiska lufttransportkapacitet (SAC, Strategic Airlift Capability)
och EU:s och Natos gemensamma helikopterprojekt.
Enligt utskottets mening blir det sannolikt allt vanligare
med multinationella försvarsmaterielprojekt. Finland bör överväga
noga från fall till fall om det ska gå med i multinationella
projekt eller inte.
Förebyggande av kriser och konflikter
Finland är med om att förebygga kriser och
konflikter framför allt genom utvecklings-, människorätts-
och vapenkontrollpolitiken och genom att delta i internationell
krishantering, framhåller redogörelsen. Utrikesutskottet
anser att ett samlat grepp om konfliktförebyggande och
konflikthantering måste ses som ett kontinuum och en helhet
där det ingår utvecklingspolitik och människorättspolitik,
tidig varning och konfliktförebyggande, militär
och civil krishantering i akutfasen och stabilisering, eftervård
av kriser och återuppbyggnad. Vapenkontrollpolitiken stöder
också konfliktförebyggandet. Att förebygga
kriser och konflikter är ett viktigt element i finsk säkerhetspolitik.
Det civila samhället, parlamenten och parlamentsledamöterna
kan också göra en viktig insats för att
förebygga och eftervårda kriser och konflikter.
Utvecklingspolitiken.
Av världens inemot sju miljarder människor
bor omkring fem och en halv miljard i utvecklingsländerna.
Fattigdom, ojämlikhet och brist på utveckling är
redan i sig faktorer som bäddar för instabilitet
i samhället. Med en långsiktig och konsekvent
utvecklingspolitik och anknytande biståndssamarbete kan man
stärka samhällenas kapacitet för att
tillgodose medborgarnas behov och förebygga våldsamma
konflikter i u-länderna. Man måste ta i de politiska,
ekonomiska och sociala problemen bakom våldsamma kriser.
Det kräver att man stöder en socialt, ekonomiskt
och ekologiskt bärkraftig utveckling.
Utrikesutskottet omfattar redogörelsens ståndpunkt
att Finland bör främja konsekvens i krishanteringen,
utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet.
Målet är ett samlat grepp om förebyggande,
hantering och eftervård av konflikter. Utskottet pekar
på relationen mellan redogörelsen och det utvecklingspolitiska
programmet och konstaterar att redogörelsen stick i stäv
med inledningen inte ger någon vägledning för
nästa utvecklingspolitiska program. Med hänsyn
till utvecklingspolitikens centrala roll som kris- och konfliktförebyggande
instrument är det nödvändigt att vägledningen
för den säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelsen som styrinstrument utvecklas i relation till
det utvecklingspolitiska programmet, med betoning på konsekvensen.
Utskottet konstaterar i likhet med finansutskottet (FiUU
9/2009 rd) att regeringen i redogörelsen bekräftar
att Finland åtar sig att höja utvecklingssamarbetsanslagen
till 0,51 procent av bnp senast 2010 och till 0,7 procent av bnp
senast 2015. Det har konsekvent framhållit att målen
för nivån på biståndsanslagen
enligt överenskommelse med FN och EU binder Finland och
krävt att målen om 0,51 och 0,7 procent av bnp
måste nås, i förekommande fall genom ökade
anslag för utvecklingssamarbete. Utrikesutskottet förutsätter
att Finland håller fast vid sina löften om utvecklingsbistånd
också under den nuvarande ekonomiska lågkonjunkturen.
Krishantering.
I Förenta nationernas resolutioner och det internationella
samfundets verksamhet poängteras konfliktförebyggande
och att man genast måste ingripa i konflikter och humanitära
kriser, vid behov till och med med maktmedel. Ett aktivt ingripande
vid konflikter och kriser kräver en övergripande
utveckling av krishanteringen, och för att stabilisera
situationen vid konflikter krävs både militär
och civil krishantering. Militär krishantering möjliggör
civil krishantering för att återställa
villkoren för att samhället ska kunna fungera
under organiserade former. Det är viktigt att krishanteringen
snabbt kompletteras med utvecklingssamarbete. Konfliktförebyggande är
ett kapitel för sig och innebär att man på ett
tidigt stadium identifierar utvecklingstrender som kan leda till
kris och ingriper i dem genom utvecklingssamarbete och civil krishantering.
Fattigdom och brist är en lämplig jordmån
för konflikter och extremiströrelser.
Utrikesutkottet ser det som angeläget att Finland fortsatt
deltar aktivt i civil krishantering. Det är förenligt
med Finlands säkerhetspolitiska strategi att vi axlar en
del av ansvaret också för den internationella
säkerheten och stabiliteten. Det är viktigt att
Finland vid sidan av militär krishantering fortsatt utvecklar
den civila krishanteringen och kopplar greppet om krishanteringen
genom att förbättra samordningen av den militära
och den civila krishanteringen, utvecklingssamarbetet och det humanitära
biståndet. Principen om en övergripande krishantering måste
genomföras också i samarbetet mellan ministerierna.
Riktlinjerna för krishantering måste dras upp
i nära samarbete mellan utrikesministeriet, försvarsministeriet
och inrikesministeriet.
Utskottet anser att riktlinjerna för krishanteringen
går i rätt riktning, men att de är oklara
när det gäller resurserna. Kostnadseffekterna
av målet att öka deltagandet i civil krishantering
konkretiseras inte. Redogörelsen anger inte hur utrikesministeriets
andel av den ökande finansieringen av den militära
krishanteringen ska täckas in. Det är en brist
i redogörelsen, för utskottet förutsatte
i sitt betänkande (UtUB 9/2008 rd) att krishanteringsresurserna
ska tas in i den säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelsen.
Civil krishantering.
Ambitionen är att öka antalet finländska
experter som tjänar i civila krishanteringsoperationer
avsevärt jämfört med de 150 som ligger
till grund för den nuvarande planen. Enligt redogörelsen
ska den nationella beredskapen för civil krishantering
utvecklas och stärkas utifrån den nationella strategi
för civil krishantering som regeringen antagit. Vidare uppmärksammas
kvinnors deltagande i civil krishantering; andelen kvinnliga experter
ska målmedvetet höjas från nuvarande
ca 30 procent. Utskottet tillstyrker målen och lyfter samtidigt
fram FN:s resolution 1325 (kvinnor, fred och säkerhet)
och Finlands nationella handlingsprogram för att genomföra
den. Det är viktigt att Finland aktivt är med
om att genomföra slutsatserna från kvinnoledarskapskonferensen
kring temat "kvinnor, fred och säkerhet" i Liberia i mars
2009. Att främja jämställdhet måste
ingå i målen för civil krishantering.
Utrikesutskottet har konsekvent lyft fram den civila krishanteringens
växande betydelse inom den övergripande krishanteringen
och framhållit (UtUU 3/2004 rd, UtUU 10/2005
rd, UtUB 1/2007 rd, UtUU 7/2008 rd, UtUB 9/2008
rd) att anslagen för civil krishantering inte står
i rätt proportion till de faktiska behoven. Det noterade
i sitt utlåtande (UtUU 7/2008 rd) om budgetpropositionen
för 2009 att det ser positivt på att finansieringen
av den civila krishanteringen höjs till omkring 18 miljoner
euro på årsnivå.
Utrikesministeriets nuvarande anslag om ca 18 miljoner euro
räcker till för att täcka in kostnaderna
för cirka 130 experters deltagande. Det har visat sig nödvändigt
att se över beräkningsgrunderna i den takt de
yttre omständigheterna för civila krishanteringsoperationer
har försvårats och behovet av materiell och logistisk
beredskap och försäkringar har ökat.
Enligt bokslutet 2008 var de genomsnittliga kostnaderna per utsänd
expert 140 000 euro på årsnivå. Kostnaderna
för en militär som tjänstgör
i Afghanistan var enligt redogörelsen 150 000 euro på årsnivå.
I den nationella strategin för civil krishantering
konstateras det med tanke på ett ökat deltagande
att ambitionen är att öka antalet finländska
experter som sänds ut på civila krishanteringsuppdrag
till en miniminivå på minst 150 experter. Det
förutsätter att den nationella beredskapen utvecklas
i samma mån. Utskottet erfar att de tillgängliga
anslagen i dagens läge inte räcker till för
att nå målet i den nationella strategin, för
att inte tala om målet för avsevärt fler experter.
Utskottet ser det som en brist i redogörelsen
att målet att höja deltagandet i civil krishantering
inte backas upp av någon konkret strategi. Det är
inte möjligt att öka deltagandet i civil krishantering
utan en adekvat satsning på bättre nationell beredskap.
Utskottet kräver att regeringen omgående vidtar åtgärder
för att målen i redogörelsen ska nås,
bl.a. genom att utarbeta en tväradministrativ rapport om
behovet att utveckla den nationella beredskapen, inklusive ett kostnadsförslag.
Militär krishantering.
Enligt redogörelsen ska Finland fortsatt utveckla kapaciteten
för militär krishantering med betoning på bättre
kompatibilitet och kapacitet för snabba insatser. Marinens och
flygvapnets kapacitet har utvecklats utifrån de tidigare
säkerhets- och försvarspolitiska redogörelserna
och kan alltså utnyttjas för internationella krishanteringsoperationer.
Utskottet instämmer i detta upplägg. Det understryker
i likhet med försvarsutskottet (FsUU 4/2009 rd)
att det primära kriteriet för deltagande i krishanteringsoperationer
ska vara att kunna bidra till en lösning av kriser. Utbildningsaspekterna är
sekundära för deltagandet. Finland bör
också satsa tillräckligt på att delta
i FN-ledda fredsbevarande operationer i enlighet med vår
traditionella roll i FN.
Deltagandet i de Natoledda operationerna i Kosovo och Afghanistan
kommer under de närmaste åren att ha fortsatt
högsta prioritet för Finlands medverkan i militär
krishantering. År 2011 kommer Finland att delta i två EU-insatsstyrkors
beredskapsjour och eventuella operationer under årets förra
hälft. Finlands medverkan i militär krishantering
består av att utveckla snabbinsatskapaciteten och delta
i EU:s insatsstyrkor. Utgifterna för insatsstyrkornas utbildning
och beredskap finansieras med medel i budgeten för militär
krishantering, vilket betyder att insatsstyrkornas beredskapsjour
på årsnivå kan få avsevärda
konsekvenser för anslagen för deltagande i andra
former av krishantering.
Utrikesutskottet omfattar bedömningen i försvarsutskottets
utlåtande (FsUU 4/2009 rd) av problemen med stridsgruppskonceptet.
Det ser en stor risk för att unionsländernas intresse
och kapacitet för att ställa fram trupper för
stridsgrupperna småningom avtar, om de inte utnyttjas.
Precis som försvarsutskottet anser utrikesutskottet att
risken är särskilt stor för Finland,
som rekryterar en stor del av manskapet för stridsgrupperna
bland reservister. Försvarsmakten har hittills lyckats
sätta in reservister som tjänat i stridsgrupper
på andra krishanteringsoperationer när stridgsruppernas
beredskapsjour varit över. Familjeskäl och civila
yrken gör ändå att arrangemanget inte är
helt fritt från problem, för det kan dra ut över
sammanlagt 2—2,5 år.
Utrikesutskottet noterar att antalet intresserade sökande
till militära krishanteringsoperationer enligt försvarsutskottet
(FsUU 4/2004 rd) har minskat på 2000-talet.
Under den allra senaste tiden har läget förbättrats
något tack vare att de ekonomiska ersättningarna
har höjts. Utskottet omfattar försvarsutskottets åsikt
att det för Finlands deltagande i krishantering över
lag är viktigt att anställningsvilkoren i civila
och militära krishanteringsuppdrag inte skiljer sig stort från
varandra.
Utrikesutskottet poängterar att deltagandet i
militär krishantering underlättar en utveckling
av försvarsmaktens samverkanskapacitet och det nationella
försvarets handlingskapacitet. För militär
krishantering används huvudsakligen samma resurser som
har avdelats för det nationella försvaret. Militär
krishantering och upprätthållande av den nationella
försvarskapaciteten är försvarsverksamheter
som stöder varandra.
Den militära krishanteringens resurser.
Redogörelsen nämner att de ökade
kraven på krishantering och upprätthållandet
av nuvarande effektivitetsnivå kräver att anslagen
för militär krishantering stegvis höjs
till 150 miljoner euro. Kostnaderna för militär
krishantering fördelar sig över utrikesministeriets
och försvarsministeriets huvudtitlar. Anslagsökningen
för försvarsministeriet ingår i den årliga
höjningen på två procent inom hela förvaltningsområdet.
I redogörelsen anges inget mål för hur
den successiva höjningen ska genomföras för
utrikesministeriets del.
Utrikesutskottets bedömning är att om den successiva
anslagshöjningen genomförs till fullt belopp,
kan Finland fortsatt delta med ungefär 700—800
militärer. Deltagandet i EU:s insatsstyrkor täcks
in med medel som budgeterats för militär krishantering.
Finlands nästa åtaganden som gäller insatsstyrkorna
aktualiseras i början av 2011, då man också måste
räkna med utgifter för insatsstyrkornas operationer.
Vapenkontroll.
Enligt redogörelsen arbetar Finland för effektivare
multilateral vapenkontroll med särskild hänsyn
till sambandet mellan vapenkontroll och insatserna för
att främja den internationella säkerheten och
stödja en övergripande utveckling. Utrikesutskottet
anser att målet och de övriga prioriteringarna
i redogörelsen träffar rätt.
I likhet med redogörelsen lyfter utskottet fram FN:s
roll som grundval för den plurilaterala ordningen för
vapenkontroll och avrustning och som primärt forum för
plurilaterala överenskommelser. Det framhåller
att en del viktiga avrustningsavtal, som Ottawakonventionen mot
infanteriminor och Oslokonventionen mot klustervapen, har förhandlats
fram utanför FN. Det bedömer att viktiga avrustningsavtal
också i förlängningen kan komma att förhandlas
fram utanför FN och ser det som viktigt att Finland deltar
i dem, eftersom vi på grund av vissa särdrag i
vårt eget nationella försvar har ett behov av
att påverka vapenkontrollprocesserna. Vapenkontroll- eller
avrustningsavtal som kommit till utanför FN bör
bedömas mot humanitära behov, det nationella försvarets
behov och avtalens regionala täckning.
Utrikesutskottet omfattar redogörelsen på den
punkten att Oslokonventionen mot klustervapen är betydelsefull
i ett humanitärt perspektiv. Situationen med Oslokonventionen
kan bedömas på nytt när försvarsmaktens
undersökning av försvarets prestationskapacitet
har blivit färdig och det internationella arbetet med att
utveckla klustervapnen, möjligheterna att upphandla dem
och kostnadsalternativen har klarlagts. Utskottet förutsätter
en årlig rapport till riksdagen om utvecklingen inom området
klustervapen. Rapporten bör ingå i berättelsen
om regeringens åtgärder.
Tryggande av ett fungerande samhälle
I avsnittet om den internationella säkerhetsutvecklingen
i redogörelsen anses de mest sannolika hotbilderna för
Finland bestå av nya hot från andra än
statliga aktörer. Som nya hot räknar redogörelsen
upp terrorism, katastrofer, pandemier, digitala angrepp och andra
störningar i samhällsfunktionerna. Utrikesutskottet
noterar precis som förvaltningsutskottet i dess utlåtande (FvUU
6/2009 rd) att redogörelsen är splittrad och
ytlig i sin behandling av de här frågorna. Det kan
bero på att de centrala målen och insatserna för
den interna säkerheten enligt regeringsprogrammet anges
tväradministrativt i programmet för den inre säkerheten.
Lösningen kan som redan sagts inte anses lyckad med hänsyn
till helheten. De nya hoten behandlas i detalj i förvaltningsutskottets
utlåtande (FvUU 6/2009 rd).
Terrorism och organiserad kriminalitet.
Enligt redogörelsen kan Finland inte anses vara
utsatt för något särskilt hot om terrorism
just nu, men terrorismen är en möjlighet som vi
måste räkna med. En av de allvarligaste hotbilderna med
internationell terrorism är att terrorister får tillgång
till massförstörelsevapen.
Det kan betyda ökad risk för terrorism i ett EU-medlemsland
om t.ex. en i landet permanent bosatt ultraislamsk person med utländsk
bakgrund radikaliseras till den grad att han eller hon är
redo för terrorhandlingar. I vissa fall är sådana
personer födda i Europa och har bott hela sitt liv i Europa.
Terrorism av detta slag kan bäst förebyggas och
bekämpas med en systematisk integrationspolitik, adekvata
resurser för integrering, möjligheter till demokratiskt
medinflytande för olika minoriteter och insatser mot marginalisering.
I kampen mot terrorism är det viktigaste att man har ett
fungerande och tätt samarbete och utbyte av information
med säkerhets- och underrättelsemyndigheterna
i andra länder. Utskottet vill påskynda en bred
strategi mot terrorism för Finland där man också tar
upp de här frågorna.
Den organiserade kriminaliteten söker ständigt
nya verksamhetsformer. I ett öppet och genomsebart samhälle
som det finska har man ännu relativt goda chanser att upptäcka
kriminella nätverk som snabbt försöker
etablera sig. Myndighetssamarbetet mellan polisen, tullen och gränsbevakningsväsendet
ger goda möjligheter att identifiera aktörerna
inom organiserad kriminalitet. Det är viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna
har adekvata instrument för att förutse framväxten
av nya områden av kriminalitet. IT-relaterade nätbrott
som lätt kan lamslå centrala samhällsfunktioner är
ett exempel på nya former av kriminalitet.
Försörjningsberedskap.
Utskottet omfattar redogörelsens syn att Finlands försörjningsberedskap är
väl ordnad internationellt sett. Den globala ekonomiska
utvecklingen har betytt effektivare ekonomier, men samtidigt har
det ömsesidiga beroendet och utsattheten för olika
slag av störningar och ekonomiska kriser ökat.
Beroendet av importerad energi och det faktum att kritisk infrastruktur
och vissa produktionsområden och tjänster delvis
står under utländskt bestämmande inflytande
kräver ett nära internationellt samarbete, men
också fungerande nationellt partnerskap mellan offentlig
och privat sektor. Utskottet hänvisar till statsrådets
beslut av den 21 augusti 2008 om målen för försörjningsberedskapen,
där den allmänna utgångspunkten är att
försörjningsberedskapen ska bygga på nationella
resurser och insatser och att den kompletteras och backas upp av
medlemskapet i Europeiska unionen och det framväxande internationella
samarbetet om försörjningsberedskap i övrigt.
Den utgångspunkten är riktig. Utskottet omfattar
också redogörelsens syn att det för att säkra
den kritiska infrastrukturen och produktionen och tillgodose försvarets
behov kan bli nödvändigt att se till att staten
har kvar sitt bestämmande inflytande eller ägarskap
i strategiskt viktiga bolag. Synpunkter på försörjningsberedskapen
måste också vägas in i det fördjupade
nordiska försvarssamarbetet.
Det är angeläget att se till att statsledningens och
säkerhetsmyndigheternas kommunikations- och informationssystem
fungerar i alla lägen. Det är också en
central säkerhetspolitisk fråga att informationsnäten
fungerar utan störningar. Utrikesutskottet har i ett tidigare
betänkande (UtUB 1/2007 rd) krävt att
nätsäkerheten behandlas mer ingående
i den nu aktuella redogörelsen. Regeringens insatser för
att förbättra nätsäkerheten
behandlas på ett generellt plan. Utskottet hänvisar
på denna punkt till försvarsutskottets utlåtande
(FsUU 4/2009 rd) och välkomnar
det anslag på 197 miljoner euro för att förbättra
nätsäkerheten inom hela den offentliga förvaltningen
som har avdelats för försvarsministeriets förvaltningsområde
för 2009.
Den demografiska utvecklingen.
Redogörelsen beskriver den demografiska utvecklingen
som ett långsiktigt globalt utvecklingsförlopp
där minskad nativitet och en åldrande befolkning
i utvecklade länder, en snabb befolkningstillväxt
i länder i utveckling, ökad urbanisering och flyttningsrörelser
utgör centrala trender. Befolkningstillväxten
ses som en viktig nationell fråga för att integreringen
av arbetsrelaterad invandring ska lyckas och marginalisering med
eventuella följdverkningar förebyggas. Behandlingen och
bedömningen av befolkningstillväxten är knapphändiga.
Enligt vissa uppskattningar är befolkningstillväxten
den största förändringen som kommer att
drabba mänskligheten. Den inverkar utan tvekan på säkerhetssituationen
i ett bredare perspektiv. Det är nödvändigt
för Finland att aktivt analysera och hantera de intrikata
konsekvenserna av befolkningstillväxten.
Myndigheternas resurser.
Utrikesutskottet omfattar finansutskottets (FiUU 9/2009
rd) och förvaltningsutskottets (FvUU 6/2009 rd)
oro för att polisens och Gränsbevakningsväsendets
resurser inte ska räcka till för målen
i redogörelsen. Finansutskottet menar att polisen för
de uppgifter som den tilldelats i den säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelsen behöver ett finansiellt tillskott
på minst 10 miljoner euro och ett undantag från
målen i produktivitetsprogrammet. Det behövs extra
resurser i första hand för att bekämpa
organiserad kriminalitet, för att göra skyddspolisens
anti-terroristiska insatser effektivare, för vittnesskydd
och för att bekämpa hot mot myndigheter. De personella
resurserna kan emellertid inte kompenseras enbart med instrument
och program, utan samarbetet kräver också mer
riktade personella resurser enligt prioriterat område.
Gränsbevakningstruppernas militära kapacitet
förbättras i samråd med försvarsmakten
och finansieras över försvarsbudgeten. Det gör
det möjligt att utveckla Gränsbevakningsväsendets trupper
i motsvarighet till uppgifterna. Redogörelsen tar inte
upp Gränsbevakningsväsendets resurser för
andra lagfästa uppgifter.
Utrikesutskottet har tidigare i betänkandet hänvisat
till redogörelsens inkonsekvenser när det gäller
den interna säkerheten. Det är viktigt att man
i framtiden särskilt ser till att de myndigheter som svarar
för den inre och yttre säkerheten anvisas adekvata
ekonomiska resurser för de insatser som anges i redogörelsen.
Insatser för att upprätthålla försvarskapaciteten
Enligt redogörelsen upprätthåller
Finland sin försvarskapacitet utgående från
att man inte kan utesluta att militära maktmedel kan komma
att användas mot Finland eller att Finland hotas med militära
maktmedel. Utskottet omfattar försvarsutskottets åsikt
(FsUU 4/2009 rd) att principen om territoriellt försvar
inte kan tillämpas i hela landet och att hela landet inte
går att försvara utan den stora och kunniga reserv
som den allmänna värnplikten bidrar med. Finland är
ett alliansfritt land och utgår inte i sin militära
planering från utomstående militärt bistånd, även
om beredskapen för att ta emot bistånd utvecklas
utifrån målen i de föregående
redogörelserna.
Finlands försvarsstrategi.
Finland upprätthåller ett trovärdigt
nationellt försvar för att kunna avvärja
användning av eller hot med militära maktmedel
mot landet. Finlands försvar utgår från
principen om territoriellt försvar, allmän värnplikt,
en stor reserv och en stark försvarsvilja. Deltagandet
i militär krishantering och internationellt militärsamarbete
stärker Finlands försvarskapacitet. Försvaret
bygger på territoriella förband och riksomfattande
mobila förband och täcker in hela landet. Grunden
för det militära försvaret står
oförändrad, vilket också den säkerhetspolitiska
uppföljningsgruppen kräver.
Försvarsmakten prioriterar i sitt utvecklingsarbete
fram till 2012 luftförsvaret i linje med redogörelsen
2004. Därefter flyttas fokus till utveckling av de territoriella
förband som ska sättas in på arméns
territoriella och lokala uppdrag och efter 2016 till arméns
mobila operativa förband som ska sättas in i hela
landet. De territoriella förbanden ska få en flexiblare
organisation och de ska kunna användas och operera aktivare i
försvarsstrider. Det territoriella försvaret förutsätter
att de operativa och territoriella förbanden har prestationskapacitet
och utrustning efter uppdrag.
Försvarets resurser.
Försvarsförvaltningen rapporterar att
det är nödvändigt att höja försvarsbudgeten
med två procent för att upprätthålla
de territoriella förbandens prestationskapacitet. Där
ingår att utrusta fem stridsgrupper som ska ersätta
de infanteri- och jägarbrigader som slopas i krigssammansättningen
i början av 2010-talet på grund av föråldrad
materiel. Utvecklingsprogrammet kommer att kosta ca 800 miljoner
euro och höjningen med 2 procent täcker in 300
miljoner euro 2011—2016. Utan den tilltänkta höjningen
från och med 2011 minskar finansieringen till ungefär
hälften av den planerade och räcker då i
bästa fall till för att utrusta 2—3 stridsgrupper.
Utskottet noterar att försvarsutskottet har behandlat
utvecklingen av försvaret både på djupet
och bredden i utlåtande FsUU 4/2009 rd. Utskottet
instämmer i dessa delar i försvarsutskottets åsikt.
Försvarsutskottet noterar dessutom att riksdagen i samband
med behandlingen av den säkerhets- och försvarspolitiska
redogörelsen 2004 godkände ett uttalande om att
regeringen ska vidta åtgärder för att
lägga upp en särskild strategi för att
trygga den finländska försvarsindustrins framtid
och att den ska ta in ett separat avsnitt om detta i sin nästa
säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse.
Utskottet omfattar försvarsutskottets ståndpunkt
och ser det som en mycket allvarlig brist att detta särskilda
avsnitt saknas i redogörelsen.
Redogörelsen behandlar utvecklingen av försvaret
mycket mer schematiskt än de tidigare redogörelserna.
Den kommer inte med någon grundligare bedömning
av de särskilda utmaningar som utvecklingen av försvaret
står inför, som att arméns materiel i
början av nästa årtionde kommer att föråldras
i snabb takt och vilka konsekvenser det får för
försvarskapaciteten att det av olika orsaker måste
skäras i krigsförbanden. Utifrån sakkunnigutlåtanden
till utskottet förefaller det sannolikt att försvarsmaktens struktur
och verksamhet på sikt måste ses över. Höjningen
av försvarsanslagen med 2 procent motiveras i redogörelsen
med att prisstegringen på teknik måste kompenseras,
vilket inte ökar köpkraften. Det är beklagligt
att målen för en översyn av försvarsmaktens
strukturer och verksamhet inte har skrivits in i redogörelsen,
trots att strukturfrågorna togs upp av försvarsförvaltningens
sakkunniga i deras utlåtanden till utskottet. Regeringen
har som mål att med hjälp av den finansiella modellen
i redogörelsen bereda väg för en behärskad
omstrukturering och det målet ser utskottet som motiverat.
Utskottet förutsätter att den utredning om
de krigstida och fredstida strukturerna som nämns i redogörelsen
ska läggas upp i detalj, med hänsyn till de operativa argumenten.
I nästa redogörelse ska det anges klart och tydligt
hur det är tänkt att försvarsmakten ska
omstruktureras under kommande redogörelseperioder.
I redogörelsen sägs det att målen
för att upprätthålla, utveckla och utnyttja
försvarskapaciteten kan nås med den reella nivån
på den totala finansieringen av försvaret 2008,
där det också beaktas att försvarsmaterielen
blivit dyrare. Den årliga förändringen
i pris- och kostnadsnivån ska täckas in till fullt
belopp. Enligt finansutskottets utlåtande (FiUU
9/2009 rd) ska prisnivån för försvarsmaktens
omkostnader (mom. 27.10.01) och utrustnings- och förvaltningsutgifter
för civil krishantering (mom. 27.30.20) justeras i motsvarighet
till utvecklingen av levnadskostnadsindex. För upphandling
av försvarsmateriel (mom. 27.30.18) justeras prisnivån
i motsvarighet till näringsgren DK (tillverkning av maskiner
och utrustning) enligt producentprisindex för industrin.
Den förutsedda höjningen är 1,5 procent
enligt båda sätten att kalkylera. När
de slutliga uppgifterna om indexutvecklingen är klara görs
de nödvändiga justeringarna. Kalkylerna utgår
från årsmedelvärdena för index
2007. Prisnivåerna kommer också i framtiden att
justeras enligt den genomsnittliga årliga prisutvecklingen
utifrån årsmedelvärdena för
index.
Enligt redogörelsen görs det utöver
en indexjustering en nivåhöjning på två procent
i försvarsbudgeten 2011. Utgifterna ökas med två procent
av den sammanlagda summan utgifter inom det närmast föregående årets
ram för försvarsministeriets förvaltningsområde,
och för att bevara realnivån höjs tillskottet
med två procent varje år. I praktiken betyder
detta en nivåhöjning på cirka 50 miljoner
euro.
Kostnaderna för att förbättra lokalunderhållet ska
täckas in i kommande försvarsbudgetar för att
säkra värdet på statens egendom, om lokalernas ägare
inte svarar för dem. Det betyder årliga utgifter
på 9—10 miljoner euro. De nödvändiga extra
medlen för att förbättra underhållet är
en del av det finansiella underskottet efter försvarsförvaltningens
fastighetsreform som försvarsministeriet och finansministeriet
skyndsamt bör göra upp om. Underskottet är
inte inräknat i nivåhöjningen på två procent.
Utrikesutskottet anser i likhet med finansutskottet och
försvarsutskottet att en höjning med två procent är
motiverad för att försvarsmakten ska kunna utvecklas
på ett balanserat sätt. De ökade anslagen
för försvarsförvaltningen har också beaktats i
det statsfinansiella rambeslutet. Om finansieringen t.ex. på grund
av den globala ekonomiska och finansiella krisen inte når
upp till det som föreslagits, bör försvarsförvaltningen
utreda andra tillbudsstående alternativ för att
sänka kostnaderna för att säkerställa
en balanserad helhet. Det arbetet kan utföras i samband med
nästa redogörelse. En sådan utredning
bör utan vidare utgå från att hela landet
försvaras, allmän värnplikt och den garnisonsstruktur
som det kräver.
Försvarsutskottet påpekar i sitt utlåtande
(FsUU 4/2009 rd) att det årliga
tillägget på ca 50 miljoner euro är avsett
för att finansiera också sådana kostnader
för militär krishantering som hör till försvarsministeriets
förvaltningsområde. Utskottets syn är
att det nationella försvarets behov måste prioriteras
i en situation där de ekonomiska resurserna inte räcker
till för att uppfylla alla krav.