Regeringens proposition
RP
102
2016 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 19 och 19 a § i upphovsrättslagen
Propositionens huvudsakliga innehåll
I denna proposition föreslås att upphovsrättslagen ändras. Enligt förslaget ska förutom utlåning som äger rum vid allmänna bibliotek även utlåning från högskolebibliotek som betjänar forskning och undervisningsverksamhet omfattas av ersättningen som betalas till upphovsmännen för utlåning av exemplar av verk till allmänheten. 
Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2017. 
Motivering
1
Nuläge och föreslagna ändringar
1.1
Nuläge
Ersättningen för utlåning grundar sig på Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/115/EG om uthyrnings- och utlåningsrättigheter avseende upphovsrättsligt skyddade verk och om upphovsrätten närstående rättigheter (kodifierad version, nedan uthyrnings- och utlåningsdirektivet). Enligt artikel 1.1 i direktivet ska EU:s medlemsstater införa en rätt att medge eller förbjuda uthyrning och utlåning av original och andra exemplar av upphovsrättsligt skyddade verk och de andra alster som avses i direktivet. Artikel 6 i direktivet tillåter att medlemsstaterna föreskriver undantag från ensamrätten i fråga om offentlig utlåning förutsatt att åtminstone upphovsmän får ersättning för utlåningen. Därtill får medlemsstaterna enligt artikel 6.3 undanta vissa kategorier av inrättningar från skyldigheten att betala ersättning. 
Enligt 19 § 4 mom. i upphovsrättslagen (404/1961) har upphovsmannen till ett verk rätt till ersättning för utlåning av exemplar av verket till allmänheten, med undantag för alster av byggnadskonst, konsthantverk och konstindustri. Ersättning kan påyrkas endast för utlåning som har ägt rum under de tre föregående kalenderåren. Rätt till ersättning saknas dock, om utlåningen äger rum vid bibliotek som betjänar forskning eller undervisningsverksamhet. I praktiken betalas ersättning för utlåning endast för utlåning som äger rum vid kommunernas allmänna bibliotek. 
Ursprungligen lämnades även de allmänna biblioteken utanför låneersättningen genom en undantagsbestämmelse. I sin rapport om rättigheten vad gäller offentlig utlåning i Europeiska unionen (KOM(2002) 502 slutlig) konstaterade dock kommissionen att alla eller en majoritet av inrättningarna som bedriver offentlig utlåning inte kan undantas från ersättningen. Kommissionen hänvisade i synnerhet till allmänna bibliotek. Upphovsmännens rätt till ersättning för utlåning vid allmänna bibliotek infördes i upphovsrättslagen genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2007 (1228/2006). 
Vid tillämpning av upphovsrättslagens bestämmelse om rätt till ersättning avses med utlåning i enlighet med artikel 2.1 underpunkt b i uthyrnings- och utlåningsdirektivet upplåtelse för bruk under en begränsad tid utan direkt eller indirekt ekonomisk eller kommersiell nytta när upplåtelsen sker genom inrättningar som är tillgängliga för allmänheten. Enligt inledningsfras 10 i direktivet omfattar utlåning inte tillhandahållande av material för informationssökning eller annat tillgodogörande i bibliotekets lokaler och inte heller lån mellan inrättningar som är tillgängliga för allmänheten. 
Enligt 19 a § i upphovsrättslagen betalas ersättning för utlåning till upphovsmännen genom förmedling av en av undervisningsministeriet godkänd organisation som företräder ett flertal upphovsmän till från allmänna bibliotek utlånade verk. Betalningen av låneersättningen till upphovsmännen grundar sig på ett sampel av utlåningen i hela landet som fås från de allmänna biblioteken i Finland. Beloppet på ersättningen till upphovsmannen grundar sig på det sammanräknade antalet lån av hans eller hennes verk i relation till det totala antalet lån från de allmänna biblioteken och till beloppet på anslaget som reserverats för låneersättningen. 
Från de allmänna biblioteken i Finland lånas årligen ca 70 miljoner böcker och ca 4 miljoner musikinspelningar. Vid universitetens och yrkeshögskolornas bibliotek som betjänar forskning och undervisningsverksamhet och står utanför låneersättningen görs årligen ca 16 miljoner lån. 
Sanasto rf betalar låneersättningarna till författare, översättare och journalister. Sanastos låneersättningssystem räknar ut låneersättningen för upphovsmannen utgående från uppgifter om utlåning som man får från biblioteken. Uppgifterna som biblioteken tillhandahåller är verkets namn, ISBN-beteckning och antalet lån. Sanasto betalar ersättningarna automatiskt till de upphovsmän som registrerat sig i Sanastos låneersättningssystem och infört uppgifterna om sina verk i systemet. 
Kopiosto rf betalar låneersättningar till skapare av bilder, såsom illustratörer, serietecknare och fotografer. Även Kopiosto har en webbaserad låneersättningstjänst, där upphovsmännen registrerar sig som användare och anger uppgifterna om sina verk. 
Teosto rf betalar ersättningar för utlåning till kompositörer, textförfattare och arrangörer. Teostos ersättningar för utlåning av fonogram och noter betalas till upphovsmännen automatiskt i samband med andra betalningar. 
I administrationen av ersättningarna för utlåning är målet att man genom samarbete mellan biblioteken och organisationerna som administrerar ersättningar för utlåning når ett läge där man får uppgifter om utlåningen från olika bibliotekssystem på ett mer täckande sätt än den nuvarande datainsamlingen som delvis baserar sig på sampel. 
Vid utvärdering av låneersättningssystemet har det ofta kritiserats att utlåning som äger rum vid bibliotek som betjänar forskning och undervisningsverksamhet lämnats utanför ersättningen genom en undantagsbestämmelse. Den nuvarande undantagsbestämmelsen anses sätta upphovsmän till läroböcker och vetenskapliga böcker i en sämre ställning än upphovsmän till skönlitteratur och slopandet av bestämmelsen har blivit ett politiskt mål. Riksdagens kulturutskott förutsatte redan i sitt betänkande om införandet av låneersättningssystemet 15/2006 att ersättningsrätten utvidgas till forsknings- och undervisningsbibliotek när systemet kommit igång. I mars 2015 undertecknade de dåvarande riksdagspartierna en gemensam proklamation med målet att förutom att höja anslaget för ersättning för utlåning även ansluta bibliotek som betjänar forskning och undervisning till systemet för utlåningsersättningar så fort som möjligt. 
I kommunikén som godkändes i samband med statsbudgeten 2016 förutsatte riksdagen att regeringen vidtar åtgärder för att ersättningen för utlåning som betalas till upphovsmän till skyddade verk höjs till samma nivå som i de övriga nordiska länderna i samband med jubileumsåret för Finlands självständighet år 2017 och att regeringen beaktar anslagsbehovet i planen för de offentliga finanserna som utarbetas våren 2016. Även utlåning från undervisnings- och forskningsbibliotek ska omfattas av ersättningssystemet. (RSk 28/2015 rd) 
1.2
Ändringar som föreslås
Det föreslås att undantaget som gäller bibliotek som betjänar forskning och undervisningsverksamhet stryks ur 19 § 4 mom. i upphovsrättslagen, så att upphovsmännens rätt till ersättning för utlåning utvidgas till att gälla även utlåning av verk från universitetens och yrkeshögskolornas bibliotek. Enligt förslaget använder lagen termen "högskolebibliotek" för dessa bibliotek. 
Den nuvarande formuleringen i lagen, "bibliotek som betjänar forskning och undervisningsverksamhet", är otydlig. Dessa bibliotek kan anses omfatta utöver universitetens och yrkeshögskolornas bibliotek även skol- och läroanstaltsbibliotek på lägre utbildningsstadier samt specialbibliotek. 
Grundskolornas, gymnasiernas, yrkesläroanstalternas och institutens bibliotek är dock i regel tillgängliga endast för läroanstaltens elever och personal. De är inte öppna för allmänheten. De har ingen betydelsefull hemutlåningsverksamhet och uppgifter om utlåning finns inte att tillgå i tillräcklig utsträckning på grund av brister i utlåningssystemen. På grund av detta föreslås att utlåning från läroanstaltsbibliotek på lägre utbildningsstadier lämnas utanför låneersättningen. 
Specialbibliotek är bibliotek som hör till statsförvaltningen, forskningsinstitutioner, stiftelser, sammanslutningar och företag samt Riksdagsbiblioteket. Specialbibliotek har olika verksamhetssätt. Endast en liten del är öppna för allmänheten, och de har ingen betydelsefull hemutlåningsverksamhet. Det finns även skillnader i utlåningssystemen. Vissa bibliotek har moderna datasystem, medan andra fortfarande antecknar låneuppgifter på papperslappar. Det viktigaste specialbiblioteket är Riksdagsbiblioteket som det föreskrivs om i lagen om Riksdagsbiblioteket (717/2000). Riksdagsbiblioteket är öppet för allmänheten, där görs ca 60 000 lån per år och biblioteket har ett modernt utlåningssystem. I fråga om specialbiblioteken anses det dock inte ändamålsenligt att skilja mellan olika bibliotek, därmed föreslås i propositionen att alla specialbibliotek lämnas utanför låneersättningssystemet. 
Att läroanstaltsbibliotek på de lägre utbildningsstadierna och specialbibliotek lämnas utanför låneersättningen utgör ett sådant undantag till rätten till ersättning som tillåts av uthyrnings- och utlåningsdirektivet. 
Nya bibliotek som omfattas av låneersättningen är enligt förslaget universitetens och yrkeshögskolornas bibliotek samt gemensamma bibliotek för dessa. Dessa högskolebibliotek är öppna för allmänheten och har en betydelsefull utlåningsverksamhet som omfattar närmare 16 miljoner lån per år. Högskolebiblioteken använder ett utlåningssystem som ger uppgifter om utlåningen för utbetalningen av ersättningar. 
Ersättningsrätten omfattar enligt förslaget samma slag av verk som för närvarande. Utlåningen av exemplar av filmverk och datorprogram grundar sig enligt förslaget fortfarande på ensamrätt och förutsätter tillstånd av rättsinnehavaren. I praktiken gäller låneersättningen enligt förslaget upphovsmän till verk i tryckt form och upphovsmän till musikaliska verk som upptagits på fonogram. Ersättningarna betalas enligt förslaget till upphovsmän som är medborgare i länder som hör till uthyrnings- och utlåningsdirektivets tillämpningsområde, dvs. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. 
Enligt förslaget förtydligas bestämmelsens tidsmässiga begränsning för påyrkande av ersättning vid äventyr att rätten förfaller. Enligt förslaget förblir bestämmelsens innehåll det samma, men formuleringen är exaktare och motsvarar begränsningen i andra paragrafer i upphovsrättslagen. Enligt begränsningens nuvarande formulering kan ersättning påyrkas endast för utlåning som har ägt rum under de tre senaste kalenderåren. Enligt den föreslagna formuleringen förfaller rätten till ersättning om inte ersättning bevisligen yrkas inom tre år från utgången av det kalenderår då rätten till ersättning uppkommit. 
Enligt övergångsbestämmelsen som tas in i lagen kan ersättning betalas för utlåning från högskolebibliotek endast för lån som gjorts efter att lagen har trätt i kraft. Enligt förslaget betalas låneersättning därmed första gången för utlåning som sker år 2017. Liksom ersättningen för utlåning från allmänna bibliotek betalas även ersättningen för utlåning från högskolebibliotek till upphovsmännen på basis av uppgifterna om utlåningen under föregående år i fråga om 2017. 
I 19 a § i upphovsrättslagen föreslås språkliga ändringar som följer av ändringen av 19 § och som beror på att högskolebiblioteken ansluts till systemet med utlåningsersättningar. I paragrafen görs även andra språkliga förbättringar och ministeriets namn korrigeras till undervisnings- och kulturministeriet. 
2
Propositionens konsekvenser
Målet med propositionen är att i fråga om ersättningen för utlåning ge upphovsmän till olika litterära och bildkonstnärliga verk en likvärdig ställning och att verkställa upphovsmännens rätt till likabehandling. Högskolebiblioteken erbjuder och från dem utlånas annorlunda material än från kommunala allmänna bibliotek. För närvarande står upphovsmän till facklitteratur till stora delar utanför låneersättningssystemet, även om fackböcker lånas ca 22 miljoner gånger per år från de allmänna biblioteken. Ersättningen per lån till upphovsmännen beräknas enligt förslaget på basis av samma principer i alla fall; ingen skillnad görs mellan lån från allmänna bibliotek och från högskolebibliotek. 
För högskolebibliotek innebär propositionen att man från bibliotekens lånesystem behöver uppgifter på basis av vilka organisationerna som betalar ersättningarna kan betala ersättningar till upphovsmännen enligt antalet lån av deras verk. Uppgifter som behövs för utbetalningen av ersättningen är verkets namn, ISBN-beteckning och låneantal. Biblioteken och organisationerna ska i samarbete säkerställa att datasystemen är kompatibla så att anslagen för låneersättning kan fördelas till upphovsmännen i rätt proportion. Utvidgningen av låneersättningssystemet medför dock inte en skyldighet för biblioteken att investera i nya lånesystem, utan de ändringar som behövs görs i de nuvarande systemen. 
Högskolebiblioteken använder med två undantag lånesystemet Voyager. Ändringar behöver inte göras i själva lånesystemet för att få de uppgifter som behövs för betalning av ersättningen, eftersom Nationalbiblioteket som upprätthåller systemet kan få ut de uppgifter som behövs. Tillhandahållandet av låneuppgifter till organisationerna som administrerar låneersättningen förväntas inte medföra betydande kostnader för Nationalbiblioteket. 
Genom åtgärder inom systemadministrationen säkerställs att de uppgifter om utlåning som behövs för betalning av ersättningen finns att tillgå från lånesystemet redan från början av 2016 för ersättningen som betalas 2017. Enligt förslaget överlämnar Nationalbiblioteket låneuppgifterna till organisationerna som betalar ersättningen minst en gång per år. I verkställandet av den föreslagna lagändringen utnyttjas befintlig praxis för betalning av låneersättningen hos organisationerna som betalar ersättningen och de allmänna biblioteken. 
När högskolebibliotekens lånesystem i framtiden eventuellt förnyas bör man säkerställa att uppgifterna om lån för betalning av låneersättningen fortfarande är tillgängliga. Redan när upphandlingen planeras bör man säkerställa tillgången till låneuppgifter för betalning av låneersättningen och tillsammans med de kollektiva förvaltningsorganisationer som administrerar upphovsrätten utreda de tekniska kraven på systemet så att biblioteken under det första halvåret kan ge organisationerna det föregående årets låneuppgifter. 
I och med den föreslagna lagändringen omfattar rätten till ersättning nya inhemska och utländska upphovsmän, närmast inom litteratur och bildkonst. Till medborgare i länder som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet vars verk lånas till allmänheten från högskolebibliotek betalas enligt förslaget låneersättning på samma sätt som i fråga om utlåning från allmänna bibliotek för närvarande. Tills vidare har endast några enskilda utländska upphovsmän framlagt ersättningsyrkanden till organisationerna som handhar låneersättningen. 
Enligt förslaget betalas ersättningen för utlåning från högskolebibliotek ur statens budgetmedel. Från år 2017 fördelas anslaget för betalning av låneersättningar i statsbudgeten enligt samma principer som en lånespecifik ersättning mellan upphovsmännen till alla verk som lånats till allmänheten från allmänna bibliotek och högskolebibliotek. 
För utlåning från högskolebibliotek år 2017 betalas ersättning ur anslaget för 2017 enligt låneuppgifterna för föregående år, dvs. 2016. Betalningen av dessa ersättningar sker enligt samma betalningstidtabell som ersättningarna som betalas för utlåning från allmänna bibliotek. 
I och med den föreslagna lagändringen omfattar låneersättningen enligt 2016 års statistik biblioteken vid 15 universitetet och 24 yrkeshögskolor, totalt 35 högskolebibliotek, varav en del är gemensamma bibliotek. Vid universitetsbiblioteken och yrkeshögskolebiblioteken gjordes totalt över 15,7 miljoner lån år 2015 när förnyanden räknas med. Under tidigare år har antalet lån varit en aning större, år 2014 ca 16,5 miljoner, år 2013 ca 17,5 miljoner och år 2012 ca 17,4 miljoner. 
I kommunikén som riksdagspartierna godkände våren 2015 ansåg partierna att den låga nivån på anslaget som används för låneersättningar bör korrigeras i statsbudgetarna för de följande åren. I kommunikén ställdes som mål att ersättningarna i budgeten för år 2018 uppgår till allt som allt 14 225 000 euro för lånen från allmänna samt forsknings- och undervisningsbibliotek. Vidare ska även mervärdesskatten på 10 procent som betalas för låneersättningen budgeteras. 
I statsbudgeten 2016 är anslaget som reserverats för låneersättningen 9 313 000 euro, inklusive mervärdesskattens andel. Höjandet av anslaget för låneersättningen tas upp nästa gång i planen för de offentliga finanserna 2017—2020 och i budgetpropositionen för 2017. Målet är att höjningen sker enligt den nivå som riksdagspartierna presenterade i kommunikén våren 2015. Utgående från antalet lån under de senaste åren räcker inte det tillgängliga anslaget för låneersättningen för att täcka ersättningarna som betalas för lån från högskolebibliotek utan att nivån på anslaget höjs. Då minskar beloppet på ersättningen som betalas till upphovsmännen för ett enskilt lån en aning år 2017. Detta anses dock vara en godtagbar konsekvens av att likabehandlingen av upphovsmän ökar. Det bör också beaktas att vissa upphovsmäns verk lånas från både allmänna bibliotek och högskolebibliotek, varvid ersättningen som betalas till dem även kan öka i och med lagändringen. 
Undervisnings- och kulturministeriet har i enlighet med 19 a § i upphovsrättslagen godkänt de organisationer som administrerar ersättningar för utlåning för åren 2012—2016. Enligt beslutet om godkännande kan undervisnings- och kulturministeriet ändra beslutet om godkännande och villkoren i det om det sker en väsentlig förändring i omständigheterna som rådde när beslutet fattades eller om det sker förändringar i lagstiftningen eller i EU-bestämmelserna eller internationella avtal som binder Finland som påverkar godkännandet eller villkoren för det. De föreslagna ändringarna i lagstiftningen förutsätter att beslutet om godkännande kompletteras hösten 2016. 
3
Beredningen av propositionen
Propositionen har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet. Remissyttranden om utkastet till proposition begärdes av 30 sammanslutningar, bibliotek och myndigheter. 
Utgående från yttrandena har paragrafernas ordalydelse finjusterats och propositionens motiveringar kompletterats. Korrigeringen av hänvisningsbestämmelserna som ingick i utkastet har lämnats till en senare tidpunkt. 
4
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2017. 
Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 
Lagförslag
Lag 
om ändring av 19 och 19 a § i upphovsrättslagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i upphovsrättslagen (404/1961) 19 § 4 mom. och 19 a §, sådana de lyder, 19 § 4 mom. i lag 763/2013 och 19 a § i lagarna 1228/2006 och 607/2015, som följer: 
19 § 
Spridning av exemplar av verk och rätt till ersättning för utlåning 
Upphovsmannen till ett verk har rätt till ersättning för utlåning av exemplar av verket till allmänheten, med undantag för alster av byggnadskonst, konsthantverk och konstindustri. Rätt till ersättning saknas dock, om utlåningen äger rum vid andra bibliotek än allmänna bibliotek eller högskolebibliotek. Om inte ersättning bevisligen yrkas inom tre år från utgången av det kalenderår då rätten till ersättning uppkommit, förfaller rätten till ersättning. Bestämmelserna i 41 § tillämpas på den rätt som avses i detta moment. En rättshandling genom vilken en upphovsman överlåter sin rätt till ersättning enligt detta moment är ogiltig. 
19 a § 
Organisation som administrerar ersättningar för utlåning 
Ersättning för utlåning enligt 19 § 4 mom. betalas genom förmedling av en av undervisnings- och kulturministeriet godkänd organisation som företräder ett flertal upphovsmän till från allmänna bibliotek och högskolebibliotek utlånade verk. Om representativitet inte kan uppnås för upphovsmännen på något annat sätt, kan flera organisationer godkännas för uppgiften i fråga. 
Undervisnings- och kulturministeriet godkänner på ansökan en eller flera organisationer för viss tid, högst fem år. Varje organisation som godkänns ska vara solvent och ha beredskap och förmåga att sköta de uppgifter som beslutet om godkännande avser. Organisationen ska årligen lämna undervisnings- och kulturministeriet en utredning om de åtgärder den vidtagit med stöd av beslutet om godkännande. Organisationen eller organisationerna tillsammans ska företräda en betydande del av de upphovsmän till verk inom olika områden vars verk lånas från allmänna bibliotek och högskolebibliotek. Beslutet om godkännande kan även förenas med villkor som allmänt styr organisationens praktiska verksamhet. 
Undervisnings- och kulturministeriets beslut ska även om det överklagas iakttas till dess ärendet avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut. Godkännandet kan återkallas om organisationen genom att bryta mot beslutet om godkännande och villkoren i beslutet gör sig skyldig till allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser, och om de anmärkningar och varningar som getts organisationen inte lett till att bristerna i verksamheten blivit avhjälpta. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
Ersättning för utlåning från högskolebibliotek kan betalas endast för utlåning som äger rum efter lagens ikraftträdande. 
Helsingfors den 16 juni 2016 
Statsministerns ställföreträdare, utrikesminister
Timo
Soini
Undervisnings- och kulturminister
Sanni
Grahn-Laasonen
Senast publicerat 16.6.2016 14:57