Senast publicerat 03-11-2021 12:34

Regeringens proposition RP 114/2015 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av markanvändnings- och bygglagen

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås att markanvändnings- och bygglagen ändras så att landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner inte längre behöver föras till miljöministeriet för fastställelse.  

Syftet med propositionen är att framhäva landskapsförbundens autonoma roll i planeringen av markanvändningen och att förkorta processen för beslutsfattande och ändringssökande vid landskapsplanläggningen och kommunernas gemensamma generalplanering. Målet är att klargöra behörighetsfördelningen mellan staten och landskapen när en plan utarbetas i samband med den översiktliga planeringen. 

Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2016. 

ALLMÄN MOTIVERING

Inledning

I programmet för statsminister Juha Sipiläs regering konstateras det att förfarandet för fastställande av landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner ska frångås. I regeringsprogrammet betonas på flera ställen målet att stärka kommunernas autonoma ställning i beslutsfattandet och att minska den administrativa bördan i anslutning till olika planerings- och tillståndsprocesser.  

Styrnings- och tillsynsrelationen mellan staten och kommunerna i anslutning till planeringen av markanvändningen ändrades i och med att markanvändnings- och bygglagen (132/1999) trädde i kraft i början av 2000. Genom lagändringen frångicks fastställelseförfarandet för detalj- och generalplaner. I samband med att markanvändnings- och bygglagen stiftades konstaterades det att en av bristerna med förfarandet för fastställande av kommunplaner var att miljöförvaltningen i sitt fastställelseförfarande behandlade sådana frågor som kommunerna själva borde besluta om. Det ansågs också att fastställelseförfarandet tog miljöförvaltningens resurser i anspråk och att det inte fanns tillräckligt med tid för att behandla större helheter och för att utveckla frågor av nationell betydelse. Även det faktum att tillsynen skedde i slutskedet av planeringsprocessen innebar problem. Man ansåg att rollen som besvärsmyndighet orsakade problem vid planstyrningen eftersom behandlingen av besvär förutsatte, och fortfarande förutsätter, absolut opartiskhet i förhållande till de ärenden som behandlas. Detta ledde emellanåt till överdriven försiktighet, och det kunde under planläggningsprocessens gång förbli oklart vilken inställning den myndighet som fastställde planen hade, till och med när det gällde frågor som var väsentliga för planerna (RP 101/1998, beskrivning av nuläget). Motsvarande brister och kritik har också förekommit i samband med styrnings- och fastställelseförfarandet för landskapsplanerna. Landskapsplaner har under 15 års tid utarbetats utgående från bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen. Under denna tid har det för alla landskapsförbunds områden utarbetats en landskapsplan som omfattar hela landskapsområdet, eller i de fall planläggningen har skett enligt de olika delområdena, flera landskapsplaner på vilka fastställelseförfarandet har tillämpats. Med andra ord har Finland redan landskapsplanerats. I detta läge har man beslutat att slopa fastställelseförfarandet. 

Nuläge

2.1  Lagstiftning och praxis

En landskapsplan är en översiktlig plan över markanvändningen, vars rättsverkningar i första hand riktas mot den mer detaljerade planeringen. När en landskapsplan utarbetas måste de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas och åskådliggöras i form av principer och områdesreserveringar i planen. Markanvändningsfrågor på landskapsnivå och regional nivå ska i regel lösas i landskapsplanen. Landskapsplanen förmedlar markanvändningsintressen på nationell nivå och landskapsnivå till planläggningen på kommunnivån, där den tjänar till ledning.  

Kommunerna kan också utarbeta en gemensam generalplan för att i allmänna drag styra markanvändningen och för att samordna funktionerna.  

Bestämmelserna om skyldigheten och förfarandet när det gäller att fastställa landskapsplaner och gemensamma generalplaner ingår i 31 och 47 § i markanvändnings- och bygglagen och i 14 och 22 § i markanvändnings- och byggförordningen. I lagen föreskrivs inte separat om fastställelseförfarandet i samband med att kommunernas gemensamma generalplaner utarbetas, utan förfarandebestämmelserna sammanfaller med bestämmelserna för fastställelse av en landskapsplan.  

Enligt 31 § i markanvändnings- och bygglagen godkänns landskapsplanen av det högsta beslutande organet för förbundet på landskapsnivå. En godkänd landskapsplan ska föras till vederbörande ministerium för fastställelse. I 31 § finns även bestämmelser om bland annat ministeriets behörighet i anslutning till fastställelseförfarandet. Miljöministeriet ska höra de andra ministerierna i samband med fastställelseförfarandet. Miljöministeriet har befogenhet att lämna hela planen eller vissa delar av den utan fastställelse, om planen inte uppfyller de krav på innehållet som ställs i 28 § eller om beslutet annars är lagstridigt. Utgångspunkten för laglighetsövervakningen i samband med fastställelseförfarandet är att planen ska fastställas om den inte är lagstridig. Om ministeriernas ståndpunkter skiljer sig från varandra i väsentliga avseenden, ska miljöministeriet föra saken till statsrådets allmänna sammanträde för avgörande. Det föreskrivs också att planen ska föras till ministeriet för fastställelse inom ett år. Om denna tid överskrids föreskrivs det att beslutet om godkännande av planen anses ha förfallit. När landskapsplanen fastställs har ministeriet rätt att göra justerande rättelser i den samt smärre ändringar med samtycke av förbundet på landskapsnivå. För att ändringar ska kunna göras har det krävts att de vars fördel eller rätt berörs av ändringen ska höras. Enligt 33 § 3 mom. har miljöministeriet även befogenhet att förlänga en bygginskränkning som gäller en landskapsplan. 

2.2  Bedömning av nuläget

2.2.1  Fastställelseförfarandet som metod för att övervaka planläggningen

Miljöministeriet ska sköta den allmänna utvecklingen och styrningen av områdesplaneringen och byggnadsväsendet. De regionala närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgift är att övervaka byggnadsväsendet och planläggningen inom det egna verksamhetsområdet.  

Det har ansetts att det största problemet med fastställelseförfarandet är att fastställelsebehandlingen ytterligare förlänger den redan långa planprocessen och fördröjer planens ikraftträdande även när inga meningsskiljaktigheter förekommer. Vidare har det ansetts att fastställelseförfarandet har kunnat åsidosätta beslutsfattandet på landskapsnivå, som bygger på kommunal demokrati. 

Förfarandet för att fastställa landskapsplaner har fungerat som en metod för att effektivisera styrningen av innehållet när en plan utarbetas. I motsats till vad som eftersträvades när markanvändnings- och bygglagen stiftades har landskapsplanerna inte till sitt innehåll utvecklats i en mer allmän riktning än regionplanerna i alla landskap. Man kan inte heller entydigt konstatera att landskapsplanerna i enlighet med 25 § i markanvändnings- och bygglagen endast behandlar områdesreserveringar som behövs med tanke på de riksomfattande målen eller landskapens mål eller för att samordna områdesanvändningen i flera kommuner än en. Detta har lett till att de statliga myndigheternas och ministeriets resurser i samband med styrningen när planen utarbetas även har använts till att lösa markanvändningsfrågor som inte är av nationell betydelse samt till att bedöma frågornas laglighet. 

Det har ansetts nödvändigt att förnya den nuvarande myndighetscentrerade planeringskulturen. En reform av planeringskulturen innebär inte att myndigheterna ska delta i planeringen av markanvändningen i mindre utsträckning, utan att det finns ett behov av ett framsynt och interaktivt deltagande i myndighetssamarbetet. Ministeriernas nuvarande utlåtandepraxis, där målet för utvärderingen är en färdig planlösning som godkänts av fullmäktige, har inte möjliggjort en förhandsdialog under planeringsprocessens gång. Landskapsförbundens praxis har varierat när det gäller det sätt på vilket olika myndigheter har involverats i planläggningen. 

De statliga myndigheternas verksamhet bör begränsas till att främja intressen av nationell betydelse som gäller områdesanvändningen och till att på förhand lösa eventuella konflikter i anslutning till dessa.  

2.2.2  Behandlingen av besvär i samband med fastställelseförfarandet

Besvär som gällt beslut om gemensamma generalplaner och landskapsplaner har behandlats av miljöministeriet i samband med fastställelseförfarandet. Till ministeriets uppgifter hör att utveckla den lagstiftning som rör planläggningen samt att styra och övervaka planläggningen. Dessutom handhar ministeriet besvärsinstansens uppgifter i fråga om dessa båda plantyper. Ministeriets mångfacetterade roll har ansetts vara problematisk. I förvaltningsprocessen har man på goda grunder försökt begränsa det till endast ett fåtal fall där förvaltningsmyndigheten handhar besvärsinstansens uppgifter och där besvären styrs från förvaltningsmyndigheten direkt till högsta förvaltningsdomstolen, såsom nu är fallet i besvärsärenden som gäller landskapsplaner och gemensamma generalplaner. I och med att fastställelseförfarandet slopas försvinner även grunden för det avvikande sättet att söka ändring i fråga om dessa plantyper.  

Målsättning, alternativ för genomförandet och de viktigaste förslagen

Enligt riktlinjerna i statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram ska förfarandet för fastställande av landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner frångås vid miljöministeriet. 

Propositionen syftar till att precisera och klargöra behörighetsfördelningen mellan staten och landskapsförbunden i samband med planläggningen samt att betona landskapens autonoma ställning i beslutsfattandet vid planeringen av markanvändningen. 

Beslutsfattandet och ansvaret för livsmiljön förs närmare kommuninvånarna. Genom att i planläggningen fokusera på områden som redan har landskapsplanerats betonas möjligheten till en genuin växelverkan i synnerhet mellan myndigheterna i stället för en styrning av själva planeringsprocessen. Ett av målen med att slopa fastställelseförfarandet kan även anses vara att landskapsförbunden på ett mer kreativt sätt ska kunna utveckla den översiktliga planeringen i en riktning som bäst tjänar landskapets särdrag och regionernas specifika egenskaper. 

Ett av de viktigaste målen med förslaget är att utveckla planeringsprocessen särskilt när det gäller samarbetet mellan olika myndigheter. Genom att tidigarelägga myndigheternas lagstadgade samråd och slopa statens administrativa styrning och tillsyn av enskilda planlösningar i landskapsplanläggningen kan man skapa en ökad växelverkan.  

Även om statens roll förändras försvinner inte skyldigheten att i planeringen beakta riksomfattande intressen som gäller områdesanvändningen. Statens allmänna styrning och övervakning av områdesanvändningen kommer att fokusera på att mål som är av nationell betydelse ska beaktas i planeringen på landskapsnivå. I likhet med vad som är fallet i den nu gällande lagen ska man även i framtiden rådgöra om dessa frågor med ministerierna och den regionala närings-, trafik- och miljöcentralen.  

Möjliga alternativ till förfarandet med fastställande av landskapsplaner har granskats i utredningsman Auvo Haapanalas utredning Alternativ till förfarandet med att fastställa landskapsplaner (Miljöministeriets rapporter 1/2015). De tre alternativ som granskades var ett bevarande eller utvecklande av det nuvarande fastställelseförfarandet, ett lagstadgat förfarande som ersätter fastställelseförfarandet, där staten kan ingripa i landskapsplaner som utarbetats och godkänts i strid med lagens bestämmelser samt alternativet att helt frångå förfarandet för fastställande av landskapsplaner. Som slutsats föreslogs i utredningen att det nuvarande fastställelseförfarandet borde ersättas med ett förfarande där miljöministeriet har rätt att, på de villkor som anges i lagen, välja att granska en landskapsplan som är betydande eller problematisk med tanke på de riksomfattande målen. I sitt remissvar motsatte sig justitieministeriet detta förfarande, som i utredningen satts i främsta rum, och konstaterade att den allmänna trenden varit att frångå förfaranden av underställningstyp, som också det föreslagna förfarandet måste anses utgöra. Justitieministeriet ansåg att det inte är ändamålsenligt att utvidga tillämpningsområdet för förfaranden av denna typ.  

Bland annat av dessa skäl kunde lagförslagets målsättningar inte genomföras med det förfarande som föreslogs av utredningsmannen, utan uppnåendet av målen kräver att man frångår fastställelseförfarandet. 

Slopandet av fastställelseförfarandet förutsätter att det görs ändringar i markanvändnings- och bygglagen och i markanvändnings- och byggförordningen.  

I 31 § i markanvändnings- och bygglagen upphävs bestämmelserna om ministeriets fastställelseförfarande och fastställelsebefogenheter liksom bestämmelserna om när ett beslut om godkännande av en plan ska anses ha förfallit. Vidare upphävs 14 § 1 mom. i markanvändnings- och byggförordningen, som kompletterar ovannämnda bestämmelser. Det föreslås också att man upphäver ministeriets till fastställelseförfarandet kopplade befogenhet att förlänga en bygginskränkning enligt 33 § 3 mom. som gäller en landskapsplan och som fastställts av förbundet på landskapsnivå. 

Fastställelseförfarandet tillämpas på kommunernas gemensamma generalplaner som utarbetas enligt 47 § i lagen. Enligt 47 § 3 mom. ska en gemensam generalplan med rättsverkningar föras till vederbörande ministerium för fastställelse. På fastställandet av en gemensam generalplan tillämpas vad som i 31 § bestäms om fastställandet av landskapsplaner. Även 47 § 3 mom. om fastställande av kommunernas gemensamma generalplaner samt 22 § om fastställande i markanvändnings- och byggförordningen upphävs.  

Samrådet med olika ministerier i samband med fastställelseförfarandet ska ske tidigare än för närvarande och inkluderas i bestämmelserna om planläggningsförfarandet. I fortsättningen ansvarar landskapsförbundet och det organ som ansvarar för utarbetandet av en gemensam generalplan för samrådet i utarbetningsskedet, och bestämmelserna om samrådet inkluderas i markanvändnings- och byggförordningen. Det bör föreskrivas att ministeriets skyldighet att informera myndigheterna om ett beslut att fastställa en landskapsplan (14 § 2 mom. i markanvändnings- och byggförordningen) ska överföras till förbundet och inkluderas i bestämmelsen om meddelande om godkännande av en plan i 94 § i markanvändnings- och byggförordningen varvid paragrafen omfattar alla plantyper. 

Slopandet av fastställelseförfarandet förutsätter också att den bestämmelse om miljöministeriets behörighet i fråga om planläggningen på landskapsnivå som ingår i 17 § i markanvändnings- och bygglagen slopas, och att bestämmelsen om samarbete vid utarbetandet av en landskapsplan i 8 § i markanvändnings- och byggförordningen ändras så att även ministerierna beaktas separat i bestämmelsen. Det föreslås att 66 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ändras så att förbunden på landskapsnivå även ska ha till uppgift att sörja för kontakterna till ministerierna.Det föreslås en ändring av 11 § i markanvändnings- och byggförordningen, som handlar om överenskommelse om tidpunkt för och anordnande av samråd mellan myndigheterna, så att ett genuint interaktivt förfarande vid rätt tidpunkt blir möjligt. Det föreslås att överenskommelsen om samråd mellan myndigheterna ändras så att man alltid kommer överens om samråd med ministerierna när frågor som är av nationell betydelse behandlas i en plan. Slopandet av fastställelseförfarandet gör det också nödvändigt att se över 93 och 95 § i markanvändnings- och byggförordningen, som gäller ikraftträdande av planer och delgivning av plan, samt bestämmelserna om rätten att anföra fortsatta besvär över en landskapsplan, delgivning av vissa beslut och om verkställbarheten av ett planbeslut i 191, 198 och 201 § i lagen. Dessutom behövs en övergångsbestämmelse för planer som väntar på att fastställas vid lagens ikraftträdande och för planer som ska godkännas innan lagen träder i kraft. 

Propositionens konsekvenser

4.1.1  Ekonomiska konsekvenser

Konsekvensbedömningen av de föreslagna ändringarna fokuserar på en bedömning av konsekvenserna för myndigheterna. 

Förslaget får inga konsekvenser för företagen eller för hushållens ställning. Konsekvenserna för samhällsekonomin och den offentliga ekonomin är beroende av hur de ändringar som föreslås genomförs i praktiken. I princip minskar förslaget på lång sikt arbetsbördan för den offentliga sektorn. De ekonomiska fördelar som förslaget medför är dock knutna till på vilket sätt och hur effektivt ändringarna i den statliga förvaltningen genomförs.  

När man bedömer de ekonomiska konsekvenserna av förslaget bör man beakta att förvaltningsdomstolen som ny besvärsinstans bör ha tillräckliga resurser för att avgöra besvär som gäller landskapsplaner och gemensamma generalplaner.  

4.1.2  Konsekvenser för myndigheterna

Miljöministeriets uppgifter när det gäller att styra och övervaka landskapsplanerna och de gemensamma generalplanerna kommer att ändras. Miljöministeriet kommer inte längre att ha till uppgift att fastställa landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner eller att behandla besvär i anslutning till dessa. Miljöministeriet har i genomsnitt behandlat fyra sådana planer årligen. 

Förslagen kommer att få konsekvenser för personalen vid de statliga myndigheterna. Förslaget innebär att miljöministeriets uppgifter i samband med övervakningen av landskapsplaneringen liksom ministeriets besvärsinstansuppgifter försvinner. I ministeriets uppgifter i anslutning till landskapsplaneringen betonas i ännu högre grad än förut den allmänna utvecklingen av planläggningen och växelverkan med övriga statliga myndigheter i fråga om intressen av nationell betydelse som gäller områdesanvändningen.  

Myndighetssamarbetet i anslutning till den gemensamma generalplaneringen och landskapsplaneringen förutsätter att det sätt som de statliga myndigheterna samarbetar på utvecklas samt att det sker ett föregripande och interaktivt samarbete med dem som utarbetar planerna.  

Förslagets konsekvenser för myndigheterna innebär framför allt en omorganisering av samarbetet mellan staten och landskapsförbunden samt en förändring av verksamhetssätten i och med att statens roll som styrnings- och tillsynsmyndighet upphör och man övergår till ett interaktivt myndighetssamarbete. För landskapens och kommunernas myndigheter innebär förslaget en ändring av verksamhetssätten bland annat eftersom bestämmelserna om planläggningsförfarandet ändras.  

Förslaget får inga direkta konsekvenser för uppgiftsfördelningen mellan landskapsförbunden, kommunerna och staten. Slopandet av fastställelseförfarandet innebär inte fler uppgifter för kommunerna och landskapsförbunden. Målet med förslaget är att minska de administrativa förfarandena i samband med planläggningen och att göra planläggningsprocessen smidigare. 

Miljöministeriet har i samband med ett beslut om fastställelse behandlat besvär som riktats mot ett landskapsförbunds beslut om godkännande av en plan. I och med att fastställelseförfarandet slopas överförs behandlingen av besvär som gäller generalplaner och landskapsplaner från miljöministeriet till förvaltningsdomstolarna. Ändringen (891/2015) av förvaltningsprocesslagen (586/1996) som träder i kraft i början av 2016 överför besvär som gäller beslut som fattats vid ett ministerium från högsta förvaltningsdomstolen till en förvaltningsdomstol. Detta innebär att det blir förvaltningsdomstolarnas uppgift att behandla besvär som gäller gemensamma generalplaner och landskapsplaner, oberoende av om man frångår fastställelseförfarandet i markanvändnings- och bygglagen eller inte. 

Av de nio beslut som gäller godkännande av en landskapsplan och som miljöministeriet för närvarande ska fastställa är sju föremål för besvär, sammanlagt 32 besvär, som enligt de nu gällande bestämmelserna ska avgöras vid miljöministeriet i samband med fastställelseförfarandet. Förvaltningsdomstolarnas arbetsbörda bedöms inte öka avsevärt på grund av behandlingen av besvär som gäller de båda nya plantyperna, om planläggningsaktiviteten förblir på nuvarande nivå. För närvarande behandlas 12 landskapsplaner i landskapsförbunden. Under den tid som markanvändnings- och bygglagen har varit i kraft har det utarbetats 76 planer, varav cirka 80 % har blivit föremål för ändringssökande. Utifrån planläggningens varaktighet kan man anta att 1−3 besvär som gäller landskapsplaner kommer att vara anhängiga vid förvaltningsdomstolarna 2016. Under den tid som markanvändnings- och bygglagen har varit i kraft har de beslut om landskapsplaner som har blivit föremål för ändringssökande i genomsnitt omfattats av 10 besvär.  

För närvarande pågår inte ett enda fastställelseförfarande i anslutning till en gemensam generalplan vid ministeriet. En gemensam generalplan håller på att utarbetas.  

Landskapsförbunden har redan enligt den nu gällande lagen en viktig uppgift när det gäller att beakta de riksomfattande intressen målen för områdesanvändningen på regional nivå och överföra dem till kommunernas planering. Den här uppgiften kommer att betonas ytterligare i och med att fastställelseförfarandet slopas. Förbunden får också ett större ansvar när det gäller att organisera samarbetet mellan myndigheterna. När fastställelseförfarandet slopas kommer miljöministeriet inte längre att begära utlåtanden från andra ministerier, utan det blir förbundets uppgift att se till att det sker en växelverkan med tillhörande remissförfarande.  

4.1.3  Konsekvenser för miljön

Ändringarna i förslaget får inga direkta konsekvenser för miljön. I och med att fastställelsebehörigheten slopas och ansvaret överförs till den lokala nivån minskar statens ansvar medan kommunernas och landskapens beslutsfattare får större ansvar för sin omgivning. Eftersom kraven på det materiellrättsliga innehållet i planerna inte ändras i detta sammanhang förväntas inte slopandet av fastställelseförfarandet få några konsekvenser för planlösningarnas innehåll när det gäller miljökonsekvenserna.  

4.1.4  Övriga samhälleliga konsekvenser

Förslaget får inga direkta samhälleliga konsekvenser när det gäller till exempel medborgarnas ställning och verksamhet, de sociala effekterna och hälsoeffekterna, jämlikheten, en jämlik behandling av barn eller jämställdheten mellan könen. Förslaget får inte heller några konsekvenser för den brottsförebyggande verksamheten, säkerheten, informationssamhället eller den regionala utvecklingen. Förslaget får inga omfattande konsekvenser för sysselsättningen eller arbetslivet. 

Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid miljöministeriet.  

Utlåtande begärdes av 45 remissinstanser. Utlåtande begärdes av samtliga ministerier, närings-, trafik- och miljöcentraler, regionförvaltningsverk, landskapsförbund och förvaltningsdomstolar samt av Finlands Kommunförbund, högsta förvaltningsdomstolen, Konkurrens- och konsumentverket, Trafikverket, Forststyrelsen, Försvarsmaktens huvudstab, Museiverket, Tammerfors stad, Lempäälä kommun, Uleåborgs stad, Kempele kommun, Muhos kommun, Joensuu stad, Kontiolahti kommun, Lovisa stad, Pyttis kommun, Finlands näringsliv rf, Finavia Abp, Fingrid Oyj, Helsingin seudun kauppakamari - Helsingforsregionens handelskammare ry, Förbundet för Finsk Handel rf, Centralhandelskammaren, Kuluttajaliitto - Konsumentförbundet ry, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK, Skogscentralen, Renbeteslagsföreningen, Sametinget, Suomen Arkkitehtiliitto - Finlands Arkitektförbund ry, Suomen kaavoitusinsinöörit (SKI), Finlands Hembygdsförbund och Finlands naturskyddsförbund. 

I utlåtandena understöddes allmänt förslaget att frångå förfarandet med fastställande av landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner samt propositionens övriga målsättningar. Finlands Kommunförbund och landskapsförbunden samt de flesta andra remissinstanser understödde ett slopande av förfarandet med fastställande av landskapsplaner. Enligt landskapsförbundens åsikt är det dock viktigt att den allmänna styrningen och utvecklandet av landskapsplanläggningen kvarstår hos miljöministeriet. I utlåtandena ansågs det vara ett bra förslag att miljöministeriet i fortsättningen inte ska behandla besvär över beslut om godkännande. I en del remissvar påpekades att det i anslutning till landskapsplanerna inte föreslagits något motsvarande tillsynsförfarande för en statlig myndighet som rättelseuppmaningsförfarandet i samband med kommunalplanerna. I utlåtandena uppmärksammades och uttrycktes oro över förvaltningsdomstolarnas resurser att inom rimlig tid behandla omfattande landskapsplanläggningsärenden och kommunernas gemensamma generalplaneärenden. Finlands naturskyddsförbund ansåg att förfarandet med fastställande av landskapsplaner skulle bibehållas. 

Efter remissrundan har propositionsutkastet ändrats på basis av de förslag som lades fram i justitieministeriets, högsta förvaltningsdomstolens och vissa närings-, trafik- och miljöcentralers utlåtanden vad gäller ikraftträdandebestämmelsen, ikraftträdandet av beslut och anordnandet av samråd mellan myndigheterna om landskapsplaner. 

Detaljmotivering

Lagförslag

1.1  Markanvändnings- och bygglagen

17 §.Vederbörande ministeriums uppgifter. Miljöministeriet ska sköta den allmänna utvecklingen och styrningen av områdesplaneringen och byggnadsväsendet. Miljöministeriet främjar, styr och övervakar planläggningen på landskapsnivå. Det föreslås att paragrafen ändras så att den särskilda styrningen och övervakningen av planläggningen på landskapsnivå inte längre ska höra till miljöministeriets uppgifter. Ministeriets behörighet att fastställa landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner med rättsverkningar slopas.  

Orden ”styra” och ”övervaka” i bestämmelsen har betonat ministeriets roll som underställningsmyndighet när det gäller att styra innehållet i landskapens landskapsplaner så att det blir lagenligt samt laglighetsövervakningen av besluten i efterhand. Den föreslagna paragrafen syftar till att framhäva att miljöministeriets uppgift är att allmänt utveckla och styra förvaltningsområdet utan hierarkisk administrativ styrning och laglighetsövervakning. Eftersom den allmänna utvecklingen och styrningen av områdesplaneringen fortfarande är ministeriets uppgift ska det också sköta utvecklingen och styrningen av landskapsplaneringen genom interaktivt myndighetssamarbete. Ändringen framhäver att förbunden på landskapsnivå har en central och autonom ställning samt ansvar för den generella planeringen.  

31 §.Godkännande av landskapsplan. Paragrafen innehåller precis som i nuläget en bestämmelse om befogenheten att godkänna landskapsplaner. Paragrafrubriken ändras för att motsvara det föreslagna innehållet genom att ordet fastställande stryks. Det föreslås att bestämmelserna om fastställelseförfarandet upphävs. Förfarandet för att godkänna landskapsplaner ändras för att motsvara det gällande förfarandet för att godkänna detalj- och generalplaner. Att inhämta utlåtanden om landskapsplanen av andra ministerier är inte längre miljöministeriets uppgift. Likaså slopas det gällande förfarande där beslut om fastställande av landskapsplanen ska föras till statsrådets allmänna sammanträde för avgörande, om ministeriernas ståndpunkter skiljer sig från varandra i väsentliga avseenden. 

33 §.Bygginskränkning. Det föreslås att 3 mom. ska ändras för att reflektera att fastställelseförfarandet slopas. Huruvida bygginskränkning gäller eller inte är inte längre bundet till fastställelseförfarandet, och miljöministeriet har inte längre behörighet att förlänga inskränkningstiden med två år.  

47 §.Utarbetande och godkännande av en gemensam generalplan. Paragrafrubriken ändras för att motsvara det föreslagna innehållet genom att ordet fastställande stryks. Paragrafens 3 mom., enligt vilken bestämmelserna i 31 § om förfarandet med att fastställa landskapsplaner ska tillämpas på kommuners gemensamma generalplan, upphävs. Eftersom miljöministeriet enligt förslaget inte längre ska ha behörighet att fastställa kommunernas gemensamma generalplaner är det inte nödvändigt att hänvisa till bestämmelserna om fastställelseförfarandet i 31 §. Hänvisningen till kommunallagen har ändrats så att den gäller den nya kommunallagen 410/2015. 

66 §.Myndigheternas samråd. I och med att fastställelseförfarandet för landskapsplanen frångås är det nödvändigt att främja att ärenden av nationell betydelse inom olika verksamhetsområden beaktas vid rätt tidpunkt när planen utarbetas. På grund av detta föreslås att 1 mom. ändras så att parter i det förfarande för kontakter och samråd som anknyter till utarbetandet av landskapsplanen utöver närings-, trafik- och miljöcentralen dessutom är de ministerier till vars verksamhetsområde hör ärenden av nationell betydelse som behandlas i planen. Förändringen innebär att förbundet på landskapsnivå i anknytning till utarbetandet av planen upprätthåller kontakt med de ministerier till vars verksamhetsområde hör äranden av nationell betydelse som behandlas i planen. Kontakten med ministerierna avses gälla de ärenden av nationell betydelse som behandlas i planen.  

188 §.Sökande av ändring i beslut om godkännande av planer och byggnadsordningar. Det föreslås att paragrafens tillämpningsområde ska ändras så att det utöver general- och detaljplaner även gäller landskapsplaner och kommunernas gemensamma generalplaner. Enligt förslaget ska ändring i beslut som gäller godkännandet av alla planer sökas hos förvaltningsdomstolen genom besvär på det sätt som bestäms i kommunallagen. Ändringen påverkar inte tillämpningsområdet för rättelseförfarandet enligt kommunallagen, och inte heller den därtill relaterade begränsningen i denna paragraf i fråga om detaljplanen. Det föreslås att 3 och 4 mom. upphävs. Följden av upphävandet blir att ändring i kommunernas gemensamma generalplaner och landskapsplaner i fortsättningen ska sökas hos besvärsinstansen och inte hos förvaltningsmyndigheten. 

Ändringen reflekterar den allmänna förvaltningsprocessrättsliga utvecklingen i fråga om ändringssökande enligt vilken förvaltningsmyndigheterna frångår sina uppgifter som besvärsinstans och besvär i första hand prövas i förvaltningsdomstolen. I fråga om gemensamma generalplaner och landskapsplaner innebär ändringen att också besvärsinstansen ändras, eftersom det enligt förslaget är förvaltningsdomstolen och inte längre miljöministeriet som ska behandla besvär i samband med fastställelseförfarandet, och vidare besvär ska anföras hos förvaltningsdomstolen. 

191 §.Besvärsrätt i fråga om beslut som gäller godkännande av planer och byggnadsordningar. Till följd av slopandet av fastställelseförfarandet föreslås det att paragrafen ändras så att begränsningen av rätten att anföra fortsatta besvär när en landskapsplan lämnats utan fastställelse slopas i 4 mom. I ett beslut genom vilket förvaltningsdomstolen har upphävt ett landskapsförbunds plan, har någon annan än landskapsförbundet eller kommunen inte rätt att söka ändring. 

198 §. Delgivning av vissa beslut. Det föreslås att paragrafen till följd av slopandet av fastställelseförfarandet ändras så att hänvisningarna till miljöministeriets beslut om fastställelse av landskapsplanen och beslut om bygginskränkning stryks. 

201 §. Verkställbarheten av ett planbeslut. Bestämmelsen om verkställbarheten av landskapsplanen och kommunernas gemensamma generalplan ändras till följd av slopandet av fastställelseförfarandet så att landskapsstyrelsen nu har möjlighet att bestämma att en landskapsplan ska träda i kraft innan den har vunnit laga kraft. En motsvarande möjlighet ska gälla kommunernas gemensamma generalplaner, eftersom bestämmelsen om verkställbarheten av generalplanen enligt 49 § också ska tillämpas på dessa gemensamma planer. Enligt gällande lag är det miljöministeriet som är behörigt att bestämma om ikraftträdandet enligt 201 §. Så länge markanvändnings- och bygglagen har varit i kraft har miljöministeriet regelbundet utnyttjat möjligheten enligt 201 § att ge ett förordnande i samband med fastställelsebeslutet. Besvärsinstansen ska fortfarande ha möjlighet att på eget initiativ eller på begäran av den ändringssökande förbjuda verkställigheten.  

Närmare bestämmelser och föreskrifter

För att förslaget ska kunna genomföras måste bestämmelserna om det förfarande för växelverkan som ska iakttas vid utarbetandet av landskapsplaner samt om ministeriets uppgifter, information om beslut och ikraftträdandet av beslut i 8, 11, 13, 93, 94 respektive 95 § i markanvändnings- och byggförordningen ändras och 14 och 22 § i förordningen upphävas. 

Ikraftträdande

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt efter det att den har blivit stadfäst. Målet är att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2016. I synnerhet med tanke på de landskapsplaner som är under behandling är det nödvändigt med en övergångsbestämmelse om tillämpningen av fastställelseförfarandet. Enligt förslaget tillämpas fastställelseförfarandet på landskapsplaner och kommuners gemensamma generalplaner som godkänts innan denna lag har trätt i kraft endast om planen är godkänd och har bringats till allmän kännedom i enlighet med 200 § innan lagen träder i kraft. Fastställelseförfarandet ska inte tillämpas på planer som är under behandling när lagen träder i kraft. Sådana planer om vilka fullmäktige innan denna lag trädde i kraft har fattat beslut om godkännande och hållit protokollet om detta beslut offentligt framlagt ska sändas till ministeriet för fastställelse. På planer som har godkänts och bringats till allmän kännedom innan lagen träder i kraft tillämpas även de bestämmelser om ändringssökande som gällde när lagen träder i kraft. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

De centrala grundläggande fri- och rättigheter som anknyter till den föreslagändringen av markanvändnings- och bygglagen är ansvar för miljön enligt 20 § 1 mom. i grundlagen, rättskydd enligt 21 § 1 mom. i grundlagen och bestämmelsen omkommunal självstyrelse i 121 § i grundlagen. Andra frågor i förslaget som hänför sig till grundlagen är beaktandet av laglighetsprincipen i lagens grundläggande bestämmelser och bemyndigande att utfärda förordning enligt 80 § i grundlagen. 

Förslaget framhäver prövningsrätten och ansvaret hos kommunerna och förbunden på landskapsnivå i planläggningen till följd av att det statliga fastställelseförfarandet slopas. Förslaget bedöms stödja den kommunala självstyrelsen i planeringen av markanvändningen. Att den statliga styrningen i fråga om landskapsplaner och gemensamma generalplaner ändrar form till ett interaktivt myndighetssamarbete bidrar till att de grundläggande fri- och rättigheterna i fråga om miljön tillgodoses. Att ändring nu ska sökas hos förvaltningsdomstolen och inte miljöministeriet ändrar inte den gällande lagens bestämmelser om besvärsrätt och innebär således inte en inskränkning av vars och ens rätt enligt 21 § 1 mom. i grundlagen att få ett beslut som gäller rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av markanvändnings- och bygglagen 

I enlighet med riksdagens beslut 
upphävs i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) 188 § 3 och 4 mom., samt 
ändras 17 och 31 §, 33 § 3 mom., 47 §, 66 § 1 mom, 188 § 1 mom., 191 § 4 mom., 198 § 2 mom. och 201 § 1 mom., av dem 17 § sådan den lyder delvis ändrad i lag 955/2012, 47 § sådan den lyder delvis ändrad i lag 476/2004 samt 66 § 1 mom., 198 § 2 mom. och 201 § 1 mom. sådana de lyder i lag 1589/2009, som följer: 
17 § Vederbörande ministeriums uppgifter 
Vederbörande ministerium ska sköta den allmänna utvecklingen och styrningen av områdesplaneringen och byggnadsväsendet. 
Kläm 
31 § Godkännande av landskapsplan 
Landskapsplanen godkänns av det högsta beslutande organet för förbundet på landskapsnivå. 
33 § Bygginskränkning 
Kläm 
Om det nödvändigt för att trygga regleringen av markanvändningen, kan förbundet på landskapsnivå förbjuda att ett område där det enligt ett planförslag eller en godkänd plan råder bygginskränkning används för byggande som strider mot planförslaget eller planen. Inskränkningen gäller inte uppförande av en ekonomibyggnad som hör till en redan befintlig bostad och inte byggande som är nödvändigt för bedrivande av jord- och skogsbruk. Inskränkningen gäller högst två år. 
47 § Utarbetande och godkännande av en gemensam generalplan 
Kommunerna kan oberoende av vad som i 49 § kommunallagen (410/2015) föreskrivs om formerna för samarbete mellan kommuner ge förbundet på landskapsnivå, en annan för uppgiften lämplig samkommun eller något annat av kommunernas gemensamma organ i uppdrag att utarbeta och godkänna en gemensam generalplan.  
På det organ som avses i 1 mom. tillämpas vad som i denna lag bestäms om kommuner. 
66 § Myndigheternas samråd 
När en landskapsplan utarbetas ska kontakt upprätthållas med närings-, trafik- och miljöcentralen och med de ministerier till vars verksamhetsområde hör ärenden av nationell betydelse som behandlas i planen. Närings-, trafik- och miljöcentralen, de behöriga ministerierna samt förbundet på landskapsnivå ska samråda för att klarlägga de riksomfattande mål och övriga centrala mål som ansluter sig till utarbetandet av planen. 
Kläm 
188 § Sökande av ändring i beslut om godkännande av planer och byggnadsordningar 
Ändring i beslut om godkännande av planer och byggnadsordningar får sökas hos förvaltningsdomstolen genom besvär på det sätt som föreskrivs i kommunallagen. Rättelseförfarandet enligt kommunallagen tillämpas dock inte i ärenden som gäller godkännande av en detaljplan ens när beslutanderätten har överförts på kommunstyrelsen eller en nämnd på det sätt som föreskrivs i 91 §. 
Kläm 
191 § Besvärsrätt i fråga om beslut som gäller godkännande av planer och byggnadsordningar 
Ingen annan än kommunen har rätt att söka ändring i ett beslut genom vilket förvaltningsdomstolen har upphävt en kommunal myndighets beslut att godkänna en plan eller en byggnadsordning. Om utarbetandet av en strandplan har skötts av markägaren, har denne dock rätt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut. Ingen annan än förbundet på landskapsnivå eller kommunen har rätt att söka ändring i ett beslut genom vilket förvaltningsdomstolen har upphävt en landskapsplan.  
198 § Delgivning av vissa beslut 
Kläm 
Förvaltningsdomstolens beslut i ärenden som avses i 188 § 1 mom. meddelas efter anslag. Förvaltningsdomstolens och en kommunal myndighets beslut i ett tillståndsärende samt en kommunal myndighets, närings-, trafik- och miljöcentralens och förvaltningsdomstolens beslut i ett ärende som gäller undantag enligt 171 § meddelas efter anslag. Miljöministeriets beslut enligt 177 § 1 mom. och 178 § samt närings-, trafik- och miljöcentralens beslut enligt 38 § 2 mom. och 179 § meddelas likaså efter anslag.  
Kläm 
201 § Verkställbarheten av ett planbeslut  
Landskapsstyrelsen kan efter besvärstidens utgång bestämma att en landskapsplan ska träda i kraft innan den har vunnit laga kraft. Kommunstyrelsen kan efter besvärstidens utgång bestämma att en generalplan eller detaljplan innan den har vunnit laga kraft ska träda i kraft för den del av planområdet som besvären eller rättelseuppmaningen inte kan anses gälla. Kommunen ska utan dröjsmål delge ändringssökandena och besvärsinstansen samt, om beslutet gäller en plan som är föremål för rättelseuppmaning, även närings-, trafik- och miljöcentralen beslutet. Besvärsinstansen kan förbjuda att beslutet verkställs. 
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20.  
På landskapsplaner och kommuners gemensamma generalplaner som godkänts innan denna lag har trätt i kraft tillämpas förfarandet för fastställelse och ändringssökande enligt de bestämmelser som var i kraft när denna lag träder i kraft endast om planen i enlighet med lagens 200 § har bringats till allmän kännedom innan lagen träder i kraft. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 5 november 2015 
Statsminister Juha Sipilä 
Jordsbruks- och miljöminister Kimmo Tiilikainen