1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Den 11 mars 2020 deklarerade Världshälsoorganisationen (WHO) att epidemin av den smittsamma sjukdomen covid-19 orsakad av det nya coronaviruset är en pandemi. Att pandemin fortsätter minskar fortsättningsvis den ekonomiska verksamheten i samhället, beroende på bransch. Detta har haft en betydande inverkan på konsumentefterfrågan.
En person som har varit sysselsatt på heltid som företagare har i princip rätt till arbetslöshetsförmån när företagsverksamheten har upphört helt och hållet. Lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) ändrades våren 2020 temporärt efter det att covid-19 -pandemin började så att arbetsmarknadsstöd kan betalas till en företagare, om hans eller hennes arbete på heltid i företaget har upphört på grund av en allvarlig smittsam sjukdom med mycket stor spridning. Det centrala i den temporära ändringen är att upphörandet med arbetet på heltid eller minskningen av inkomsten ska ha berott på covid-19 -pandemin samt att stödmottagaren inte behöver upphöra helt och hållet med sin företagsverksamhet för att få stöd.
Den temporära ändringen av lagen om utkomstskydd för arbetslösa trädde i kraft den 8 april 2020 och gällde till en början till och med den 30 juni 2020. Dess giltighetstid har förlängts för tiden den 1 juli31 december 2020 samt den 1 januari30 mars, den 1 april30 juni och den 1 juli30 september 2021.
När pandemiläget är tillräckligt stabilt och vaccinationerna framskrider tillräckligt blir det möjligt att lindra och avveckla de begränsningsåtgärder och rekommendationer om begränsningar som regeringen har infört för att stävja covid-19 -pandemin. Detta kommer att medföra att konsumentefterfrågan återhämtar sig och förutsättningarna för företagsverksamhet återgår till en bättre nivå. Återhämtningen av konsumentefterfrågan och företagsverksamhetens återgång till en bättre nivå kan dock fördröjas beroende på bransch. Regeringen anser därför att giltighetstiden för den temporära ändring av lagen om utkomstskydd för arbetslösa som tryggar företagarnas försörjning behöver förlängas, vilket föreslås i denna proposition.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet.
Vid sina förhandlingar den 2 september 2021 beslöt regeringen att giltighetstiden för den temporära bestämmelsen om företagares rätt till arbetsmarknadsstöd ska förlängas. Propositionen har utarbetats skyndsamt för att trygga företagares rätt till utkomstskydd för arbetslösa under exceptionella förhållanden eftersom covid-19 -pandemin fortsätter. På grund av att situationen är så oförutsägbar har det inte varit möjligt att inleda beredningen tidigare.
Social- och hälsovårdsministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, finansministeriet, Ålands landskapsregering och den åländska arbetskraftsmyndigheten, de viktigaste arbetslivsorganisationerna och Finlands Kommunförbund rf, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland, närings-, trafik- och miljöcentralernas samt arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter, arbets- och näringsbyråerna, Folkpensionsanstalten och Arbetslöshetskassornas Samorganisation har beretts tillfälle att yttra sig om propositionen. Det reserverades ett dygn för möjligheten att lämna kommentarer.
Flera av de aktörer som kommenterade utkastet till proposition ansåg att giltighetstiden för den temporära bestämmelsen bör förlängas till och med den 31 december 2021. Folkpensionsanstalten ansåg att det i år inte längre är möjligt att verkställa en eventuell senare förlängning av giltighetstiden.Finlands Kommunförbund rf ansåg att kommunerna inte bör ha ansvar för det arbetsmarknadsstöd som betalas med stöd av den temporära bestämmelsen.
Social- och hälsovårdsministeriet konstaterade i sin kommentar att det har varit möjligt att betala arbetsmarknadsstöd för företagare från och med den 16 mars 2020. Enligt 5 kap. 7 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa blir en företagares arbetsvillkor uppfyllt då han eller hon under de närmast föregående 48 månaderna i minst 15 månader har arbetat som företagare. I en företagares arbetsvillkor inräknas de månader under vilka personens arbetsinkomst enligt lagen om pension för företagare (1272/2006), lagen om pension för lantbruksföretagare (1280/2006) eller lagen om pension för arbetstagare (395/2006) har uppgått till minst den nedre gräns som föreskrivs i lag (13 247 euro år 2021). Enligt 5 kap. 10 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa förlorar en person sin rätt till arbetslöshetsdagpenning, om han eller hon har varit borta från arbetsmarknaden utan godtagbart skäl längre tid än sex månader. En person anses ha varit på arbetsmarknaden bland annat om han eller hon har varit sysselsatt i företagsverksamhet eller varit arbetslös arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån.
Social- och hälsovårdsministeriet konstaterade dessutom att om en person som fått arbetsmarknadsstöd för företagare upphör med sin företagsverksamhet efter det att den temporära bestämmelsen har upphört att gälla ryms det arbete som företagare i 15 månader som krävs i en företagares arbetsvillkor fortfarande under granskningsperioden på 48 månader. Dessutom har en företagares arbetsvillkor förblivit i kraft under den tid då personen har varit arbetslös arbetssökande eller sysselsatt i företagsverksamhet. Trots den förlängda giltighetstiden för undantaget är det skäl att konstatera att avsikten inte har varit att erhållandet av arbetsmarknadsstöd skulle kunna inverka negativt på uppkomsten av rätt till dagpenning.
Med hänsyn till tidtabellen för beredningen bör det anses att det funnits grundad anledning att avvika från den remisstid på minst sex veckor som anges i anvisningen för hörande.
De handlingar som gäller propositionen finns att tillgå i den offentliga tjänsten under adressen valtioneuvosto.fi/projekt med symbol TEM 079:00/2021.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
I systemet med utkomstskydd för arbetslösa betraktas som företagare en person som är företagare enligt lagen om pension för företagare eller lagen om pension för lantbruksföretagare. Som företagare betraktas också en person som uppfyller vissa kriterier som har att göra med innehav och ställning i ett företag samt arbete i företaget.
Lagen om utkomstskydd för arbetslösa har ändrats genom en bestämmelse som gäller till och med den 30 september 2021 så att en företagare kan ha rätt till arbetsmarknadsstöd, om hans eller hennes arbete på heltid i företaget har upphört på grund av covid-19 -pandemin. En persons arbete på heltid kan anses ha upphört när arbetsmängden har minskat eller när inkomsten av företagsverksamheten för varje person som deltar i arbetet som företagare är mindre än 1 089,67 euro per månad och inkomsten har minskat på grund av covid-19 -pandemin. Vanligen förutsätter erhållande av arbetslöshetsförmån i princip att hela företagsverksamheten upphör.
Den inkomstgräns på 1 089,67 euro per månad som anges i bestämmelsen är densamma som den månatliga gränsen för intjänande av det arbetsvillkor som är en förutsättning för arbetslöshetsdagpenning för företagare var år 2020. Enligt den temporära bestämmelsen justeras inkomstgränsen inte med den lönekoefficient som avses i 14 kap. 1 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Detta har förtydligat tillämpningen av bestämmelsen, som är avsedd att vara temporär.
Genom den temporära ändringen har en företagare rätt till arbetsmarknadsstöd oberoende av vad som i 2 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa föreskrivs om sökande av heltidsarbete, arbete som inte utförs i anställningsförhållande, sysselsättning i eget arbete, studiers inverkan på rätten att få arbetslöshetsförmåner samt begränsningar som gäller unga personer som saknar utbildning som ger yrkesfärdigheter. Sysselsättning i heltidsarbete längre än två veckor utgör ett hinder för erhållande av arbetslöshetsförmån.
Enligt den temporära ändringen ska bestämmelserna i 2 a kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa inte tillämpas på arbetsmarknadsstöd som betalas till en företagare. Dessa bestämmelser gäller vägran att ta emot arbete som erbjuds av arbets- och näringsbyrån eller en kommun som deltar i kommunförsöket för främjande av sysselsättningen och försummelser som hänför sig till utarbetande och fullföljande av en sysselsättningsplan eller en plan som ersätter sysselsättningsplanen samt deltagande i sysselsättningsfrämjande service. Om företagaren dock utan giltig orsak vägrar ta emot ett arbete som en arbetsgivare individuellt erbjuder honom eller henne, kan företagaren föreläggas en tidsperiod utan ersättning.
Arbetsmarknadsstöd betalas enligt den temporära ändringen av lagen om utkomstskydd för arbetslösa utan barnförhöjning, och på företagarens rätt till arbetsmarknadsstöd tillämpas inte de bestämmelser om väntetid, behovsprövning och partiellt arbetsmarknadsstöd som finns i den lagen. På det arbetsmarknadsstöd som betalas med stöd av de temporära bestämmelserna tillämpas i övrigt de allmänna villkor som påverkar arbetslöshetsförmånens belopp, såsom begränsningar som gäller arbetssökandens ålder.
Enligt Folkpensionsanstaltens statistik betalades i juli 2021 med stöd av den temporära bestämmelsen arbetsmarknadsstöd till cirka 21 500 arbetssökande. Antalet arbetssökande som fick arbetsmarknadsstöd hade minskat med cirka 850 personer jämfört med juni 2021 och med cirka 8 750 personer jämfört med juli 2020. Antalet stödmottagare har hållits på en relativt stabil nivå sedan hösten 2020.
Arbets- och näringsbyråerna gav år 2020 på basis av den temporära bestämmelsen i lagen om utkomstskydd för arbetslösa ett arbetskraftspolitiskt utlåtande om företagares rätt till arbetsmarknadsstöd i fråga om sammanlagt cirka 51 700 olika personer. År 2021 (före 24.8.2021) gavs utlåtanden om cirka 3 300 sådana arbetssökande om vars rätt till arbetsmarknadsstöd det inte hade getts ett motsvarande utlåtande år 2020. Antalet nya arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen i lagen om utkomstskydd för arbetslösa har således minskat avsevärt.
Av dem som fick arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen inledde uppskattningsvis cirka 8 100 arbetssökande arbete som varar i minst två veckor mellan ikraftträdandet av den temporära ändringen och den 24 augusti 2021. Uppskattningsvis cirka 1 200 arbetssökande inledde arbetskraftsutbildning eller frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån. I annan sysselsättningsfrämjande service som avses i lagen om utkomstskydd för arbetslösa deltog uppskattningsvis cirka 200 arbetssökande De uppskattningar som presenteras i avsnittet baserar sig på antalet arbetskraftspolitiska utlåtanden som arbets- och näringsbyråerna och de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen ger om de olika personer som ansöker om arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen. Antalet utlåtanden kan vara något större än antalet personer till vilka arbetsmarknadsstöd slutligen har betalats. I siffrorna har man inte heller beaktat att samma arbetssökande kan ha till exempel flera arbets-, utbildnings- eller serviceperioder..
Liksom det konstateras ovan är en arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen inte skyldig att vid äventyr att förlora arbetsmarknadsstödet söka ett arbete som arbets- och näringsbyrån eller en kommun som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen erbjuder. För en arbetssökande som inte söker ett arbete föreläggs alltså ingen tidsperiod utan ersättning, det vill säga en så kallad karens. Arbets- och näringsbyråerna och kommunerna gav dem som ansöker om arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen uppskattningsvis cirka 1 200 arbetserbjudanden mellan ikraftträdandet av den temporära ändringen och den 24 augusti 2021.
Enligt en uppskattning som baserar sig på de arbetskraftspolitiska utlåtanden som getts har arbetsmarknadsstöd som baserar sig på den temporära bestämmelsen betalats ut nästan jämnt till män och kvinnor samt till åldersgrupperna 25–65 år.
8
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Vid en författningsrättslig bedömning av propositionen är den jämlikhet som tryggas i 6 § i grundlagen, rätten till social trygghet enligt 19 § i grundlagen och den kommunala självstyrelse som tryggas i 121 § i grundlagen av betydelse.
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Bestämmelsen uttrycker ett krav på rättslig jämlikhet och faktisk jämställdhet. Den omfattar ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall (RP 309/1993 rd, s. 46). Jämlikhetsbestämmelsen riktar sig också till lagstiftaren. Vissa människor eller människogrupper får inte genom lag godtyckligt ges en gynnsammare eller ogynnsammare ställning än andra människor eller människogrupper.
Jämlikhetsbestämmelsen förutsätter inte att alla människor ska bemötas likadant i alla avseenden, om inte de förhållanden som inverkar på ärendet är likadana. Jämlikhetssynpunkter har betydelse både då man beviljar människor förmåner och rättigheter enligt lag och då man ålägger dem skyldigheter. Samtidigt är det typiskt för lagstiftningen att den för ett visst godtagbart samhälleligt intresses skull bemöter människor olika för att främja bland annat faktisk jämställdhet (RP 309/1993 rd, s. 46, se även GrUU 31/2014 rd, s. 3/I). Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis av hävd ansett att jämlikhetsprincipen inte kan orsaka strikta gränser för lagstiftarens prövning när reglering som förutsätts av samhällsutvecklingen eftersträvas (se till exempel GrUU 28/2009 rd, s. 2/II, GrUU 21/2007 rd, s. 2/I, GrUU 38/2006 rd, s. 2/I, GrUU 1/2006 rd, s. 2/I).
Grundlagsutskottet har ansett det möjligt att allas försörjning under arbetslöshet inte kan tryggas på samma sätt, inte ens när det är fråga om särbehandlande faktorer som gäller arbetslösa. Segregeringen måste dock anses godtagbar med hänsyn till systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 46/2002 rd, s. 6, GrUU 42/2004 rd, s. 2/II, GrUU 27/2009 rd).
Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Var och en ska enligt 2 mom. i paragrafen genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid bland annat arbetslöshet.
Enligt grundlagsutskottets betänkande (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II11/I) med anledning av den regeringsproposition som ledde till en reform av de grundläggande fri- och rättigheterna förpliktar bestämmelsen i 19 § 2 mom. lagstiftaren att garantera var och en som behöver grundläggande utkomstskydd en subjektiv rätt till denna lagfästa trygghet som det allmänna ska ordna. Utskottet konstaterade att tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer som räknas upp i bestämmelsen och de stödvillkor som det föreskrivs om i lag och dessutom behovsprövning och procedurer. Enligt tillkomsthandlingarna för reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 74/I) innebär skyddet för grundläggande försörjning enligt 2 mom. ett mer omfattande skydd än rätten enligt paragrafens 1 mom. I sitt betänkande (GrUB 25/1994 rd) preciserade grundlagsutskottet att i de situationer som nämns i 2 mom. kan garantierna för individens grundläggande försörjning inte utgöras av den trygghet i sista hand som det föreskrivs om i 1 mom.
Den osäkerhet som är förknippad med en utdragen covid-19 -pandemi och osäkerhetens inverkan på den ekonomiska verksamheten försämrar ytterligare företagens verksamhetsförutsättningar i många branscher. Syftet med de förslag som gäller företagares rätt till arbetsmarknadsstöd har varit att säkerställa att företagare tryggas den grundläggande försörjning som garanteras i 19 § 2 mom. i grundlagen. Den utvidgade kretsen av företagare som har rätt till utkomstskydd för arbetslösa fortsätter att gälla temporärt till utgången av september 2021 till följd av att giltighetstiden för de temporära ändringar som gäller företagares rätt till arbetsmarknadsstöd förlängs.
Den oförutsedda försämring av verksamhetsmöjligheterna och det påföljande behovet av försörjning som covid-19 -pandemin orsakat beror inte på företagaren själv. Att en företagare som med stöd av de permanenta bestämmelserna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa kan ha rätt till arbetslöshetsdagpenning på grund av arbetslöshet får en arbetslöshetsförmån som är lika stor som arbetsmarknadsstödet om han eller hon upphör med sin företagsverksamhet anses inte äventyra jämlikheten med de förmånstagare som får arbetslöshetsdagpenning på grund av arbetslöshet.
Propositionen anses inte heller äventyra jämlikheten mellan företagare, eftersom propositionen inte har några konsekvenser för de företagare som med stöd av de permanenta bestämmelserna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa har rätt till arbetslöshetsförmån när företagsverksamheten upphör. Om konsekvenserna av pandemin leder till att företagsverksamheten upphör avgörs rätten till arbetslöshetsförmån utifrån de permanenta bestämmelser om upphörande med företagsverksamhet som finns i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Om företagsverksamheten kan fortgå, men det inte längre finns förutsättningar för arbete på heltid på grund av pandemin, betalas arbetsmarknadsstöd till företagaren till följd av ändringen. Den föreslagna betalningen av arbetsmarknadsstöd ska riktas till de företagare vars försörjning det är ändamålsenligt att trygga på grund av den plötsliga och överraskande minskning av efterfrågan som den allvarliga smittsamma sjukdomen har orsakat. Den föreslagna ändringen minskar risken för att en företagare förlorar sin rätt till den primära, orsaksbaserade sociala trygghet som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen och blir tvungen att ty sig till det sistahandstryggande av försörjning som avses i 19 § 1 mom. i grundlagen, nämligen utkomststöd.
Grundlagsutskottet har i sin vedertagna utlåtandepraxis framhävt att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (GrUU 8/2019 rd, GrUU 34/2013 rd, s. 2/I, GrUU 30/2013 rd, s. 5/II, GrUU 12/2011 rd, s. 2/II). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse, där det föreskrivs att de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Med tanke på genomförandet av finansieringsprincipen är det väsentliga huruvida ändringen bedöms äventyra den ekonomiska aspekten av den kommunala självstyrelsen som tryggas i 121 § i grundlagen (GrUU 34/2013 rd, s. 3/I).
Även om en arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd med stöd av den temporära bestämmelsen inte är skyldig att söka ett erbjudet arbete och delta i sysselsättningsfrämjande service som en förutsättning för fortsatt arbetslöshetsförmån, kan kommunen dock påverka beloppet av sitt finansieringsansvar för arbetsmarknadsstödet genom att erbjuda den arbetssökande nämnda service. Under tiden för den sysselsättningsfrämjande service som avses i lagen om utkomstskydd för arbetslösa finansieras arbetsmarknadsstödet med statens medel. Dessutom ska det beaktas att en arbetssökande har möjlighet att få arbetslöshetsförmån med stöd av de bestämmelser i lagen om utkomstskydd för arbetslösa som gäller tills vidare, om han eller hon upphör med företagsverksamheten helt och hållet. Detta kan försvåra en senare sysselsättning som företagare. På dessa grunder strider propositionen inte mot bestämmelserna om kommunal självstyrelse i 121 § i grundlagen.
Regeringen anser att det i propositionen inte föreslås sådana ändringar som skulle innebära att den inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.