4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Samhälleliga konsekvenser
Det bedöms att påskyndandet av specialsakkunnigas och tillväxtföretagares samt deras familjemedlemmars inresa med cirka en dryg vecka i enlighet med propositionens mål uppnås genom införandet av den visering för längre vistelse som föreslås i propositionen.
Den visering för längre vistelse som föreslås i regeringens proposition gör specialsakkunnigas och tillväxtföretagares inreseprocess snabbare och smidigare och effektiviserar därmed för sin del arbetskraftsinvandringen. Propositionen bedöms dock inte på ett avgörande sätt i sig ändra på antalet specialsakkunniga eller tillväxtföretagare som kommer till Finland, och propositionen i sig har inte någon avgörande betydelse för hur mycket antalet specialsakkunniga och tillväxtföretagare som kommer till Finland ökar jämfört med nuläget. Däremot är det sannolikt att det påskyndade inreseförfarandet, det vill säga den så kallade expressfilen tillsammans med införandet av visering för längre vistelse ökar såväl företagens vilja att utnyttja internationell rekrytering som utländska potentiella arbetssökandes intresse för att komma till Finland för att arbeta. I fråga om projektartade arbetsuppgifter som inleds med snabb tidtabell kan inreseförfarandets snabbhet vara en avgörande faktor för att projektet inleds och att de investeringar som hänför sig till det genomförs.
Införandet av en visering för längre vistelse inverkar inte på behandlingen av ansökningar om uppehållstillstånd eller på deras behandlingstid utan endast på hur snabbt de sökande i praktiken kan komma till Finland efter att ha fått ett uppehållstillstånd. Det faktiska påskyndandet i inresan torde dock huvudsakligen uppstå genom hur effektivt införandet av viseringen för längre vistelse genomförs tillsammans med ibruktagandet av expressfilen. Informationssystemens funktion och tillräckligt effektiv information, anvisningar och kommunikation är viktiga faktorer i denna helhet.
Propositionens mer omfattande mål att öka Finlands attraktionskraft med hjälp av en påskyndad inreseprocess och att få fler specialsakkunniga och tillväxtföretagare till Finland beror dock också på många andra faktorer, såsom till exempel på hur attraktivt Finland är i allmänhet. Vid bedömningen av om de specialsakkunniga och tillväxtföretagare som definieras i propositionen söker sig till Finland har således också Finlands övriga attraktionsfaktorer och också de faktorer som minskar intresset för Finland en avgörande betydelse. Enligt den internationella undersökningen Decoding Global Talent 2018 om kunnig arbetskrafts rörlighet är de populäraste länder som den kunniga arbetskraften riktar sig till Förenta staterna, Tyskland, Kanada, Förenade kungariket och Australien. Undersökningen baserar sig på över 366 000 respondenters planer från 197 olika länder. Enligt undersökningen ryms Finland och de övriga nordiska länderna inte bland de länder som ligger i täten bland önskeländerna. Av en internationell rapport från konsultfirman Boston Consulting Group, som baserar sig på en undersökning som gjorts av över 200 000 respondenter i 190 olika länder, framgår att Kanada 2020 tog första plats som ett nytt favoritland förbi Förenta staterna. Enligt undersökningen är Finland på plats 22 bland världens attraktivaste länder för internationell arbetskraft. Någon entydig orsak till Finlands svaga attraktivitet har man inte lyckats identifiera. Orsaker kan sökas i det svaga landvarumärket, klimatet, språket, den höga levnadskostnadsnivån, den höga beskattningen av förvärvsinkomster, de krävande arbetsmöjligheterna för utlänningar och de komplicerade uppehållstillståndsprocesserna. Dessutom bör det noteras att människor betonar och värdesätter olika saker. En orsak är dock att den globala konkurrensen om experter har blivit hårdare. Varje utvecklat land utvecklar sin attraktionskraft målmedvetet. Samtidigt har experternas vilja att flytta minskat globalt till exempel just för att den inhemska attraktionskraften har förbättrats. Också digitaliseringen, som gör det möjligt att bättre än tidigare arbeta utan geografiska begränsningar, inverkar på den minskade viljan att flytta.
Konsekvenser för individens ställning
Med hjälp av en visering för längre vistelse behöver en person inte stanna kvar och vänta på ett uppehållstillståndskort i utreselandet, utan han eller hon kan med en visering som utfärdas i samband med beviljandet av ett uppehållstillstånd resa till Finland omedelbart efter det att ett uppehållstillstånd har beviljats. Den tidsmässiga besparingen är cirka 7–14 dygn, vilket är den genomsnittliga tid som går åt till att skicka ett uppehållstillståndskort utomlands. Den tidsmässiga besparingen kan nås endast under den förutsättningen att viseringen för längre vistelse söks samtidigt som uppehållstillståndet söks via den elektroniska tjänsten. Endast på detta sätt kan ansökningarna behandlas samtidigt. Vid verkställigheten av lagändringen är avsikten att sökandena instrueras att lämna in ansökningarna samtidigt. Den som ansöker om uppehållstillstånd ska således redan i ansökningsskedet fatta beslut om huruvida hans eller hennes uppehållstillståndskort levereras till utreselandet eller till Finland. Om sökanden vill utnyttja den snabbare processen, ska han eller hon välja leverans av uppehållstillståndskortet till Finland och samtidigt ansöka om visering för längre vistelse för att möjliggöra inresan.
Även om det är möjligt att lämna in en ansökan om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare och betala behandlingsavgiften elektroniskt, ska sökanden också personligen besöka en beskickning eller en extern tjänsteleverantör för kontroll av identiteten samt för att ge biometriska kännetecken för ett uppehållstillståndskort. För detta ändamål ska sökanden reservera tid och resa personligen till beskickningen eller den externa tjänsteleverantören. För att få en påskyndad inreseprocess ska sökanden flexibelt och utan dröjsmål få en besökstid vid en beskickning eller hos en extern tjänsteleverantör. Detta förutsätter att det kan erbjudas tillräckligt med besökstider för kontroll av identiteten och för att ta biometriska kännetecken för uppehållstillstånd, så att en påskyndad inresehantering kan genomföras inom 14 dygn. I synnerhet i de stater eller världsdelar där avstånden är långa medför resorna också kostnader för sökanden.
Migrationsverkets prestationer har fastställts vara avgiftsbelagda och priset bestäms enligt självkostnadsprincipen. En visering för längre vistelse är avgiftsbelagd och bestämmelser om dess behandlingsavgifter utfärdas genom inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer. För närvarande är det svårt att uppskatta behandlingsavgiften för en visering för längre vistelse. I andra EU-länder varierar behandlingsavgifterna för en visering för längre vistelse från 60 euro till 150 euro. Den ekonomiska konsekvensen av avgiften för en visering för längre vistelse riktar sig mot den som ansöker om visering för längre vistelse som individ, om sökanden vill påskynda sin inresa med hjälp av en visering för längre vistelse. Ur sökandens synvinkel ökar påskyndandet av inresan med hjälp av visering för längre vistelse kostnaderna för inresan. Sökanden ska betala både uppehållstillståndsavgiften och avgiften för visering för längre vistelse. Å andra sidan möjliggör en snabbare ankomst till Finland också att arbetet inleds tidigare, vilket å sin sida kan bedömas ha positiva ekonomiska konsekvenser för individen.
Om uppgifter som gäller visering för längre vistelse läggs ut kan den som ansöker om visering också vända sig till en extern tjänsteleverantör i stället för till en beskickning. En tjänsteleverantör ska i enlighet med vad som avtalas med utrikesministeriet ha rätt att ta ut en skälig serviceavgift för sina tjänster i anslutning till visering för längre vistelse. Att lägga ut uppgifter har således ekonomiska konsekvenser för den som ansöker om visering för längre vistelse, eftersom han eller hon utöver viseringsavgiften också ska betala den serviceavgift en extern tjänsteleverantör tar ut om han eller hon vänder sig till en extern tjänsteleverantör. Den serviceavgift som en extern tjänsteleverantör tar ut för skötseln av biträdande uppgifter i anslutning till ansökningar om uppehållstillstånd har i regel varit från cirka 70 euro till 100 euro i olika stater. En utläggning av uppgifterna innebär dock att det blir mera flexibelt för kunden att sköta ärenden. Han eller hon kan sköta de åtgärder som hänför sig till ansökan om visering samtidigt i samband med sitt ärende som gäller ansökan om uppehållstillstånd. Dessutom bör det noteras att den som ansöker om visering för längre vistelse på samma sätt som i ett uppehållstillståndsärende har möjlighet att vända sig direkt till en finsk beskickning och på så sätt undvika att betala en serviceavgift.
Propositionens konsekvenser för individens ställning ska bedömas också ur den synvinkeln att en person när han eller hon anländer till Finland med visering för längre vistelse redan har beviljats ett uppehållstillstånd som berättigar till inresa till och vistelse i Finland och EU-området. Rättsverkningarna av ett uppehållstillstånd och en visering för längre vistelse överlappar delvis varandra i fråga om de persongrupper som föreslås i propositionen. Ett uppehållstillstånd som berättigar till arbete berättigar förutom till inresa och vistelse i landet även till arbete och social trygghet. En visering för längre vistelse berättigar till inresa och vistelse i landet i 100 dygn. Däremot berättigar en visering för längre vistelse till exempel inte till arbete. Rättsverkningarna av ett uppehållstillstånd och en visering för längre vistelse är således delvis överlappande för de persongrupper som avses i propositionen när de anländer till Finland och vistas här de första 100 dygnen. Detta påverkar dock inte individens rättsliga ställning, eftersom rättsverkningarna av ett uppehållstillstånd och en visering för längre vistelse inte står i konflikt med varandra och de gäller samtidigt endast under en begränsad tid.
Med hjälp av en visering för längre vistelse som utfärdas i samband med ett uppehållstillstånd har en person möjlighet att snabbare resa till Finland och börja arbeta i Finland. Personen får en visering för längre vistelse från en beskickning eller förmedlad av en extern tjänsteleverantör efter det att ett positivt beslut om uppehållstillstånd har fattats i informationssystemet. Propositionen kan således bedömas stödja individens rätt till arbete och att idka näring. På detta sätt bedöms propositionen ha positiva konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna för individen.
Konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna
I flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter som är förpliktande för Finland har Finland förbundit sig att också förebygga diskriminerande bemötande och utnyttjande av utländska arbetstagare och deras familjemedlemmar. Finlands allmänna lagstiftning om bekämpande av diskriminering och främjande av likabehandling gäller också utländska arbetstagare och deras familjemedlemmar.
Syftet med propositionen är att främja en kontrollerad invandring med respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna samt med beaktande av de internationella avtal som är förpliktande för Finland.
Vid beredningen identifierades inte någon risk för att propositionen ökar arbetstagarens risk att lättare bli utsatt för utnyttjande. En sådan visering för längre vistelse som avses i propositionen beviljas på basis av ett uppehållstillstånd. Enligt 36 § 4 mom. i utlänningslagen kan uppehållstillstånd även vägras om det finns grundad anledning att misstänka att en arbetsgivare eller uppdragsgivare har för avsikt att kringgå bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet vid ansökan om uppehållstillstånd. Således har en eventuell risk för utnyttjande av arbetstagaren bedömts redan när uppehållstillstånd beviljades.
Propositionens konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna har vid beredningen bedömts med tanke på skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen och i synnerhet skyddet för personuppgifter enligt 1 mom. i den paragrafen. Förslagets förhållande till bestämmelserna i 10 § 1 mom. i grundlagen behandlas nedan i avsnitt 11 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning.
Syftet med införandet av visering för längre vistelse är att påskynda inresan för specialsakkunniga, tillväxtföretagare och deras familjemedlemmar så att de så snabbt som möjligt kan öka Finlands livskraft. De uppgifter som behandlas för att utfärda visering för längre vistelse och för att skriva ut viseringsmärket innehåller inte uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter eller brottsuppgifter, eftersom behövliga registerkontroller redan har gjorts i samband med avgörandet av det positiva uppehållstillstånd som krävs för utfärdande av visering för längre vistelse. Migrationsverket och beskickningarna ska endast behandla sådana uppgifter som behövs för att de ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter som föreslås i propositionen. Det föreslås att behövliga ändringar om behandling av personuppgifter görs i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen.
De föreslagna bestämmelserna anses inte vara problematiska med tanke på skyddet för privatlivet för skyddet för personuppgifter enligt 10 § i grundlagen, och bestämmelserna bedöms inte ha några betydande konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
Konsekvenser för jämställdheten mellan könen
Majoriteten av de utländska personer som har ansökt om och som har beviljats uppehållstillstånd för specialsakkunnig är män. Av de personer som fått tillstånd för specialsakkunnig under de senaste 12 månaderna var 80,7 procent män och på motsvarande sätt 19,3 procent kvinnor. Av de personer som fått uppehållstillstånd för specialsakkunnig för EU-blåkort i januari 2021 var 88,9 procent män och 11,1 procent kvinnor. I januari 2021 var 83,3 procent av tillväxtföretagarna män och 16,7 procent kvinnor.
Den ovannämnda könsfördelningen påverkas av hur fördelningen enligt kön mellan utbildning och yrken har förverkligats i utreselandet. Hur utbildnings- och arbetslivet i utreselandet har differentierats enligt kön, det vill säga segregerats, beror igen på hur jämställdheten mellan könen förverkligas i landet i fråga och på praxis hos landets organisationer, kulturen i landet i fråga samt på samhällsnivå till exempel på politiska lösningar.
Också i Finland finns det fler män än kvinnor som företagare. Enligt Statistikcentralens uppgifter var cirka 66 procent av alla företagare i Finland män 2018. I fråga om finländska tillväxtföretagare finns det inga separata statistiska uppgifter att tillgå om könsfördelningen.
Efter det att den föreslagna lagen trätt i kraft är det i kommunikationen viktigt att betona att Finland välkomnar både kvinnor och män som specialsakkunniga och tillväxtföretagare. Propositionens faktiska konsekvenser för att jämna ut könsfördelningen i yrkesgrupperna för specialsakkunniga och tillväxtföretagare är dock mycket små.
Ekonomiska konsekvenser
Ekonomiska konsekvenser ur statens synvinkel
Införandet av en visering för längre vistelse har samband med den ovannämnda påskyndade inreseprocessen, det vill säga ibruktagandet av expressfilen. Således beror också de ekonomiska konsekvenserna i stor utsträckning tillsammans på införandet av visering för längre vistelse och på ibruktagandet av expressfilen, och därför är det inte till alla delar möjligt att bedöma konsekvenserna enbart med tanke på de ekonomiska konsekvenserna av visering för längre vistelse. Införandet av en visering för längre vistelse gör det möjligt att faktiskt uppfylla ett servicelöfte på två veckor enligt expressfilen så att en person som fått ett uppehållstillstånd kan resa till Finland omedelbart efter att ha fått ett positivt beslut om uppehållstillstånd och inleda sitt arbete i Finland snabbare än tidigare. Detta kan bedömas ha en positiv inverkan på att öka arbetskraftsinvandringen och därigenom främjar propositionen för sin del finländska företags konkurrenskraft och Finlands attraktionskraft bland den utländska kunniga arbetskraften. Att rekryteringen av kunnig utländsk arbetskraft görs smidigare har samhällsekonomiskt positiva konsekvenser.
De extra utgifter som införandet av en visering för längre vistelse medför för staten består av kostnader av engångsnatur som införandet av en visering för längre vistelse medför och av de permanenta kostnader som uppstår av användningen av en visering för längre vistelse i myndigheternas verksamhet. Dessa ekonomiska konsekvenser riktar sig till utrikesförvaltningen, Migrationsverket inom inrikesförvaltningsområdet och till arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde.
Dessa kostnader kan indelas i kostnader för informationssystem och personalkostnader som orsakas av extra arbete.
Kostnader av engångsnatur
En visering för längre vistelse medför innan den införs kostnader av engångsnatur på grund av det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden och de informationstekniska ändringsarbetena i informationssystemet för viseringar.
Systemändringarna medför kostnader av engångsnatur på sammanlagt cirka 3 964 250 euro. Kostnaderna fördelas så att utrikesförvaltningens andel av systemändringarna är cirka 3 030 250 euro och Migrationsverkets andel cirka 934 000 euro. Systemändringarna genomförs under åren 2021 och 2022. För utrikesministeriets del täcks kostnaderna för systemändringar i fråga om 880 000 euro genom regeringens framtidsinvesteringar av engångsnatur inom utrikesministeriets förvaltningsområde med anslag för stärkande av inreseärenden som ingår i utrikesministeriets budget för 2021, och i fråga om 2 150 250 euro föreslås det att kostnaderna ska täckas i budgeten för 2022 med utgifter som finansieras med inkomster från EU:s återhämtningsinstrument. För Migrationsverkets del har kostnaderna godkänts för att täckas i den tredje tilläggsbudgeten för 2021 och det har föreslagits att kostnaderna ska täckas i budgeten för 2022 med utgifter som finansieras med inkomster från EU:s återhämtningsinstrument. Investeringen främjar målet för planen för återhämtning och resiliens i fråga om sysselsättningen och arbetsmarknaden och är en del av investeringshelheten digital infrastruktur som utnyttjar automatisering i världsklass till stöd för invandringen av experter (RRF pelare 3).
Anskaffningen av en skrivare som är avsedd för att skriva ut ett viseringsmärke till de beskickningar i Europeiska unionens länder där det för närvarande inte finns någon sådan skrivare medför också kostnadseffekter av engångsnatur för utrikesförvaltningen. Antalet skrivare som behövs är cirka 20 och kostnaden för dem är cirka 10 000 euro.
Fasta kostnader
De extra utgifter som de fasta kostnaderna för en visering för längre vistelse medför riktas till den avgiftsbelagda verksamheten inom förvaltningsområdena och de ska i fortsättningen i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) täckas till fullt belopp med avgifter som tas ut för en visering för längre vistelse. De fasta kostnaderna består av personalkostnader som orsakas av extra arbete.
Vid bedömningen av beloppet av de personalkostnader som orsakas av extra arbete har man utnyttjat Migrationsverkets statistiska uppgifter om antalet ansökningar som lämnats in utomlands om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjemedlemmar under 2018 och 2019.
Under 2018 och 2019 ansökte i genomsnitt cirka 1 200 sökande utomlands om uppehållstillstånd för specialsakkunnig och i genomsnitt cirka 30 sökande utomlands ansökte om uppehållstillstånd för tillväxtföretagare. Av specialsakkunnigas och tillväxtföretagares familjemedlemmar ansökte i genomsnitt cirka 1 000 familjemedlemmar årligen utomlands på grund av familjeband om ett första uppehållstillstånd under de ovannämnda åren. Coronaviruspandemin har haft en betydande inverkan på antalet ansökningar 2020, men dess konsekvenser bedöms vara tillfälliga.
I och med ibruktagandet av en expressfil och införandet av en visering för längre vistelse uppskattas antalet ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare och deras familjemedlemmar öka, vilket också inverkar på antalet sökande av visering för längre vistelse. Den ökning av arbetsmängden som baserar sig på ökningen av antalet sökande realiseras således delvis oberoende av den ändring som föreslås i denna proposition, eftersom ökningen av antalet sökande också påverkas av ibruktagandet av en påskyndad uppehållstillståndsprocess, det vill säga expressfilen. Det är svårt att på förhand förutse och bedöma hur mycket ibruktagandet av expressfilen och införandet av visering för längre vistelse tillsammans påverkar ökningen av antalet sökande av uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare. Det är också osäkert hur stor del av dem som utöver uppehållstillstånd också ansöker om visering för längre vistelse för sig själva och sina familjemedlemmar för att påskynda ankomsten till Finland med en dryg vecka. Dessutom bör det beaktas att inte nödvändigtvis alla specialsakkunnigas och tillväxtföretagares familjemedlemmar som har beviljats uppehållstillstånd på grund av familjeband kanske ansöker om visering för längre vistelse av den orsaken att familjemedlemmar inte nödvändigtvis har motsvarande brådska att komma till Finland som den specialsakkunniga eller tillväxtföretagaren själv har. Vid bedömningen av antalet personer som ansöker om visering för längre vistelse kan man inte heller som referensmaterial använda andra EU-länders statistik över antalet personer som ansöker om visering för längre vistelse, eftersom EU-länderna tillämpar mycket olika kriterier för utfärdande av visering för längre vistelse.
Med anledning av det som anförts ovan är det således svårt att bedöma ökningen av antalet ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare och antalet sökande av visering för längre vistelse. Om antalet ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare ökar med 50 procent, vilket är en relativt högt uppskattad tillväxt, innebär det att ansökningarna om uppehållstillstånd för specialsakkunniga ökar årligen med 600 ansökningar. Bedömningen innehåller dock många av de osäkerhetsfaktorer som konstaterats ovan.
Om den ovan konstaterade uppskattningen av den procentuella ökningen av antalet ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare visar sig vara riktig, kan det uppskattas att cirka 1 800 uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare söks årligen, det vill säga cirka 600 fler än i genomsnitt under 2018 och 2019, och cirka 1 500 uppehållstillstånd på grund av familjeband söks årligen, det vill säga cirka 500 fler än under 2018 och 2019. Med beaktande av de ovannämnda orsakerna till att inte nödvändigtvis alla specialsakkunniga och tillväxtföretagare och deras familjemedlemmar ansöker om visering för längre vistelse, kan man göra en riktgivande uppskattning att cirka 80 procent av alla specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjemedlemmar ansöker om visering för längre vistelse. Enligt en grov uppskattning kommer således cirka 2 500 ansökningar om visering för längre vistelse att lämnas in årligen.
Om det ovan uppskattade antalet ansökningar visar sig vara riktigt, kommer den årliga mängden extra arbete som föranleds av visering för längre vistelse att uppgå till cirka 500 timmar per år vid Finlands beskickningar. Arbetstiden vid beskickningen har uppskattats på basis av att sådana i 28 a § i den föreslagna lagen avsedda uppgifter i anslutning till handläggningen av visering för längre vistelse, särskilt inom verksamhetsområdena för de beskickningar till vilka ansökningarna om visering för längre vistelse koncentreras mest, överförs till en extern tjänsteleverantör. Efter att uppgifterna har lagts ut har de finska beskickningar således i regel till uppgift att foga en visering för längre vistelse till sökandens resedokument och att överlämna den till en extern tjänsteleverantör för att förmedlas till viseringssökanden. Denna åtgärd beräknas ta cirka 20 minuter för en enskild visering för längre vistelse. Den arbetsmängd som viseringar för längre vistelse medför fördelas inte jämnt i beskickningsnätet, utan koncentreras till de beskickningar där ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare och därtill hörande viseringar för längre vistelse behandlas mest, såsom till exempel till Finlands ambassad i New Delhi. Ett eventuellt behov av extra personal i beskickningsnätet som orsakas av visering för längre vistelse kan täckas med interna personalöverföringar och på grund av möjligheten att lägga ut uppgiften blir den kvantitativt inte en sådan uppgift för utrikesförvaltningen som förutsätter tilläggsresurser. Om uppgifter i anslutning till visering för längre vistelse inte läggs ut, skulle detta förutsätta tilläggsresurser i fråga om personalen i synnerhet till de beskickningar där ansökningar om visering för längre vistelse behandlas mest samt ett behov av att utvidga kundbetjäningslokalerna vid de beskickningar där ansökningarna om visering för längre vistelse behandlas mest.
För Migrationsverkets del förutsätter införandet av en visering för längre vistelse permanent tilläggsresurser, eftersom det är fråga om behandling och beslutsfattande av en ny typ av tillstånd. Behandlingen av en nationell visering beräknas ta i genomsnitt cirka 20 minuter vid Migrationsverket, om ansökan har sökts elektroniskt tillsammans med en ansökan om uppehållstillstånd eller minst 30 minuter, om ansökan har sökts som en egen pappersansökan utan en ansökan om uppehållstillstånd. Behovet av tilläggsresurser på grund av införandet av visering för längre vistelse och det ökade antalet förväntade ansökningar om uppehållstillstånd medför extra arbete motsvarande två årsverken. Den årliga kostnaden för ett årsverke är cirka 65 000 euro. Att täcka det personalbehov som Migrationsverket behöver medför således årliga merkostnader på cirka 130 000 euro. De kostnader som föranleds av behovet av tilläggsresurser både i Migrationsverket och i utrikesförvaltningen kan inkluderas i priset för en visering för längre vistelse. Volymen av ansökningarna om visering för längre vistelse och prissättningen av en visering för längre vistelse bedöms årligen i samband med beredningen av inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer. Utgångspunkten är att kostnaderna för behandlingen av en visering för längre vistelse ska täckas med behandlingsavgifter. Enligt 6 § 1 mom. i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) ska storleken på den avgift som staten tar ut för en offentligrättslig prestation motsvara beloppet av statens totalkostnader för prestationen (självkostnadsvärde). I samband med beredningen av inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer har en särskild överenskommelse gjorts om fördelningen av avgifterna för uppehållstillstånd genom ett ramavtal mellan förvaltningsområdena. På motsvarande sätt fördelas de avgiftsinkomster som fås av en visering för längre vistelse separat mellan parterna inom olika förvaltningsområden på basis av arbetsmängden. Införandet av en visering för längre vistelse förutsätter att ramavtalet mellan förvaltningsområdena om fördelningen av avgiftsinkomsterna mellan förvaltningsområdena uppdateras i fråga om avgiftsinkomsterna som fås av en visering för längre vistelse. För närvarande är det svårt att uppskatta behandlingsavgiften för en visering för längre vistelse. Behandlingsavgiften sjunker också om volymerna ökar. För jämförelsens skull kan det konstateras att behandlingsavgifterna för visering för längre vistelse i andra EU-länder varierar från 60 euro till 150 euro.
Konsekvenser för företag och sysselsättningen
Påskyndandet av tillståndsprocesserna ökar utbudet och efterfrågan på utländsk arbetskraft. Utbudet av arbetskraft ökar när utländska arbetstagare snabbare får resa in i landet. Smidiga tillståndsprocesser kan också öka specialsakkunnigas vilja att söka sig till Finland för att arbeta. På motsvarande sätt ökar påskyndandet av tillståndsprocesserna sannolikt företagens vilja att rekrytera utländsk arbetskraft, eftersom detta kan minska rekryteringskostnaderna, förkorta väntetiderna och minska antalet misslyckade rekryteringar. Ökningen av kunnig arbetskraft har också indirekta effekter som syns i företagens tillväxt, innovationsförmåga och produktivitet.
Reformens direkta sysselsättningseffekter är små. Sysselsättningseffekten uppstår av att utbudet av arbetskraft ökar, eftersom anställningsförhållanden efter reformen kan inledas ungefär en vecka tidigare i och med att inresan blivit snabbare. Om man tänker sig att reformen påskyndar inresan för specialsakkunniga och tillväxtföretagare i genomsnitt med en vecka, kan en sysselsättningseffekt av engångsnatur i årsverken beräknas genom att bedöma det årliga antalet specialsakkunniga och tillväxtföretagare som kommer till landet och multiplicera det med en vecka (= 1/52). Under 2018–2020 kom i genomsnitt 1 318 specialsakkunniga och tillväxtföretagare till landet. Om antalet inresande förblir oförändrat, skulle den direkta sysselsättningseffekten av engångsnatur då vara cirka 25 (1 318 * 1/52) årsverken.
Sysselsättningseffekten kumuleras inte i samma skala för de kommande åren, eftersom en betydande del av dem som flyttar på grund av arbete inte stannar i landet permanent och ett snabbare inledande av anställningsförhållandet också kan innebära att man tidigare lämnar arbetsmarknaden i Finland. Å andra sidan stannar en del av dem som under de kommande åren flyttar på grund av arbete också permanent i landet. Att dessa personer sysselsätts en vecka tidigare ökar också sysselsättningen under de kommande åren med minst några årsverken per år.
Reformens indirekta effekter är dock eventuellt större än de direkta sysselsättningseffekterna. Förutsättningarna för en snabb inresa kan förbättra Finlandsbilden ur de potentiella migranternas perspektiv och kan öka företagens vilja att rekrytera arbetskraft från utlandet.
Ökningen av utländsk arbetskraft kan på kort sikt ha sektorspecifika negativa konsekvenser för efterfrågan på finländsk arbetskraft. Dessa effekter kan synas i form av lägre sysselsättning och/eller sjunkande löner (till exempel Kuosmanen & Meriläinen, 2020). Invandringen av kunnig arbetskraft kan dock också höja lönerna för finländska arbetstagare. I Schweiz konstaterades det att den ökade invandringen av högutbildad arbetskraft höjer lönerna för högutbildade schweizare (Beerli m.fl., 2021). Orsaken till att lönerna steg var att företagen växte snabbare till följd av invandringen av kunnig arbetskraft, att produktiviteten och innovativiteten förbättrades samt att schweiziska arbetstagare övergick till ledande uppgifter.
På lång sikt har arbetskraftsinvandringen dock sannolikt små och heterogena konsekvenser för sysselsättningen och lönerna för medborgarna i destinationslandet. Det är av central betydelse om de som reser in i landet till sitt kunnande är substitut eller komplement för inhemska arbetstagare. Arbetskraftsinvandringen inverkar negativt på sysselsättningen och lönerna för de personer som konkurrerar direkt med migranterna, men positivt på sysselsättningen och lönerna inom andra sektorer, eftersom de arbetstagare som kommer till landet ökar efterfrågan på finländska produkter och tjänster. Arbetskraftsinvandringens negativa effekter på sysselsättningen och lönerna är dock sannolikt mycket små redan av den orsaken att invandrare och arbetstagare i destinationslandet ofta inte är fullständiga substitut. Om det finns tillgång till tillräckligt med inhemsk arbetskraft är företagets incitament att gå med i en dyr och tidskrävande process att rekrytera från utlandet små.
Det är svårt att exakt bedöma konsekvenserna för företagen. Fördelarna kan dock bedömas ur den synvinkeln att om ett företag under väntetiden för en uppehållstillståndsprocess blir tvunget att utföra arbetet för den person som rekryteras från utlandet som övertidsarbete med andra arbetstagare som redan befinner sig i Finland, kan till exempel ett fyra veckors dröjsmål av inresan uppskattas kosta företaget 50 procent av månadslönen för den som rekryteras. Att processen försnabbas med en vecka innebär således en besparing för företaget på cirka 400 euro för en arbetstagare med medianlön inom den privata sektorn. Medianlönen för specialsakkunniga är högre än medianlönen för den privata sektorn, så besparingarna för företagen av att processen påskyndas är sannolikt något större än vad som nämns ovan.
En annan effekt som riktar sig till företagen är att tillgången på arbetskraft förbättras. Enligt arbets- och näringsministeriets uppskattning skapades 65 000 jobb inte 2019 på grund av att det inte fanns tillgång på kunnig arbetskraft till dem. Till följd av lagändringen ökar utbudet av arbete något och effekten riktar sig i synnerhet till de företag för vars verksamhet den utländska kompetenta arbetskraften har en stor betydelse. Under de senaste åren har specialsakkunniga kommit särskilt från Indien och en betydande del av de indiska specialsakkunniga har varit sysselsatta inom IT-sektorn.
Genom den påskyndade uppehållstillståndsprocessen och viseringen för längre vistelse i anslutning till den minskas eventuella misslyckanden med rekryteringen av utländsk arbetskraft på grund av att uppehållstillståndsprocessen drar ut på tiden. Att uppehållstillståndsprocessen drar ut på tiden kan leda till att rekryteringen misslyckas till exempel när den arbetstagare som ska rekryteras i stället väljer en annan arbetsgivare. Internationell rekrytering förutsätter ofta till exempel användning av rekryteringskonsulter, marknadsföring och intervjuer utomlands. När det gäller specialsakkunniga kan rekryteringskostnaderna uppgå från tusentals euro till och med till tiotusentals euro. Genom att påskynda uppehållstillståndsprocessen och inresan kan man undvika sådana misslyckade rekryteringar som beror på tidsmässigt långa inreseprocesser.
Om lagreformen ökar antalet utländska specialsakkunniga i företag, kan detta också ha en liten inverkan på företagens produktivitet. En undersökning om mångfaldens konsekvenser har gett bevis på att en ökning av antalet högutbildade utländska arbetstagare i ett företag har samband med en högre produktivitet (till exempel Mitaritonna m.fl., 2016). I synnerhet invandring av högutbildad arbetskraft har också konstaterats öka innovationerna mätt med antalet patent samt påskynda strukturomvandlingen på arbetsmarknaden (uppkomsten och förstörandet av nya arbetsplatser) (Burchardi m.fl., 2020).
Det är dock rätt osannolikt att denna proposition har betydande indirekta produktivitetseffekter för företag och därigenom vidare indirekta konsekvenser för sysselsättningen och skatteinkomsterna, eftersom propositionen väntas påskynda inresan för en relativt begränsad persongrupp med drygt en vecka under den förutsättningen att de som beviljats uppehållstillstånd utnyttjar visering för längre vistelse och reser till Finland tidigare.
Konsekvenser för myndigheterna
Införandet av en visering för längre vistelse påverkar i synnerhet Migrationsverkets och de finska beskickningarnas verksamhet.
Migrationsverket
Införandet av en visering för längre vistelse innebär en ny uppgift för Migrationsverket. Migrationsverket är behörig myndighet vid beslut om utfärdande och återkallande av visering för längre vistelse. Ett villkor för utfärdande av visering för längre vistelse är ett positivt uppehållstillstånd. I och med ibruktagandet av expressfilen och införandet av viseringen för längre vistelse förutspås antalet ansökningar om uppehållstillstånd för specialsakkunniga och tillväxtföretagare samt deras familjemedlemmar öka. Införandet av en visering för längre vistelse medför extra arbete vid Migrationsverket. Migrationsverket är också behörigt att återkalla en visering för längre vistelse. Med beaktande av den giltighetstid för visering för längre vistelse som föreslås i denna proposition kan det bedömas att uppgifterna i anslutning till återkallande av visering för längre vistelse kommer att vara rätt få till antalet.
Propositionen förutsätter ändringar i Migrationsverkets UMA-datasystem. Ändringarna förorsakas av att en ny visering för längre vistelse införs i systemet som en ny tillståndsgrund. Dessutom ska Migrationsverket sörja för en uppdaterad information, utbildning och ändringar i statistikföringen.
Utrikesförvaltningen
Vilka konsekvenser förslaget har för utrikesförvaltningen beror i stor utsträckning på om uppgifterna i anslutning till visering för längre vistelse kan läggas ut på en extern tjänsteleverantör i enlighet med förslaget.
Utläggningen av uppgifter i anslutning till visering för längre vistelse innebär att de finska beskickningarnas uppgifter närmast begränsas till att efter ett positivt beslut av Migrationsverket skriva ut viseringsmärket för visering för längre vistelse från det nationella informationssystemet för viseringar, vilket utförs vid beskickningen, samt till att påföra viseringen på resehandlingen. I uppgiften ingår inte prövning av om ett viseringsmärke kan påföras resehandlingen. Dessutom ska beskickningen ge resehandlingen och den därtill fogade viseringen för längre vistelse till den externa tjänsteleverantören för överföring till sökanden. Dessutom ska utrikesministeriets och beskickningarnas uppgifter då omfatta styrning av och övervakning av den externa tjänsteleverantören.
Om uppgifter i anslutning till visering för längre vistelse inte läggs ut till en extern tjänsteleverantör, innebär detta att sökanden ska lämna in ansökan personligen till en beskickning, där en tjänsteman vid beskickningen kontrollerar sökandens identitet samt kontrollerar ansökan och registrerar den i UMA-datasystemet. Eftersom beskickningarnas kundlokaler och personalresurser är begränsade, skulle detta avsevärt fördröja behandlingen av ansökningar om visering för längre vistelse särskilt inom verksamhetsområdet för de beskickningar till vilka ansökningarna om visering för längre vistelse kommer att koncentreras. En följdverkning av detta är att det ovan anförda servicelöfte om en två veckors handläggningstid för en ansökan om uppehållstillstånd som skapats för att påskynda den arbetsrelaterade invandringen inte uppfylls.
Vid utskrivandet av viseringsmärket för en visering för längre vistelse vid finska beskickningar kan man utnyttja de skrivare som redan finns vid beskickningarna och med vilka viseringsmärket för visering för kortare vistelse skrivs ut. Skrivare ska dock anskaffas till de finska beskickningar i Europeiska unionens länder där det för närvarande inte finns någon skrivare. Detta innebär anskaffning av skrivare till cirka 20 beskickningar.
Propositionen förutsätter ändringar i det nationella informationssystemet för viseringar. Ändringarna förorsakas av att en ny visering för längre vistelse införs i systemet. Utrikesministeriet ansvarar för de ändringar som görs i det nationella informationssystemet för viseringar.
Genomförandet av de ovan anförda systemändringarna i anslutning till visering för längre vistelse samt andra uppgifter i anslutning till införandet av visering för längre vistelse förutsätter samarbete mellan Migrationsverket och utrikesministeriet.
Utbildning och information
Införandet av en visering för längre vistelse förutsätter utbildning av Migrationsverkets personal, utrikesförvaltningens personal, Gränsbevakningsväsendet personal samt personalen hos en extern tjänsteleverantör. Införandet av visering för längre vistelse förutsätter dessutom att information ges i allmänhet och i synnerhet i de länder från vilka specialsakkunniga och tillväxtföretagare i regel kommer till Finland. Dessutom bör det beaktas att införandet av en ny helhet av bestämmelser också förutsätter ett kontinuerligt upprätthållande av kunnandet. I synnerhet i början ökar informations- och rådgivningsuppgifterna arbetsmängden för såväl Migrationsverkets som utrikesförvaltningens personal. Det extra arbete som detta medför Migrationsverket och utrikesförvaltningen bedöms dock bli litet.
Konsekvenser för myndigheternas informationshantering
I lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019, nedan informationshanteringslagen) finns det bestämmelser bland annat om ordnandet och beskrivningen av informationshantering, interoperabilitet mellan informationslager, genomförandet av tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser samt genomförandet av informationssäkerhet. Genom informationshanteringslagen säkerställs en enhetlig förvaltning och en informationssäker behandling av myndigheternas informationsmaterial så att offentlighetsprincipen följs.
De ändringar som föreslås i propositionen inverkar på Migrationsverkets och utrikesministeriets informationsmaterial, eftersom uppgifter behandlas för nya användningsändamål för att bevilja tillstånd i anslutning till en visering för längre vistelse och för att skriva ut ett viseringsmärke. För dessa behandlingsändamål ska basuppgifterna om en sökande i anslutning till en visering för längre vistelse kunna registreras i ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden och i det nationella informationssystemet för viseringar, och därför föreslås ändringar som gäller detta i 3 och 5 § i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen.
I propositionen föreslås inga ändringar i andra bestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen, eftersom Migrationsverket är personuppgiftsansvarig för uppgifter i anslutning till viseringar för längre vistelse i ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden i enlighet med gällande bestämmelser. Likaså ansvarar beskickningarna som personuppgiftsansvariga för de uppgifter som de behandlar i det nationella informationssystemet för viseringar. Utfärdandet av en visering för längre vistelse och utskriften av ett viseringsmärke ingår i de behandlingsändamål som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten i lagen om behandling av personuppgifter i migrationsförvaltningen, och de uppgifter som samlas in för dessa ändamål räknas i sin tur till de personuppgifter som får behandlas och som anges i 7 § i lagen.
Den som ansöker om uppehållstillstånd ska efter att ha lämnat in en ansökan, för att bli identifierad, besöka en beskickning eller en extern tjänsteleverantör, där uppgifterna i ansökan om uppehållstillstånd vid behov ännu kan kompletteras och den sökandes fingeravtryck och ansiktsbild fogas till ansökningsdokumenten. På motsvarande sätt kan sökanden komplettera sin ansökan om visering för längre vistelse hos en beskickning eller en extern tjänsteleverantör och till ansökningsdokumenten fogas sökandens ansiktsbild. Beskickningarna registrerar uppgifterna direkt i ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. Externa tjänsteleverantörer har dock inte tillgång till ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. För att möjliggöra en tillförlitlig och effektiv komplettering av uppgifterna ska det mellan ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden och den OLEDES-plattform som används av externa tjänsteleverantörer skapas en ny säker anslutning via vilken externa tjänsteleverantörer kan skicka uppgifter till ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden utan att de själva har tillgång till systemet. Efter att ett positivt beslut om visering för längre vistelse har fattats lämnar Migrationsverket ut sökandens basuppgifter för visering för längre vistelse till det nationella informationssystemet för viseringar för utskrift av viseringsmärket. De personuppgifter som lämnas ut begränsas till de uppgifter som skrivs ut på viseringsmärket och som anges i bilagan till kommissionens genomförandebeslut C (2020) 34 final av den 14 januari 2020. Uppgifterna i den bilagan beskrivs i avsnitt 2.1 EU-lagstiftning. För utlämnande av uppgifter från ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden till det nationella informationssystemet för viseringar ska det skapas en säker anslutning mellan systemen. Beskickningen överlämnar i sin tur till Migrationsverket det nummer på viseringsmärket som den skrivit ut.
De föreslagna ändringar som gäller informationsbehandling genomförs i sådana befintliga informationssystem av vilka ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden redan finns i säkerhetsnätet och som följer definitionerna i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (10/2015) och i Katakri-kriterierna för informationssäkerhet. De nya säkra anslutningarna gör det möjligt för information med standardinnehåll att genom att utnyttja ett tekniskt gränssnitt röra sig på det sätt som anges informationshanteringslagen. Rätten att få uppgifter grundar sig på 13 § i lagen om behandling av personuppgifter i Migrationsförvaltningen och bestämmelserna behöver inte ändras till denna del.
I propositionen föreslås inga ändringar i de gällande bestämmelserna om offentlighet och sekretess i fråga om handlingar.
Migrationsverket och utrikesministeriet ska bedöma konsekvenserna av förändringar i informationshanteringen i enlighet med 5 § 3 mom. i informationshanteringslagen och vid behov uppdatera sin informationshanteringsmodell, beskrivningen av handlingars offentlighet samt annan behövlig dokumentation så att den motsvarar verksamhetsmodellerna enligt de nya bestämmelserna.