Senast publicerat 27-11-2021 09:39

Regeringens proposition RP 128/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om utsläppshandel

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om utsläppshandel ändras. Genom propositionen genomförs kommissionens ändrade genomförandeförordning om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp, genom vilken bestämmelserna om hållbarhetskriterier i utsläppshandeln i enlighet med det omarbetade direktivet om förnybar energi utvidgades till att omfatta fasta och gasformiga bränslen som framställs av biomassa. 

Genom den föreslagna ändringen genomförs dessutom nationella ändringar i lagen om utsläppshandel. I propositionen föreslås det att kategorin av beslut av Energimyndigheten som ska iakttas trots överklagande görs mer omfattande och att möjligheten att återkräva utsläppsrätter som tilldelats på felaktiga grunder preciseras. 

Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2022. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

EU:s utsläppsminskning är uppdelad mellan utsläppshandelssektorn och ansvarsfördelningssektorn. Utsläppsminskningarna inom utsläppshandelssektorn styrs genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (nedan utsläppshandelsdirektivet) vars syfte är att utsläppen inom de sektorer som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter hålls under det utsläppstak som fastställts för hela EU:s utsläppshandelssektor. Sedan 2013 har det på EU-nivå satts ett utsläppstak för utsläppshandelssektorn som sänks årligen. Genom att samtliga verksamhetsutövare inom utsläppshandeln årligen ska överlämna ett antal utsläppsrätter motsvarande det föregående årets växthusgasutsläpp säkerställs det att utsläppen håller sig under utsläppstaket. Bestämmelser om övervakning och rapportering av utsläppen inom utsläppshandeln utfärdas genom förordning av kommissionen. 

EU:s utsläppshandelssystem baserar sig på handelsperioder. Den fjärde handelsperioden omfattar åren 2021–2030 och under den genomförs Europeiska unionens utsläppsminskningsmål fram till 2030 för utsläppshandelssektorns del. Inför den handelsperiod som inleds år 2021 har kommissionen i två steg uppdaterat bestämmelserna om övervakning och rapportering av utsläppshandeln. Översynens första fas slutfördes i december 2018, då kommissionen antog kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (nedan kommissionens övervakningsförordning). Den andra fasen slutfördes i december 2020, då kommissionen antog kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2085 om ändring och rättelse av genomförandeförordning (EU) 2018/2066 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG. Det viktigaste som ändrades i och med ändringen av kommissionens övervakningsförordning var att bestämmelserna om de hållbarhetskriterier som tillämpas i utsläppshandelssystemet i enlighet med det omarbetade direktivet om förnybar energi utvidgades till att omfatta fast och gasformigt biomassabränsle. Flytande biobränslen omfattades av bestämmelserna om hållbarhetskriterier redan innan ändringen. 

Europaparlamentets och rådets omarbetade direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (nedan RED II-direktivet) antogs i december 2018. RED II-direktivet innehåller bestämmelser om en utvidgning av tillämpningsområdet för hållbarhetskriterierna och kriterierna för minskning av utsläppen av växthusgaser till att omfatta användningen av fasta och gasformiga biomassabränslen i el- och värmeproduktion och nedkylning. Målet är att säkerställa att den ökade användningen av bioenergi efter 2020 ger upphov till betydande minskningar i växthusgasutsläppen jämfört med användningen av fossila bränslen. Syftet är dessutom att minimera de skadliga miljökonsekvenserna av den ökade användningen av skogsbiomassa. Bestämmelserna om hållbarhetskriterierna i RED II-direktivet har införlivats i den nationella lagstiftningen genom lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (393/2013) (nedan hållbarhetslagen). Vad som omfattas av hålbarhetslagens tillämpningsområde har fastställts separat i annan lagstiftning. Enligt 2 § i hållbarhetslagen tillämpas lagen på biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport (446/2007), lagen om punktskatt på flytande bränslen (1472/1994), lagen om utsläppshandel (311/2011), lagen om handel med utsläppsrätter för luftfart (34/2010), lagen om minskning av växthusgasutsläppen under hela livscykeln från vissa drivmedel (170/2018) och lagen om främjande av användningen av biobrännolja (418/2019). 

På nationell nivå finns bestämmelser om utsläppshandel i lagen om utsläppshandel. Vad gäller flytande biobränslen innehåller lagen om utsläppshandel bestämmelsen om skyldighet för verksamhetsutövare att iaktta de bestämmelser om hållbarhetskriterier som finns i hållbarhetslagen och att påvisa att hållbarhetskriterierna i den lagen uppfylls. Att hållbarhetskriterierna uppfylls är ett krav för att utsläppen för flytande biobränslen ska kunna uppges vara noll. Motsvarande hållbarhetskriterier tillämpas inte för närvarande på biomassabränslen inom utsläppshandeln. Anläggningar och förbränningsenheter som enbart använder biomassa har lämnats helt utanför tillämpningsområdet för utsläppshandeln. I och med RED II-direktivet och ändringen av kommissionens övervakningsförordning bör lagen om utsläppshandel att ändras så att den är förenlig med de bestämmelser om hållbarhetskriterier som förutsätts i övervakningsförordningen, som ska tillämpas från början av år 2021. 

På nationell nivå har man identifierat vissa behov av förbättring i lagen om utsläppshandel. Återkrav av utsläppsrätter som registrerats till ett för stort antal har baserat sig på 51 b § i den gällande lagen, EU-lagstiftningen och EU-domstolens beslutspraxis. Lagen om utsläppshandel innehåller inga särskilda bestämmelser om återkrav eller preskriptionstid. Med tanke på lagstiftningens begriplighet är det ändamålsenligt att bestämmelser om återkrav och preskriptionstid utfärdas uttryckligen i lagen om utsläppshandel. Enligt 75 § 3 mom. i lagen om utsläppshandel ska ett beslut som utsläppshandelsmyndigheten meddelat med stöd av 50, 61, 62 och 71 § iakttas trots överklagande, om inte besvärsmyndigheten bestämmer något annat. I övrigt får inte ett sådant beslut av utsläppshandelsmyndigheten i vilket ändring får sökas genom förvaltningsbesvär verkställas innan det har vunnit laga kraft. Utsläppshandelssystemet baserar sig på handelsperioder i cykler om ett år. På grund av dess cykliska natur medför verkställigheten av Energimyndighetens beslut särskilt i början av året utmaningar för verksamhetsutövare att i rätt tid iaktta skyldigheterna, även om ansökan gjorts på verksamhetsutövarens initiativ och avgjorts enligt det. Problemet gällerbeslut om utsläppsrätter och planer för övervakning av utsläpp samt beslut om rapportering om förbättringar och om byte av verksamhetsutövare. Även i fråga om korrigeringar av utsläppsmängder har det observerats att omedelbar verkställighet i situationer då utsläppsmängden korrigeras till verksamhetsutövarens fördel skulle vara nödvändig och ligga i verksamhetsutövarens intresse. 

1.2  Beredning

Europeiska kommissionen antog den 29 maj 2020 ett förslag till ändring av övervakningsförordningen. Förslaget förbereddes under åren 2019 och 2020 av en informell, teknisk arbetsgrupp som leddes av kommissionen och som behandlade övervakning, rapportering och verifiering av utsläppshandeln. Kommissionens förslag har hörts i ett offentligt samråd mellan den 29 maj och 24 juli 2020 och presenterats för en arbetsgrupp som är underställd kommissionens klimatförändringskommitté och som behandlar utsläppshandel (WG3) samt för klimatförändringskommittén. Riksdagen informerades med en E-skrivelse (E 114/2020 rd) den 28 september 2020 om kommissionens förslag och E-fortsättningsskrivelsen (EJ 21/2020 vp) 26.10.2020. Förslaget godkändes av klimatförändringskommittén under hösten 2020.  

Förberedelsen av RED II-direktivet och hållbarhetslagen beskrivs i regeringens proposition om hållbarhetslagen (RP 70/2020 rd). 

Beredning av regeringens proposition inleddes våren 2021. Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Utkastet till regeringens proposition har varit på remiss mellan den 27. juli och 24. augusti 2021 på webbtjänsten utlåtande.fi. Utlåtanden om utkastet begärdes av justitieministeriet, miljöministeriet, Energimyndigheten, Finlands näringsliv rf, Finsk Energiindustri rf, Kemiindustrin KI rf, Skogsindustrin rf, Teknologiindustrin ry, Finlands naturskyddsförbund rf och Energianvändare i Finland rf. 

EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll

Syftet med kommissionens övervakningsförordning är att fastställa krav för övervakning och rapportering av utsläpp. Den viktigaste ändringen som övervakningsförordningen medför jämfört med nuläget är att bestämmelserna om hållbarhetskriterier i enlighet med RED II-direktivet utvidgas till att omfatta fasta och gasformiga bränslen som utvinns av biomassa, det vill säga biomassabränslen, i utsläppshandeln inom EU. Tidigare har inte hållbarhetskriterier tillämpats på biomassabränslen. I och med ändringen kommer utsläppen från sådan biomassa som inte uppfyller hållbarhetskriterierna att anses motsvara utsläppen från fossilt kol. 

Syftet med bestämmelserna om hållbarhetskriterier i RED II är att säkerställa att de biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som används är hållbara ur miljösynvinkel. Målet med hållbarhetskriterierna är att styra verksamhetsutövarna till att välja sådana råvaror för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som inte har odlats på landområden med stora kollager i mark och vegetation. Bestämmelserna om hållbarhetskriterier syftar också till att säkerställa en hållbar användning av naturresurser. 

Nuläge och bedömning av nuläget

Med stöd av lagen om utsläppshandel ska flytande biobränslen uppfylla hållbarhetskriterierna i hållbarhetslagen, och verksamhetsutövaren ska visa detta på det sätt som anges i den lagen, om verksamhetsutövaren i sin utsläppsrapport uppger noll som emissionsfaktor för flytande biobränslen som använts i energiproduktionen vid anläggningen. Hållbarhetskriterierna tillämpas inte på motsvarande sätt på biomassa som ett villkor för att utsläppen kan uppges vara noll. Enligt 2 § i lagen om utsläppshandel faller anläggningar och förbränningsenheter som enbart använder biomassa helt utanför tillämpningsområdet för lagen. Ändringen av kommissionens övervakningsförordning förutsätter ändringar i den nationella lagen om utsläppshandel, trots att kommissionens genomförandeförordning är direkt tillämplig EU-lagstiftning. Genom ändringen av övervakningsförordningen genomförs RED II-direktivet inom utsläppshandeln vad gäller hållbarhetskriterierna. På nationell nivå har hållbarhetskriterierna i RED II-direktivet genomförts i hållbarhetslagen. Vad gäller hållbarhetslagens tillämpningsområde utfärdas bestämmelser om de verksamhetsutövare som regleringen gäller i lagen om utsläppshandel. 

Bestämmelser om återkrav av utsläppsrätter finns i 51 b § i lagen om utsläppshandel. Enligt paragrafen ska en verksamhetsutövare på vars konto i registret det har registrerats fler utsläppsrätter än vad verksamhetsutövaren enligt kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter, kommissionens förordning om gratis tilldelning av utsläppsrätter eller kommissionens rättsakt om justering av gratis tilldelning av utsläppsrätter är berättigad till överlämna ett mot den överskjutande delen svarande antal utsläppsrätter. Dessutom kan det överskjutande antalet utsläppsrätter kvittas mot det antal utsläppsrätter som gratis tilldelas verksamhetsutövaren. I sin nuvarande form innehåller lagen om utsläppshandel inga direkta bestämmelser om återkrav eller preskriptionstid. 

Enligt den EU-lagstiftning som gäller utsläppsrätter som gratis tilldelas verksamhetsutövare får inte utsläppsrätter registreras för en anläggning från ingången av det år som följer verksamhetens upphörande vid anläggningen. Enligt lagen om utsläppsrätter registreras utsläppsrätterna på en anläggnings konto årligen senast den 28 februari eller så snart som ett beslut om ändring av antalet utsläppsrätter har utfärdats. Ett för stort antal utsläppsrätter kan ha registrerats till exempel i en situation där en anläggning har upphört sin verksamhet under det år som föregick registreringen, men inte informerat Energimyndigheten om saken före den tidpunkt då utsläppsrätter ska registreras. Det registreringsförbud som gäller för handelsperioden 2021–2030 baserar sig på kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/331 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, som nationellt är direkt tillämplig lagstiftning. Registrering av utsläppsrätter har i sådana fall skett i strid med de EU-rättsakter som anges i 51 b § och verksamhetsutövaren har i sådana fall medverkat till den felaktiga registreringen, varvid tillämpningen av bestämmelserna och återkravet av utsläppsrätter har ansetts entydig. 

Registrering av utsläppsrätter i strid med de EU-rättsakter som anges i 51 b § föreligger också då det registrerade antalet beviljats eller på annat sätt ändrats på myndighetens initiativ på ett felaktigt sätt, även om verksamhetsutövaren inte medverkat till att felet uppstod. Utsläppsrätter är överlåtbara och har ett betydande ekonomiskt värde i det nuvarande marknadsläget. Samtidigt handlar det emellertid också om den i utsläppshandelsdirektivet avsedda rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period. Europeiska unionens domstol har i sin avgörandepraxis (bland annat domen av den 8 mars 2017 i mål C-321/15 ArcelorMittal Rodange och Schifflange SA mot storhertigdömet Luxemburg) bekräftat den tolkningen att syftet med utsläppshandelssystemet är att nå målet för bl.a. marknaden för utsläppsrätter, dvs. att bekämpa luftföroreningar. I domen konstateras det att en ofrånkomlig prioritering i utsläppshandelssystemets funktion är att de faktiska utsläppsmängderna motsvarar de utsläppsmängder som tillåts genom utsläppsrätterna. Om de utsläppsrätter som tilldelats till för stort antal förblir i verksamhetsutövarens innehav, kommer EU:s gemensamma tillåtna utsläppsmängd således att öka med en motsvarande mängd, vilket strider mot utsläppshandelsdirektivets syfte och kriterierna för tilldelning av utsläppsrätter. 

I tillämpningspraxis har återkrav av utsläppsrätter som beviljats och registrerats till ett för stort antal har varit möjligt med stöd av 51 b § och med stöd av EU-lagstiftningen och EU-domstolens beslutspraxis, oavsett om felet orsakats av verksamhetsutövarens eller myndighetens förfarande. För att den nationella lagstiftningen ska vara tydlig och förutsägbar finns det emellertid skäl att mer detaljerat skriva ut bestämmelsen i lagen om utsläppshandel och föreskriva om en preskriptionstid vid återkrav i syfte att trygga rättskyddet. 

Enligt 75 § 3 mom. i lagen om utsläppshandel ska ett beslut som utsläppshandelsmyndigheten meddelat med stöd av 50, 61, 62 och 71 § iakttas trots överklagande, om inte besvärsmyndigheten bestämmer något annat. Enligt 75 § 4 mom. ska ett beslut genom vilket utsläppshandelsmyndigheten har beviljat utsläppsrätter som tilldelas gratis eller ändrat antalet utsläppsrätter iakttas trots överklagande. I övrigt får inte ett beslut av utsläppshandelsmyndigheten i vilket ändring får sökas genom förvaltningsbesvär verkställas innan det har vunnit laga kraft. 

I Finland finns det 509 anläggningar och 147 operatörer som omfattas av utsläppshandeln. På grund av utsläppshandelssystemets cykliska natur kommer omedelbar verkställighet av planen för övervakning av utsläpp och den förenklade planen för övervakning av utsläpp samt av motsvarande utsläppstillstånd att främja att verksamhetsutövarna i rätt tid kan iaktta skyldigheterna enligt utsläppshandelssystemet. Det föregående årets utsläppsmängd samt en utredning över den ska lämnas varje år senast den 31 mars och ett motsvarande antal utsläppsrätter överlämnas senast den 30 april. Om en ändring av planen för övervakning av utsläpp är anhängig under åtagandeperioden 1 januari – 30 april, ska den behandlas och beslutet vinna laga kraft i enlighet med lagen innan verkställighet. Därmed kan de ändringar som beslutet föranleder lagenligt överföras till Energimyndighetens elektroniska rapporteringsunderlaget först då beslutet har vunnit laga kraft, vilket i sin tur gör att verksamhetsutövaren har en kortare tidsfrist att göra upp sin rapport, och kontrollören en kortare tidsfrist för att verifiera den. Det gäller även om ändringen har godkänts i enlighet med verksamhetsutövarens ansökan och saken är helt ostridig. Tillstånd för en ny anläggning och planen för övervakning kan försenas på grund av en ansökan som lämnas in för sent eller fördröjningar som framkommer under behandlingen. På grund av systemets cykliska natur kan de ovan beskrivna utmaningarna gälla också dessa. 

Ett beslut som gäller en förbättringsrapport enligt kommissionens övervakningsförordning kan leda till en ändring av ett utsläppstillstånd eller en plan för övervakning av utsläpp. Förbättringsrapporter lämnas in årligen senast den 30 juni. Behandlingen av en rapport, meddelande av beslut samt det att besvärstiden löper innan ett eventuellt beslut om korrigering av en plan för övervakning meddelas medför på grund av systemets cykliska natur liknande utmaningar som de ovan beskrivna med tanke på rättsskyddet och möjligheten att fullgöra skyldigheter i rätt tid. 

Bestämmelser om byte av verksamhetsutövare finns i 14 § i lagen om utsläppshandel. Då bytet baserar sig på ett bolagsrättsligt arrangemang, exempelvis en fusion, har det i praktiken uppstått situationer i vilka en verksamhetsutövare till följd av fusionen har upphört med verksamheten, men tillståndet, planen för övervakning och anläggningens depåkonto är fortfarande registrerade i den tidigare verksamhetsutövarens namn tills beslutet vinner laga kraft. Företagsförvärv bereds ofta på en konfidentiell grund mellan parterna, och Energimyndigheten underrättas inte nödvändigtvis om saken innan affären redan genomförts. I sådana situationer kan en verksamhetsutövare, beroende på tidpunkten för förvärvet, vara tvungen att rapportera anläggningens utsläpp och överlämna utsläppsrätter i enlighet med rapporten under besvärstiden, trots att verksamhetsutövaren inte längre innehar anläggningen. På motsvarande sätt förutsätts det ett lagakraftvunnet beslut för att den nya verksamhetsutövaren ska få tillgång till det depåkonto som tillhör anläggningen och de utsläppsrätter som finns på det, trots att det den nya verksamhetsutövaren på grund av marknadsläget skulle ha intresse av att sälja utsläppsrätterna och en överenskommelse om överlåtande av rätterna eventuellt redan har nåtts i samband med företagsförvärvet. Enligt 60 § i lagen om utsläppshandel och artikel 70 i kommissionens övervakningsförordning kan Energimyndigheten i sådana situationer där ett fel har förekommit korrigera den verifierade mängden utsläpp från anläggningen. Enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1122 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller unionsregistrets funktion (nedan kommissionens registerförordning) ska utsläppsmängden som meddelats för unionsregistret korrigeras på motsvarande sätt. Om utsläppsmängden korrigeras nedåt, är det enligt den gällande förordningen inte möjligt för verksamhetsutövaren att få tillbaka det alltför stora antalet överlämnade utsläppsrätter till sitt depåkonto. Däremot återspeglas det överskjutande antalet i anläggningens fullgörandestatustal, och det positiva saldot går att utnyttja vid framtida överlämnanden av utsläppsrätter. Om korrigeringen sker under åtagandeperioden i början av året, kan det positiva saldot utnyttjas under det innevarande året endast om beslutet vinner laga kraft. Det positiva fullgörandestatustalet blir kvar på depåkontot även om det inte går att utnyttja förrän vid framtida överlämnanden av utsläppsrätter. Om bedömningen av utsläppsmängden skulle verkställas omedelbart i sådana fall där korrigeringen görs till verksamhetsutövarens fördel, skulle emellertid verksamhetsutövaren ha frihet att utnyttja de utsläppsrätter den innehar på det sätt och vid den tidpunkt den vill, i stället för att de kopplas till överlämningen av utsläppsrätter tills beslutet vinner laga kraft. Det har sällan förekommit klagomål gällande omedelbar verkställighet av de typer av beslut som föreslås. Ifall besvär anförs tryggas emellertid verksamhetsutövarens rättskydd genom att besvärsinstansen på ansökan kan meddela förordnanden om verkställighet och exempelvis avbryta verkställigheten av ett stridigt beslut av Energimyndigheten. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

Propositionen syftar i huvudsak till att vidta de ändringar i lagen om utsläppshandel som det nationella genomförandet av kommissionens övervakningsförordning förutsätter. Genom ändringen av övervakningsförordningen utvidgades bestämmelserna om hållbarhetskriterier inom utsläppshandeln till att gälla fasta och gasformiga bränslen som framställs av biomassa, det vill säga biomassabränslen, i enlighet med det omarbetade direktivet om förnybar energi. 

Genom ändringen av lagen om utsläppshandel föreslås det bli föreskrivet att om verksamhetsutövaren i sin utsläppsrapport uppger noll som emissionsfaktor för biomassabränslen som bränts vid anläggningen, ska biomassabränslena uppfylla hållbarhetskriterierna i hållbarhetslagen och verksamhetsutövaren ska visa detta på det sätt som anges i den lagen. Om hållbarheten av flytande biobränslen föreskrivs i den ikraft varande lagen. I propositionen föreslås precisering i och med att förändringen av övervakningsförordningen. 

Ett ytterligare syfte med propositionen är att genomföra nationella ändringar i lagen om utsläppshandel. Genom den föreslagna lagändringen preciseras myndigheternas möjligheter att återkräva gratis utsläppsrätter som tilldelats utan grund. Dessutom föreslås det att kategorin av beslut som ska följas trots överklagande utökas. I paragrafen som gäller återkrav preciseras de bestämmelser som gäller Energimyndighetens möjlighet att återkräva gratis utsläppsrätter som tilldelats utan grund. En verksamhetsutövare ska med stöd av ett avtal kunna återlämna sådana utsläppsrätter till Energimyndigheten som verksamhetsutövaren tilldelats utan grund eller ingå avtal om att kvitta dem mot framtida utsläppsrätter. Om verksamhetsutövaren inte utan dröjsmål sluter ett avtal om återlämnande eller kvittning av utsläppsrätterna, ska Energimyndigheten få återkräva de utsläppsrätter som tilldelats utan grund. I proposition föreslås dessutom en tidsfrist respektive en preskriptionstid för återkrav. 

I propositionen föreslås det att kategorin av direkt verkställbara beslut utökas. Energimyndighetens beslut som gäller beviljande av utsläppstillstånd samt godkännande och ändring av planer för övervakning och förenklade planer för övervakning (8 a §, 11 (eller 8 §) och 12 §), byte av verksamhetsutövare (14 §), bedömning av utsläppsmängden då utsläppsmängderna korrigeras nedåt (60 § och artikel 70 kommissionens övervakningsförordning) samt beslut om rapportering om förbättringar (artikel 69 i kommissionens övervakningsförordning) föreslås bli fogade till kategorin av beslut som är direkt verkställbara. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Kravet på att påvisa hållbarhet utvidgas genom kommissionens övervakningsförordning till att i enlighet med RED II utöver flytande biobränslen även gälla gasformiga och fasta bränslen som framställs av biomassa. Om verksamhetsutövaren vid en utsläppshandelsanläggning inte kan påvisa att det fasta eller gasformiga biomassabränsle som den använder är hållbart, och därmed inte i utsläppsrapporten kan uppge att emissionsfaktorn för de biomassabränslen som används för energiproduktion i anläggningen är noll, kommer detta att innebära betydande extrakostnader för förbränningen av biomassa i enlighet med priset på utsläppsrätter och den emissionsfaktor som beräknas för icke-hållbar biomassa. 

Konsekvenserna av bestämmelserna om hållbarhetskriterier har bedömts utförligt i regeringens proposition om hållbarhetslagen (RP 70/2020 rd.) i samband med genomförandet av RED II-direktivet. Införlivandet av RED II-direktivet i den nationella lagstiftningen bedömdes inte i konsekvensbedömningen förorsaka nämnvärda ändringar i den gällande nationella lagstiftningen om flytande biobränslen och biodrivmedel. De huvudsakliga konsekvenserna av ändringarna i hållbarhetslagen hänför sig närmast till hållbarhetskriterierna för biomassabränslen. Utvidgningen av tillämpningsområdet för bestämmelserna om hållbarhetskriterier påverkar de energiproducenter som använder fasta och gasformiga biomassabränslen genom de kostnader som kontrollerna och de anknytande intygen, systemen och avtalen medför. 

Den administrativa bördan föranleds främst av påvisandet av hållbarhet, men också ändringen av planer för övervakning så att de är förenliga med kommissionens övervakningsförordning uppskattas innebära en ökning av de administrativa kostnaderna för verksamhetsutövare. Verksamhetsutövare blir tvungna att uppdatera sina planer för övervakning så att de omfattar de uppgifter om hållbarheten hos biomassan och minskningen av växthusgasutsläpp som förutsätts i övervakningsförordningen. Den administrativa bördan kan emellertid ändå anses vara rimlig. 

Breddandet av kategorin av beslut som är direkt verkställbara bedöms ha positiva konsekvenser för verksamhetsutövarna. Fullgörandet av rapporterings- och verifieringsskyldigheterna inom utsläppshandeln kommer att underlättas, vilket kommer att ha positiva konsekvenser för hela utsläppshandelssystemets funktion och trovärdighet. Vid byte av verksamhetsutövare kan uppgifterna om innehavaren av utsläppstillståndet och depåkontot snabbare bringas i överensstämmelse med det faktiska, ändrade läget och skyldigheterna börja fullgöras av rätt aktör och den nya ägaren börja disponera över utsläppsrätterna. Vad gäller korrigering av utsläppsmängder kommer verksamhetsutövare att snabbare få positiva avgöranden och få fördel av dem. Det finns emellertid ingen risk för bestående rättsförlust, eftersom det ifall besvär anförs kommer att vara möjligt för verksamhetsutövaren att ansöka om avbrytande av verkställigheten av Energimyndighetens beslut. 

Preciseringen av bestämmelserna om återkrav kommer att förtydligarättsläget och göra återkraven mer förutsägbara. Bestämmelserna om en preskriptionstid kommer att främja rättssäkerheten. 

Alternativ för genomförandet

5.1  Alternativen och deras konsekvenser

Kommissionens övervakningsförordning är direkt tillämplig EU-rätt, och den lämnar inte något nationellt handlingsutrymme vid tillämpningen av hållbarhetskriterierna enligt RED II-direktivet. I Finland finns bestämmelser om hållbarhetskriterier i hållbarhetslagen, i samband med vilken det har gjorts en bedömning av genomförandet av hållbarhetsbestämmelserna på nationell nivå. I samband med genomförandet av bestämmelserna om hållbarhetskriterier bedömdes det inte vara ändamålsenligt att föreskriva ytterligare nationella kriterier för biomassabränslen. I samband med ändringen av hållbarhetslagen konstaterades det i regeringens proposition till riksdagen med förslag till ändring av lagen om biodrivmedel och flytande biobränslen (RP 70/2020 rd.) att ytterligare nationella kriterier kan försvaga de positiva effekter som harmoniseringen av reglerna för hållbarhetskriterier har på handeln mellan medlemsstaterna och leda till att konkurrensen mellan medlemsstaterna snedvrids. Strängare kriterier för biomassabränslen leder inte heller nödvändigtvis till minskad produktionen och förbrukning av biomassa, utan snarare till att de används i andra länder, i synnerhet på ställen som inte omfattas av regleringen. Strängare kriterier kan dessutom äventyra uppnåendet av målen för förnybar energi såväl nationellt som på unionsnivå. 

I de förslag som inte gäller genomförande av kraven i kommissionens övervakningsförordning kan man låta bli att ta in ändringar som motsvarar de föreslagna, och hålla regleringen oförändrad. Ett alternativ där man inte utökar kategorin av direkt verkställbara beslut innebär att den nytta som kunde fås av en smidigare process inte uppnås. Det förslag som gäller myndighetens möjlighet till återkrav är en precisering av den gällande lagstiftningen. 

5.2  Handlingsmodeller som används eller planeras i andra medlemsstater

Kommissionens övervakningsförordning är direkt tillämplig EU-rätt och gäller som sådan i alla medlemsstater efter ikraftträdandet. Närmare information om de ändringsbehov som övervakningsförordningen eventuellt föranleder i andra länders nationella lagstiftning finns inte att tillgå. 

Remissvar

Det kom in sammanlagt 8 yttranden. Utlåtanden lämnades av justitieministeriet, Energimyndigheten, Finsk Energiindustri rf, Skogsindustrin rf, Teknologiindustrin ry, Bioenergi rf, Finlands naturskyddsförbund rf och Energianvändare i Finland rf. 

Energiindustri rf anser att de föreslagna förändringarna är välkomna och att propositionen är väl förberedd. Teknologiindustri rf, Bioenergi rf, Finlands naturskyddsförbund rf och Energianvändare i Finland rf har inte något att påpeka gällande propositionen. 

Skogsindustrin rf anser att de förslagna förändringarna är huvudsakligen ändamålsenliga. Skogsindustri rf föreslår att tidsfristen för återkrav ska sänkas i enlighet med den tidsfrist som ändvänds i energibeskattning dvs. tre år. Skogsindustri rf påpekar även att i enlighet med tidigare regler delade enheter inte ska omvärderas ifall reglerna ändras i efterhand. 

Justitieministeriet föreslår i sitt utlåtande att preskriptionstiden kunde motiveras i noggrannare och att statsrådets möjlighet att ge en förordning kunde upphävas. Justitieministeriet föreslår även att detaljmotiveringen av förlängningsansökan kunde utvidgas genom att beskriva de förslagna förändringarnas inverkan på rättsläget. Justitieministeriet påpekar att de föråldrade hänvisningarna till förvaltningsprocesslagen ändras i justitieministeriets lagstiftningsprojekt. 

Energimyndigheten ansåg förslagen värda att stödja. Energimyndigheten påpekar i sitt utlåtande att det förslagna 56 b §:n hänvisar till biomassabränslen som används till energiproduktion. Utsläppshandelslagen, utsläppshandelsdirektivet eller kommissionens övervakningsförordning innehåller inte en definition av energiproduktion. I stället för energiproduktion hänvisas till bränsle (av bränslen) i utsläppshandelslagstiftningen t.ex. i utsläppslagens 2 §. På grund av detta hänvisas det till biobränslen som ändvänds i bränsle i RED II direktivets hållbarhetsreglering och i kommissionens övervakningsförordnings 38 artikel 5 punkt. Energimyndigheten anser att man borde precisera terminologin, så att tillämpningsområdet är entydigt och stämmer överens med kommissionens övervakningsförordning. Förutom detta föreslår Energimyndigheten några preciseringar. 

Efter remissvaren har man tagit till beaktan i omarbetandet av lagförslaget Energimyndighetens preciseringar. Justitieministeriets förslag har tagits i beaktan förutom förslaget att upphäva statsrådets möjlighet att ge en förordning. Möjligheten att ge en förordning är nödvändig även om preskriptionstiden finns i lagen eftersom den kan innehålla även andra tidsfrister än vad som är stiftat i lagen. Skogsindustri rf:s förslag att förkorta preskriptionstiden till tre år har inte tagits till beaktan. Sådana utsläppsrätter som fördelats utan grund är inte jämförbara med skatteförmån utan grund eller obetald skatt utan främst med olika stöd som staten beviljar t.ex. energistöd. Förutom detta är en tio års tidsfrist nödvändig på grund av utsläppshandelns funktionalitet. 

Specialmotivering

51 b §.Återlämnande och återkrav av utsläppsrätter Det föreslås att ”återlämnande” fogas till paragrafens rubrik vid sidan av det nuvarande ”återkrav”. Med stöd av den gällande lagen ska en verksamhetsutövare överlämna sådana utsläppsrätter som tilldelats den utan grund. Paragrafens rubrik förtydligas genom att ordet ”överlämnande” ersätts med ordet ”återlämnande”. 

Det föreslås att paragrafen ändras så att en verksamhetsutövare på vars konto i registret det har registrerats fler utsläppsrätter än vad verksamhetsutövaren enligt kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter, kommissionens förordning om gratis tilldelning av utsläppsrätter eller kommissionens rättsakt om justering av gratis tilldelning av utsläppsrätter är berättigad till, utan dröjsmål ska återlämna ett mot den överskjutande delen svarande antal utsläppsrätter enligt det avtal om återlämnande som verksamhetsutövaren slutit med Energimyndigheten. Det överskjutande antalet utsläppsrätter som har tilldelats kan även kvittas mot det antal utsläppsrätter som gratis tilldelas verksamhetsutövaren, om detta är tillåtet enligt kommissionens registerförordning och om verksamhetsutövaren har slutit ett avtal om kvittning med Energimyndigheten. Ordet ”överlämna” i den gällande författningen ersätts i förslaget med ordet ”återlämna”. Syftet med ändringen är att förtydliga att det inte rör sig om den i lagens 53 § avsedda åtgärd som gäller skyldigheten att överlämna utsläppsrätter, utan att det rör sig om återlämnande av gratis utsläppsrätter som tilldelats en verksamhetsutövare utan grund. I propositionen preciseras också att återlämnande eller kvittning av utsläppsrätter ska ske genom avtal som ingås mellan verksamhetsutövaren och Energimyndigheten. 

Till paragrafen fogas en bestämmelse om återkrav av utsläppsrätter som tilldelats utan grund. Enligt förslaget ska Energimyndigheten fatta beslut om återkrav av ett överskjutande antal utsläppsrätter, om verksamhetsutövaren inte har slutit ett sådant avtal om återlämnande eller kvittning av utsläppsrätter som avses ovan. Utgångspunkten i sådana situationer där utsläppsrätter har tilldelats utan grund är att utsläppsrätter återlämnas eller kvittas. Om verksamhetsutövaren inte sluter ett avtal om återlämnande eller kvittning av utsläppsrätter, ska Energimyndigheten återkräva de utsläppsrätter som tilldelats utan grund. Från paragrafen upphävs statsrådets möjlighet att ge närmare bestämmelser genom förordning. Möjligheten att ge förordning har överförts till 51 c §. 

51 c §.Tidsfrist för återkrav samt preskriptionstid. I den nya 51 c § föreslås bestämmelser om tidsfristen för och preskriptionstiden vid återkrav av sådana utsläppsrätter som tilldelats utan grund. Energimyndigheten ska fatta beslut om återkrav av utsläppsrätter utan dröjsmål efter det att en omständighet som avses i 51 b § har kommit till Energimyndighetens kännedom. 

Enligt det föreslagna 2 mom. får åtgärder för återkrav av utsläppsrätter får inte längre vidtas när tio år har förflutit från det att utsläppsrätterna registrerades. En tio års tidsfrist är enhetlig med 10 års preskriptionstid som används för till exempel statliga stöd som beviljats enligt statsunderstödslagen. Fel som ansluter sig till beviljande eller antecknande av utsläppsrätter kommer till kännedom efter en fördröjning och handläggandet av ärendet tillsammans med kommissionen kräver tid. Ifall rätten att återkräva utsläppsrätter som tilldelats utan grund skulle föråldras snabbt skulle den uteblivna andelen utsläppsrätter öka EU:s gemensamma utsläppstak utan grund. I EU-rätten eller rättspraxisen har man inte tills vidare tagit ställning till preskriptionstidens längd. Nationellt har man kommit fram till att stiftande av preskriptionstiden i utsläppshandelslagen skulle öka förutsägbarheten och rättssäkerheten. 

Enligt det förslagna 3 mom. skulle närmare bestämmelser om förfarandet för återkrav av utsläppsrätter och om tidsfristerna får utfärdas genom förordning av statsrådet. Momentet har flyttats över från 51 b §:n. 

56 a §.Hållbarhet hos flytande biobränslen. Paragrafen föreslås ändrasså att ordet energiproduktion ersätts med bränsle. Förslaget är lagteknisk till natur och syftet är att använda en enhetlig terminologi med övervakningsförordningen och den nya 56 b §:en. Förutom detta skulle hänvisningen till hållbarhetslagen uppdateras. 

56 b §.Hållbarhet hos biomassabränslen. Den nya 56 b § innehåller bestämmelser om påvisande av hållbarhet hos biomassabränslen.Om verksamhetsutövaren i sin utsläppsrapport uppger noll som emissionsfaktor för biomassabränslen som använts i bränsle vid anläggningen, ska biomassabränslena uppfylla hållbarhetskriterierna i hållbarhetslagen och verksamhetsutövaren ska visa detta på det sätt som anges i den lagen. Med biomassabränslen ska avses biomassabränslen enligt hållbarhetslagen. Hållbarhetslagen innehåller dessutom bestämmelser om kriterier för energieffektivitet. I enlighet med kraven i kommissionens övervakningsförordning är det att hållbarhetskriterierna uppfylls och kan verifieras det enda villkoret för att utsläppen från biomassabränslen ska kunna uppges vara noll. Bestämmelser om hållbarhet hos flytande biobränslen finns i den gällande 56 a §. Övervakningsförordningen föranleder inga ändringar i lagen om utsläppshandel till den del som gäller tillämpningen av hållbarhetskriterierna för flytande biobränslen. 

75 §. Sökande av ändring i utsläppshandelsmyndighetens beslut. Det föreslås att paragrafen ändras så att kategorin av beslut som är direkt verkställbara utökas. Energimyndighetens beslut som gäller beviljande av utsläppstillstånd samt godkännande och ändring av planer för övervakning och förenklade planer för övervakning (8 a §, 11 och 12 §), byte av verksamhetsutövare (14 §), bedömning av utsläppsmängden då utsläppsmängderna korrigeras nedåt (60 § och artikel 70 i kommissionens övervakningsförordning) samt beslut om rapportering om förbättringar (artikel 69 i kommissionens övervakningsförordning) ska fogas till kategorin av beslut som är direkt verkställbara. Ifall besvär anförs ska verksamhetsutövaren ha möjlighet att ansöka om avbrytande av verkställigheten av Energimyndighetens beslut. 

Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft den 1 januari 2022. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Det nationella genomförandet av utsläppshandelsdirektivet har med tanke på grundlagen och lagstiftningsordningen bedömts i regeringens proposition med förslag till lag om utsläppshandel (RP 49/2004 rd) och i grundlagsutskottets utlåtande om den (GrUU 14/2004 rd) samt i regeringens proposition med förslag till lag om utsläppshandel (RP 315/2010 rd) och i regeringens proposition om ändring av lagen om utsläppshandel (RP 228/2018 rd). Grundlagsutskottet anförde i sitt utlåtande GrUU 14/2004 rd att förslaget till lag om utsläppshandel (RP 49/2004 rd) kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Bestämmelserna i lagförslaget motsvarar i fråga om näringsfrihet enligt 18 § 1 mom. i grundlagen, egendomsskydd som avses i grundlagens 15 § ändringssökande och verkställighet av beslut som avses i 21 § i grundlagen, bestämmelserna i lagen om utsläppshandel av den 30 juli 2004 samt bestämmelserna i den gällande lagen om utsläppshandel när det gäller bedömning av frågan om lagstiftningsordning. 

Lagförslaget innehåller inga sådana inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna eller andra författningsrättsliga aspekter som skulle vara problematiska med tanke på grundlagen, och lagförslaget kan därför behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kläm 

Kläm 

Eftersom övervakningen och rapporteringen av växthusgasutsläpp enligt Europeiska parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EY och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2085 om ändring och rättelse av förordning (EU) N:o 601/2021 innehåller bestämmelser som föreslås bli kompletterade genom lag, föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om utsläppshandel 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om utsläppshandel (311/2011) 51 b och 56 a § samt 75 § 3 mom., 
sådana de lyder 51 b § och 75 § 3 mom. i lag 291/2019 samt 56 a § i lag 396/2013, och 
fogas till lagen nya 51 c och 56 b § som följer: 
51 b § Återlämnande och återkrav av utsläppsrätter 
En verksamhetsutövare på vars konto i registret det har registrerats fler utsläppsrätter än vad verksamhetsutövaren enligt kommissionens rättsakt om gratis tilldelning av utsläppsrätter, kommissionens förordning om gratis tilldelning av utsläppsrätter eller kommissionens rättsakt om justering av gratis tilldelning av utsläppsrätter är berättigad till, ska utan dröjsmål återlämna ett mot den överskjutande delen svarande antal utsläppsrätter enligt det avtal om återlämnande som verksamhetsutövaren slutit med Energimyndigheten. Det överskjutande antalet utsläppsrätter som har tilldelats kan även kvittas mot det antal utsläppsrätter som gratis tilldelas verksamhetsutövaren, om detta är tillåtet enligt kommissionens registerförordning och om verksamhetsutövaren har slutit ett avtal om kvittning med Energimyndigheten. Energimyndigheten ska fatta beslut om återkrav av ett överskjutande antal utsläppsrätter, om verksamhetsutövaren inte har slutit ett avtal om återlämnande eller kvittning av utsläppsrätter. 
51 c § Tidsfrist för återkrav samt preskriptionstid 
Energimyndigheten ska fatta beslut om återkrav av utsläppsrätter utan dröjsmål efter det att Energimyndigheten har fått kännedom om att verksamhetsutövaren blivit tilldelad fler utsläppsrätter än vad denna är berättigad till och denna inte har slutit ett avtal om återlämnande eller kvittning av utsläppsrätter. 
Åtgärder för återkrav av utsläppsrätter får inte längre vidtas när tio år har förflutit från det att utsläppsrätterna registrerades. 
Närmare bestämmelser om förfarandet för återkrav av utsläppsrätter och om tidsfristerna får utfärdas genom förordning av statsrådet. 
56 a § Hållbarhet hos flytande biobränslen 
Om verksamhetsutövaren i sin utsläppsrapport uppger noll som emissionsfaktor för flytande biobränslen som använts i bränsle vid anläggningen, ska de flytande biobränslena uppfylla hållbarhetskriterierna i lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (393/2013) och verksamhetsutövaren ska visa detta på det sätt som anges i den lagen. Med flytande biobränslen avses flytande biobränslen enligt den lagen. 
56 b §  Hållbarhet hos biomassabränslen 
Om verksamhetsutövaren i sin utsläppsrapport uppger noll som emissionsfaktor för biomassabränslen som använts vid anläggningen, ska biomassabränslena uppfylla hållbarhetskriterierna i lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen och verksamhetsutövaren ska visa detta på det sätt som anges i den lagen. Med biomassabränslen avses biomassabränslen enligt den lagen. 
75 § Sökande av ändring i utsläppshandelsmyndighetens beslut 
Kläm 
Ett beslut som utsläppshandelsmyndigheten meddelat med stöd av 8 a, 11, 12, 14, 50, 61, 62 och 71 § i denna lag och artikel 69 i kommissionens övervakningsförordning ska iakttas trots överklagande, om inte besvärsmyndigheten bestämmer något annat. Ett beslut som utsläppshandelsmyndigheten meddelat med stöd av 60 § i denna lag eller artikel 70 i kommissionens övervakningsförordning ska, om utsläppsmängden korrigeras nedåt i beslutet, iakttas trotsöverklagande, om inte besvärsmyndigheten bestämmer något annat. 
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 16 september 2021 
Statsminister Sanna Marin 
Näringsminister Mika Lintilä